II. SI L'ÉCOLE A OPÉRÉ UNE RÉELLE MONTÉE EN PUISSANCE, DES DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DEMEURENT
A. LA MONTÉE EN CHARGE DE L'ÉCOLE S'EST TRADUITE PAR UNE AUGMENTATION DE SES MOYENS ET UNE ADAPTATION DE SA FORMATION
1. La réforme de la scolarité des surveillants pénitentiaires a permis d'augmenter considérablement le nombre d'effectifs formés
Dans un contexte d'augmentation des effectifs à former, la scolarité des surveillants pénitentiaires , qui constituent le principal public d'élèves de l'école, a été profondément réorganisée en 2018 , pour une entrée en vigueur en 2019. Outre l'augmentation des élèves formés, cette réorganisation de la scolarité visait également à rendre plus régulier le flux d'élèves , et à « industrialiser » les plannings de formations.
Concrètement, la formation des surveillants a été raccourcie, pour passer de huit à six mois , permettant d'accueillir quatre promotions annuelles . Les lauréats au concours intègrent désormais l'école à quatre moments de l'année : en janvier, février, août ou septembre. Ces nouvelles modalités ont bouleversé le calendrier pédagogique de la formation dispensée, ainsi que la gestion des locaux de l'école. En effet, celle-ci doit désormais restée ouverte toute l'année, ce qui n'est pas sans poser de difficulté pour réaliser les travaux de maintenance.
Par conséquent, entre 2019 et 2018, le nombre de surveillants formés à l'école a doublé , en passant de 1 154 à 2 403 élèves.
Chaque promotion de surveillants peut désormais accueillir jusqu'à 600 élèves , soit un effectif théorique annuel de 2 400 élèves surveillants . Le nombre de 600 places doit néanmoins s'entendre comme une capacité maximale d'accueil , compte tenu des moyens dont dispose l'école, y compris en termes de structures d'hébergement et de restauration des élèves, et non comme un objectif d'élèves à former . Ce plafond permet à l'école d'éviter les disparités en termes d'effectifs entre les promotions et d'avoir une meilleure visibilité sur les besoins de formation.
Lors de ses déplacements à l'Énap et à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, le rapporteur spécial s'est interrogé sur les conséquences de la réduction du temps de formation des surveillants . D'après les stagiaires rencontrés et la direction de l'école, la durée de six mois semble suffisante pour acquérir les fondamentaux du métier de surveillant pénitentiaire. Le rapporteur spécial a constaté que la question de l'adéquation de la formation théorique avec les attentes du terrain fait l'objet d'interrogations plus importantes que la durée en elle-même de la formation .
2. Les moyens budgétaires de l'école ont été augmentés
a) Une augmentation de la SCSP qui est toutefois déconnectée du nombre d'élèves en formation
S'agissant du budget de l'école, celui-ci repose presque intégralement sur la subvention pour charges de service public (SCSP) allouée par le programme 107 « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ». Pour l'exercice 2021, le montant de la subvention s'est élevé à 32,1 millions d'euros , et a représenté 99 % des recettes de l'Énap , le reste correspondant aux recettes propres de l'école.
Outre la subvention stricto sensu et les recettes propres, l'Énap peut recevoir ponctuellement des dotations propres, notamment :
- des crédits finançant des dépenses dans le cadre du plan de lutte anti-terrorisme (PLAT) et du plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (PRAT), versés à l'école de 2015 à 2017 pour un montant total de 9 millions d'euros ;
- des crédits fléchés, à l'image de l'enveloppe de 120 000 euros environ pour le département de formation au renseignement pénitentiaire (DFRP) en 2020.
Évolution des recettes de l'Énap depuis 2017
(en euros)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022* |
|
|
SCSP** |
30 792 306 |
30 394 095 |
32 862 912 |
31 675 657 |
32 105 983 |
32 324 083 |
|
Dotations en fonds propres |
99 440 |
2 128 980 |
1 240 260 |
120 302 |
- |
- |
|
Autres subventions |
- |
- |
13 820 |
18 032 |
129 152 |
145 000 |
|
Recettes propres |
174 484 |
1 637 178 |
183 062 |
142 854 |
212 568 |
140 000 |
|
Total |
31 066 230 |
34 160 253 |
34 300 054 |
31 956 845 |
32 447 703 |
32 609 083 |
* Données prévisionnelles.
** Le montant de la SCSP inclut les crédits alloués au titre du PLAT et PRAT, conformément à la nomenclature retenue par les documents budgétaires.
Source : Énap
Entre 2017 et 2022, le montant de la SCSP , sur laquelle repose l'essentiel des recettes de l'école, a augmenté d'environ 5 % à périmètre courant, et de 22 % à périmètre constant (en excluant les crédits alloués au titre du PRAT et du PLAT). Au total, à périmètre courant, les recettes de l'école ont été augmentées de 1,5 million d'euros sur la même période.
S'agissant des recettes propres, les principales d'entre elles proviennent de :
- la location de ses structures ;
- les redevances d'occupation de son domaine public facturées aux organisations extérieures ;
- la vente d'ouvrages issus des Presses de l'école ;
- les missions de coopération internationale ;
- les prestations de formation.
La direction de l'école a indiqué au rapporteur spécial que ces recettes propres avaient vocation à se développer dans les années à venir suite à la reconnaissance de l'Énap en tant qu'organisme de formation depuis 2018.
L'augmentation des recettes est moins dynamique que celle des dépenses de l'école sur la même période , réduisant ainsi la marge de manoeuvre budgétaire dont elle dispose.
Évolution des dépenses de l'Énap depuis 2017
(en euros et en crédits de paiement)
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022* |
Variation 2017/2022 |
|
|
Personnel |
15 131 834 |
15 490 115 |
16 208 407 |
16 730 428 |
17 669 421 |
18 098 850 |
19,6 % |
|
Fonctionnement |
13 195 842 |
14 256 306 |
15 275 760 |
12 583 553 |
15 339 795 |
15 319 442 |
16,1 % |
|
Investissement |
492 777 |
1 560 868 |
3 040 542 |
4 497 514 |
1 572 353 |
3 278 045 |
565 % |
|
Total |
28 820 453 |
31 307 289 |
34 524 709 |
33 811 495 |
34 581 569 |
36 696 337 |
27,3 % |
* Données prévisionnelles.
Source : Énap
Le rapporteur spécial relève que l'évolution de la SCSP de l'Énap n'est pas directement liée au plan de charge de l'école . Ainsi, entre 2012 et 2019 10 ( * ) , le nombre de jours élèves (NJE) a augmenté de 36 %, alors que le montant de la SCSP n'a augmenté que de 26 % sur la même période. D'après la direction du budget, le NJE n'est qu'indirectement pris en compte dans le calcul du montant de la SCSP car son évolution n'a pas d'effet direct sur les dépenses de personnel et d'investissement . Or, ces dépenses sont prépondérantes dans le budget de l'école : en 2021, elles ont respectivement représenté 51 % et 5 % de celles-ci. Le montant de la SCSP est fondé sur un tendanciel de dépenses pérennes , c'est-à-dire les dépenses prévisibles de personnel et de fonctionnement.
Le rapporteur spécial s'étonne toutefois que l'alourdissement du plan de charge de l'école ne soit qu'indirectement pris en considération dans la définition du montant de la SCSP . En dépit du raccourcissement de la scolarité des surveillants pénitentiaires, la saturation des capacités d'accueil de l'école se traduit nécessairement par des recrutements supplémentaires et des coûts de fonctionnement plus élevés, ne serait-ce que pour la restauration et les dépenses de maintenance et d'entretien des locaux agrandis et désormais occupés toute l'année.
b) Une augmentation du plafond d'emplois en dépit de la difficulté à le saturer
Ces dernières années, le plafond d'emplois de l'Énap, défini en loi de finances, a suivi une évolution au gré des impératifs de formation .
Le plafond d'emplois a été augmenté de 5 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2015, de 4 ETPT en 2016, et 5 ETPT en 2017, en raison de la mise en oeuvre du plan de lutte anti-terrorisme, mais cette hausse a été compensée par la politique concomitante de réduction des emplois des opérateurs de l'État 11 ( * ) .
En 2017, 4 ETPT supplémentaires ont également été alloués à l'école en raison de la création d'une unité en charge de la gestion de la paie des élèves.
Enfin, en 2019, la modification des modalités de formation des élèves surveillants a conduit la tutelle à décider l'ouverture à l'année de l'école, alors que jusqu'alors, celle-ci bénéficiait de plusieurs semaines de congés pédagogiques par an. Cette ouverture continue a conduit la tutelle à augmenter le plafond d'emplois de l'école de 20 ETPT, afin de compenser le besoin en personnels durant toute l'année 12 ( * ) , passant ainsi de 243 à 263 emplois sous plafond.
Plafond d'emplois prévus en loi de finances et exécuté depuis 2017
(en ETPT)
Source : documents budgétaires
L'augmentation du plafond d'emplois s'est accompagnée d'une hausse des dépenses de personnel de près de 20 % depuis 2017 . Outre l'augmentation des effectifs, la direction de l'école a indiqué au rapporteur spécial que la nette progression de ces dépenses résultait également :
- de la mise en oeuvre de réformes visant à revaloriser le traitement des agents de la fonction publique 13 ( * ) ;
- des modifications statutaires propres aux personnels pénitentiaires, telles que les revalorisations successives des taux de la prime de sujétions spéciales, ou encore la réévaluation de l'indemnité forfaitaire des personnels d'insertion et de probation par exemple.
En dépit des hausses récentes du plafond d'emplois, la direction de l'école estime que le plafond d'emplois de 267 ETPT ne sera pas suffisamment dimensionné au regard de l'évolution des plans de charge de la formation . Il est estimé qu'une augmentation de 26 ETPT est souhaitable pour garantir la prise en charge pédagogique et administrative des différents parcours de formation de l'école.
Alors que, à l'exception des exercices 2017 et 2018, le plafond d'emplois fixé en loi de finances initiale a toujours été sous-exécuté au cours des dix dernières années, pour la direction de l'école et la direction du budget, la sous-consommation observée aurait résulté certaines années des décalages dans le calendrier des recrutements et dans les remplacements des départs à la retraite, témoignant ainsi d' une réelle rigidité dans le processus de recrutements des agents. Cette vacance d'emplois tend néanmoins à se résorber au fil des exercices.
Il conviendra d'évaluer au cours des prochains exercices budgétaires si une augmentation du plafond d'emplois s'avère pertinente, compte tenu de la réduction récente de la vacance sous plafond.
c) Des dépenses d'investissement en hausse, afin notamment d'accroître les capacités d'accueil sur le site
La part des dépenses d'investissement dans les dépenses totales de l'école s'élève à 9 % environ dans le budget initial pour 2022 , contre 4,5 % en 2021. Si la part du budget dédiée aux dépenses d'investissement varie fortement d'un exercice à l'autre, elle poursuit néanmoins une tendance haussière au cours des cinq dernières années .
La direction de l'école a indiqué au rapporteur spécial que les dépenses d'investissement courantes évoluent principalement au rythme des travaux d'entretien programmés, du renouvellement du parc informatique, des achats de matériels nécessaires à la formation des élèves (matériel de sécurité, de sport, armes, etc.). Depuis 2018, les principales dépenses d'investissement réalisées correspondent notamment à :
- la pose d'une clôture périmétrique (600 000 euros) ;
- la mise en place du wifi gratuit dans toute l'école (300 000 euros) ;
- le renouvellement d'équipements du restaurant administratif (600 000 euros) ;
- l'extension du stand de tir (5,7 millions d'euros).
Par ailleurs, afin d'accueillir dans de bonnes conditions les différentes promotions d'élèves qui logent sur le campus de l'école, et alors que celui-ci était régulièrement saturé, une opération immobilière a été confiée à l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) en 2017, pour un budget total de 63,2 millions d'euros . Cette opération a été découpée en trois phases successives :
- la première phase s'est traduite par la construction de modulaires provisoires en 2019 , ce qui a permis la construction de 1 720 m² de salles pédagogiques supplémentaires, soit 600 places, ainsi que 450 m² de bureaux administratifs. Le coût de cette première phase s'est élevé à 3,8 millions d'euros ;
- la deuxième phase correspond à la construction d'un quatrième village d'hébergement , permettant de mettre à disposition des élèves 900 lits supplémentaires, pour un coût de 28,6 millions d'euros . Ce village devrait être livré dans les prochains mois ;
- la dernière phase d'extension vise à construire de nouvelles structures pédagogiques , telles qu'un nouveau plateau technique et de simulation permettant de se former, notamment, aux extractions judiciaires et à la sécurisation des domaines pénitentiaires, ou encore la création du pôle aquitain d'excellence en criminologie ( cf. supra ). La direction du budget estime que le coût de cette troisième tranche de travaux s'élève à 30,8 millions d'euros actuellement .
3. Des évolutions récentes de la gouvernance et du contrôle budgétaire, mais qui doivent encore être complétées
a) Un renforcement de son autonomie, qui reste toutefois perfectible
La montée en charge de l'Énap ces dernières années s'est accompagnée d'un renforcement de son autonomie par rapport à la tutelle, même si cette dernière reste très présente dans le fonctionnement de l'école.
En effet, en dépit du statut d'établissement public de l'État doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière de l'école, la Cour des comptes avait vivement critiqué le manque d'autonomie de celle-ci en 2014. Elle avait ainsi considéré que « près de quinze ans après sa création, le point d'équilibre entre la nécessaire autonomie d'un établissement public et le plein exercice de la tutelle n'a toujours pas été trouvé » 14 ( * ) . Elle avait notamment regretté le faible poids du conseil d'administration dans l'élaboration de la stratégie de l'école, et l'importance de la tutelle, assurée par la direction de l'administration pénitentiaire, sur la définition des contenus pédagogiques et sur la gestion des personnels.
Dans cette perspective, des évolutions réglementaires 15 ( * ) ont été apportées à la gouvernance et au pilotage de l'Énap en 2016 , constituant un pas vers une plus grande autonomie de l'établissement.
Ainsi, outre les prestations à titre onéreux que l'Énap peut désormais assurer 16 ( * ) ( cf. supra ), les délibérations du conseil d'administration ont été élargies aux « orientations générales de l'école » et au « catalogue annuel des actions de formation continue », conformément aux nouvelles missions de l'école 17 ( * ) . Le conseil d'administration est également désormais doté d'un vice-président , désigné parmi les trois personnalités extérieures qui y siègent.
En outre, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, les missions du conseil pédagogique et scientifique ont été précisées , en prévoyant qu'il se réunisse au moins une fois par an, et qu'il contribue à la définition 18 ( * ) :
- des programmes d'enseignement et de recherche ;
- du contenu du catalogue annuel de formation ;
- du contenu du programme annuel des recherches, études et colloques.
Le directeur de l'école dispose également de prérogatives plus importantes . Celui-ci « assure le fonctionnement et la gestion des services de l'établissement », ce qui passe notamment par le recrutement, la nomination et la gestion des personnels contractuels de l'école . De plus, « il met en oeuvre la mission pédagogique et scientifique de l'école » 19 ( * ) .
Toutefois, les auditions menées par le rapporteur spécial ont souligné les marges d'amélioration existantes . En effet, l'autonomie de l'école semble encore relativement théorique, en raison de la forte implication de la tutelle dans la gestion de l'école, en particulier pour les questions pédagogiques et de gestion des ressources humaines.
Ainsi, la direction de l'administration pénitentiaire continue de piloter le recrutement via l'organisation des concours d'entrée aux différentes formations. Elle définit également le contenu des formations délivrées par l'école, les programmes d'enseignement et de recherche, l'organisation de la formation initiale et continue et les modalités d'évaluation de la scolarité étant fixés par un arrêté du garde des Sceaux, pris après avis du conseil d'administration 20 ( * ) , même si le conseil d'administration peut traiter de ces questions au titre de ses délibérations relatives aux orientations générales de l'école. En outre, les formateurs et responsables de formation affectés à l'école continuent d'être nommés par arrêté du garde des Sceaux 21 ( * ) .
À titre de comparaison, l'École nationale de la magistrature (ENM), qui est également un établissement public à caractère administratif relevant du ministère de la justice, semble disposer d'une plus grande liberté pédagogique . Ainsi, le conseil d'administration délibère sur le programme de la formation initiale et de la formation continue. Le programme annuel des différentes actions nationales de formation continue proposées aux magistrats est arrêté par le conseil d'administration sur proposition du directeur de l'ENM 22 ( * ) .
b) Une amélioration du contrôle budgétaire
Les auditions conduites par le rapporteur spécial ont fait état d' améliorations récentes apportées au contrôle budgétaire de l'Énap.
Ainsi, en 2018, la mission ministérielle d'audit interne du ministère de la justice, rattachée à l'inspection générale du ministère, a conduit un audit relatif à la mise en oeuvre du décret dit « GBCP » 23 ( * ) par les opérateurs du ministère de la justice, dont l'Énap. Cet audit a donné lieu à la formulation de quinze recommandations à l'égard de l'école, visant notamment à fiabiliser le contrôle interne, à améliorer le suivi des dépenses et le dialogue de gestion avec la tutelle.
L'Énap a indiqué au rapporteur spécial que l'ensemble des recommandations avaient été mises en oeuvre . La direction du budget a également relevé avec intérêt que l'Énap s'était dotée d' un contrôleur de gestion depuis 2018, ainsi que d' une cartographie des risques budgétaires et comptables et d' un plan d'action présentés au conseil d'administration fin 2020.
4. La crise sanitaire a accéléré la transition numérique de l'école
Alors que la formation dispensée à l'Énap comprend de nombreux modules pratiques, la crise de la Covid-19 a nécessité d'adapter l'offre pédagogique, dans un contexte où le nombre d'élèves présents sur site a été divisé par deux. Lors de son déplacement à Agen, le rapporteur spécial a pu constater que la crise sanitaire a permis une réelle montée en charge de l'offre numérique de l'école , ce qui constituait d'ailleurs le premier axe du contrat d'objectifs et de performance (COP) pour les années 2019 à 2021 24 ( * ) .
S'agissant du télétravail des agents de l'école, le parc informatique de portables comprenait, fin 2020, 130 postes. L'année 2020 a été marquée par l'achat de nouvelles solutions de VPN et de formation des agents au télétravail. Lors de son déplacement, le rapporteur spécial a constaté que la plateforme d'enseignement à distance, MoodÉnap , a été optimisée et a fait l'objet d'une réelle montée en charge pour remplacer les cours en présentiel 25 ( * ) .
Par ailleurs, l'école s'est adaptée à la crise sanitaire alors qu'elle devait accueillir la nouvelle formation des chefs des services pénitentiaires. Le rythme de celle-ci a été construit sur la base d'une semaine de formation en présentiel à l'école, et de quatre semaines de formation à distance.
Le rapporteur spécial salue la pleine mobilisation des équipes dédiées à la continuité de l'enseignement à distance, alors que les élèves étaient privés de la vie habituelle du campus, qui reste essentielle à la construction de leur identité professionnelle.
* 10 Les années 2020 et 2021 sont exclues car peu représentatives du taux d'occupation de l'école, compte tenu de la crise sanitaire.
* 11 Réponse écrite de l'Énap au questionnaire du rapporteur spécial.
* 12 Idem.
* 13 Les agents de l'Énap ont notamment bénéficié de deux augmentations consécutives de la valeur du point (en juillet 2016 et février 2017), des mesures relatives aux parcours professionnels carrières et rémunérations (PPCR), et de la modification des règles de gestion du compte épargne temps en 2019 (valeurs de rachat des jours révisées et accès facilité à l'option de rachat).
* 14 Cour des comptes, observations définitives relatives à l'École nationale d'administration pénitentiaires - exercices 2008 à 2013, délibéré le 12 juin 2014.
* 15 Décret n° 2016-547 du 3 mai 2016 modifiant le décret n° 2000-1328 du 26 décembre 2000 relatif à l'École nationale d'administration pénitentiaire.
* 16 Article 2 du décret précité.
* 17 Articles 8 et 2 du décret n° 2000-1328 du 26 décembre 2000 relatif à l'École nationale d'administration pénitentiaire.
* 18 Article 15 du décret précité.
* 19 Article 11 du décret précité.
* 20 Article 13 du décret précité.
* 21 Article 12-1 du décret précité.
* 22 Articles 8 et 51 du décret n° 72-355 du 4 mai 1972 relatif à l'École nationale de la magistrature.
* 23 Décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.
* 24 Intitulé « Utiliser le numérique comme levier de la transformation de l'Énap et de son appareil de formation ».
* 25 Rapport d'activité 2020 de l'Énap.