V. UNE TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE RIGOUREUSE QUI COMMENCE À ÊTRE INFLÉCHIE
A. LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE DE L'IGN CONSTITUAIT UN OBSTACLE À SA TRANSFORMATION
1. Une subvention pour charges de service public réduite de 10 % en dix ans
La subvention pour charges de service public (SCSP) de l'IGN lui est versée à partir des crédits du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». À l'instar des autres opérateurs du programme, la SCSP historique de l'institut présente une tendance à la baisse continue depuis dix ans. Attendue à 84,4 millions d'euros en 2022 , elle se sera ainsi repliée d'un peu plus de 10 % depuis 2012 .
Évolution de la SCSP effectivement perçue 65 ( * ) par l'IGN (2012-2021)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat d'après les rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement des comptes de l'État
En 2021, la SCSP historique a été complétée d'une dotation exceptionnelle de 2,9 millions d'euros pour compenser la migration informatique du géoportail, portant ainsi les crédits affectés à l'IGN depuis le programme 159 à 87,9 millions d'euros.
Les dotations versées à l'IGN via le programme 159 se répartissent entre deux sous actions de l'action 12 « Information géographique et cartographique ». La sous action 12-1 « Production de l'information géographique », dotée de 75 millions d'euros en 2021, a vocation à contribuer aux missions de production d'information géographique et cartographique de l'institut. La sous action 12-2 « Recherche dans le domaine de l'information géographique », dotée de 13 millions d'euros en 2021, est dédiée aux activités de recherche et de formation.
2021 a constitué un point de bascule dans la transition du modèle économique de l'établissement puisque, pour la première fois, ses ressources propres, tirées par les grands programmes, sont devenues majoritaires au sein du total de ses recettes. Ainsi, comme l'illustre le graphique ci-après, en 2021, la SCSP de l'IGN n'a plus représenté qu'environ 46 % du total de ses ressources (185 millions d'euros).
Évolution de la part de la SCSP et des
ressources propres de l'IGN
dans ses recettes totales
(2016-2021)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents financiers de l'IGN
L'IGN perçoit par ailleurs de façon structurelle 1,9 million d'euros en provenance du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » au titre de la gestion des risques naturels et de la connaissance de l'évolution de la biodiversité.
En 2012, après la fusion de l'Institut géographique national avec l'Inventaire forestier national (IFN), le montant de la SCSP (11,9 millions d'euros) ainsi que les emplois autorisés de l'IFN ont été transférés du programme 149 « Forêt » vers le programme 159. D'après l'IGN, le coût de la réalisation de l'inventaire forestier en hausse de 8 % depuis 2019 atteindrait 12,4 millions d'euros soit un montant supérieur à la SCSP attribuée à l'établissement en 2012 lors de la fusion.
2. La tendance à la baisse de ses effectifs était devenue incompatible avec la transformation de l'IGN
Plus que la diminution de sa SCSP, c'est la baisse continue des effectifs de l'IGN qui constituait le principal obstacle à la réorganisation de l'établissement. L'assouplissement du schéma d'emplois rigoureux imposé à l'établissement constituait pour lui « la mère de toutes les batailles » dans la mesure où il imposait une contrainte très forte sur le déploiement du programme de recrutement indispensable à la transformation du modèle de l'opérateur. Cette situation constituait véritablement le point faible susceptible de faire échouer dans l'oeuf la refondation de l'IGN .
Évolution des plafonds d'emplois notifiés et exécutés (2012-2021)
(en ETPT)
Source : commission des finances du Sénat d'après les rapports annuels de performance annexés aux projets de loi de règlement des comptes de l'État
Le plafond d'emplois de l'IGN est passé de 1 760 ETPT en 2012 à 1 397 ETPT en 2021. Depuis dix ans, les effectifs de l'opérateur ont été réduits de plus de 20 % . En 2021, les emplois sous plafond de l'IGN représentaient 1 381 ETPT .
Depuis 2017, le schéma d'emplois exécuté par l'IGN représente une baisse d'effectifs annuelle moyenne de plus de 35 ETP , soit 177 ETP sur l'ensemble de la période.
Schéma d'emplois prévu et réalisé par l'IGN (2018-2022)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les documents financiers de l'IGN
En 2022 , alors qu'il était envisagé initialement à - 36 ETP , le schéma d'emplois de l'établissement a été ramené à - 10 ETP , s'inscrivant ainsi en rupture avec la trajectoire des années passées.
À l'occasion de l'examen par le Parlement du projet de loi de finances initiale pour 2022, dans son rapport budgétaire, le rapporteur spécial avait salué cette inflexion indispensable pour que l'établissement puisse engager l'ambitieux programme de recrutement qui doit lui permettre d'acquérir les nouvelles compétences nécessaires à sa transformation 66 ( * ) .
Actuellement, l'effectif sous plafond de l'IGN se compose de 53 % de fonctionnaires titulaires, de 33 % d'ouvriers de l'État et de 14 % d'agents contractuels . Les corps techniques de l'établissement, à savoir les ingénieurs et les géomètres représentent 34 % des effectifs. 6 % des agents sous-plafond de l'IGN relèvent des corps du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. D'un point de vue géographique, les deux-tiers des effectifs de l'IGN travaillent en Île-de-France. La répartition fonctionnelle des effectifs de l'IGN est présentée dans le graphique ci-après.
Répartition fonctionnelle des effectifs de l'IGN au 31 décembre 2021
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'IGN au questionnaire du rapporteur spécial
Dans le cadre de son nouveau modèle, qui repose de plus en plus sur des conventions financières de partenariat, l'IGN accroit son recours aux emplois hors-plafond . Entre 2018 et 2021, ces derniers ont progressé de 16,3 ETP (+ 55 %). Alors que le recrutement de contractuels dans le cadre des conventions de financement des grands projets doit se poursuivre, l'IGN anticipe une nouvelle augmentation de ses effectifs hors-plafond dans les années à venir.
Effectifs hors-plafond de l'IGN (2018-2021)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses de l'IGN au questionnaire du rapporteur spécial
Les emplois hors plafond de l'IGN concernent aussi des agents sur contrat pour des projets de recherche, en particulier en réponse aux appels d'offre de l'Agence nationale de la recherche (ANR).
* 65 Après annulation de la réserve de précaution.
* 66 Voir infra la description détaillée de ce programme.