B. LE PROJET DE RÉFORME ENVISAGÉ DOIT ENCORE ÊTRE MODIFIÉ S'AGISSANT DE LA POLICE JUDICIAIRE ET DOIT S'ACCOMPAGNER D'AUTRES MESURES
Le rapporteur spécial considère , comme cela est développé supra , qu'il est aujourd'hui nécessaire de réformer l'organisation de la police nationale.
Néanmoins les travaux qu'il a menés en amont de la publication du présent rapport l'amènent à considérer que les modalités de la réforme aujourd'hui envisagées posent d'importantes difficultés s'agissant de la police judiciaire, et en particulier de la DCPJ.
Les auditions et déplacements qu'il a conduits ont d'ailleurs été l'occasion de constater les doutes et inquiétudes fortes de la majorité des personnes rencontrées s'agissant de la police judiciaire.
Bien que dessiné sous la forme de propositions générales dès la publication du livre blanc de la sécurité intérieure en novembre 2020, le projet de réforme n'a probablement pas été assez concerté et discuté s'agissant de son volet judiciaire. Il a fait dans ce domaine l'objet d'un accueil en forme de tir de barrage, notamment de la part d'une partie des effectifs de la DCPJ, d'élus, de magistrats (dont certains de leurs plus éminents représentants), d'avocats et d'observateurs des sujets policiers.
Certaines modalités du projet de réforme initialement évoquées ont d'ailleurs été précisées ou ont fait l'objet de clauses de sauvegarde (distinction difficile à opérer en l'absence de formalisation écrite du projet initial de réforme). En outre, la vigilance du Parlement, et en particulier du Sénat et des rapporteurs de la commission des lois 84 ( * ) , a permis d'inscrire dans le rapport annexé à la très récente loi LOPMI 85 ( * ) , des mesures de sauvegarde importantes face aux risques engendrés par la réforme pour les services actuels de la DCPJ et donc pour la lutte contre le haut du spectre de la criminalité.
Il n'en demeure pas moins que la réforme proposée reste insatisfaisante s'agissant de la police judiciaire, notamment et surtout parce qu'elle s'appuie sur un échelon inadapté en la matière, le département, et qu'elle n'a pas su convaincre les personnels concernés. Ce projet de réforme fera l'objet d'une analyse complémentaire de la mission d'information sur l'organisation de la police judiciaire de la commission des lois du Sénat 86 ( * ) .
En outre, la réforme devra être complétée par d'autres types d'évolutions, concernant notamment la dichotomie au sein de la police judiciaire entre la préfecture de police et le reste de la police nationale et de certains besoins en matériels et en termes de compétences des services en charge de la lutte contre le haut du spectre de la criminalité. En outre, il faudra répondre à l'engorgement des services de la DCSP, sans déshabiller la DCPJ, afin de renforcer globalement la filière judiciaire de la police nationale pour traiter avec efficacité tous les types de délinquance et de criminalité.
1. Le projet de réforme, trop peu concerté, suscite des inquiétudes pour partie tout à fait légitimes s'agissant de son volet relatif à la police judiciaire
Le projet de réforme, trop peu concerté initialement, a suscité et continue de susciter des inquiétudes pour ce qui concerne les missions et services dépendant aujourd'hui de la DCPJ et, plus largement, l'ensemble de la nouvelle filière investigation envisagée. Ces critiques et inquiétudes, dont une part est tout à fait fondée, sont de divers ordres.
a) Un manque de concertation de la réforme, notamment s'agissant de son volet relatif à la police judiciaire et en particulier à la DCPJ
Le projet de réforme de la police nationale ne peut certes pas être présenté comme étant une surprise apparue en 2022. En effet, des discussions et des concertations au sujet de la réforme de la police nationale et de l'investigation ont lieu depuis plusieurs années, y compris récemment dans le cadre de l'établissement du livre blanc sur la sécurité intérieure, finalement publié en novembre 2020, et à l'occasion du Beauvau de la Sécurité en 2021. Le livre blanc formulait ainsi l'essentiel de l'esprit de la réforme aujourd'hui envisagée.
Néanmoins, comme l'indiquait le livre blanc, un projet de réforme de cette ampleur générait mécaniquement une possibilité de « déstabilisation provisoire de l'institution, focalisée sur une réorganisation aussi profonde ». Face à ce risque, le livre blanc suggérait « qu'un dispositif d'accompagnement soit mis en place afin que les territoires et les effectifs soient associés et informés. En effet, l'adhésion des personnels sera le gage de la réussite de cette entreprise de régénération. »
Or, si des efforts ont été fournis en ce sens, le projet ayant notamment fait l'objet de premiers échanges avec les syndicats, ils n'ont pas été suffisants, loin de là, en particulier s'agissant du volet de la réforme relatif à l'investigation, qui suscite le plus de craintes et touche directement à l'avenir des missions et de leur exercice pour toute une administration, celle de la DCPJ. Cette situation a contribué à une exacerbation des craintes et inquiétudes, notamment de la part de ses effectifs, aboutissant à l'émergence d'un fort mouvement de contestation. Son apogée s'est matérialisé par un accueil houleux du directeur général de la police nationale par les services de la DCPJ de Marseille, conduisant finalement à ce que M. Éric Arella, directeur de la zone « sud » de la police judiciaire, soit démis de ses fonctions.
Si les discussions et la concertation ont finalement été renforcées courant 2022, il apparaît que le projet de réforme a fortement pâti de ses modalités initiales de conduite du changement.
b) Le risque d'une modification de l'équilibre des priorités entre la lutte contre le haut du spectre de la criminalité et celle contre la délinquance du quotidien et intermédiaire
L'une des principales inquiétudes de ce volet de la réforme est relative à ses effets sur les priorités qui seront fixées à la future filière investigation, en particulier à l'échelle locale.
En effet, comme cela a été développé supra , la DCSP connaît aujourd'hui d'importantes difficultés en matière de police judiciaire : elle est engorgée, présente des taux d'élucidation en baisse, tandis que ses enquêteurs souffrent d'un faible taux d'encadrement 87 ( * ) .
En outre, le traitement de la délinquance du quotidien, qui relève des services de la DCSP, fait l'objet d'une attention croissante de la part des responsables politiques et des citoyens. Dans son courrier du 30 août 2022, le DGPN indique d'ailleurs que « la lutte contre la petite et moyenne délinquance mérite qu'on lui accorde la même attention que celle portée aux affaires relevant de la criminalité organisée ou de la délinquance spécialisée ». Cette position peut se justifier au regard de l'impact sur les citoyens de la délinquance du quotidien et des difficultés de la DCSP à la traiter. Il convient néanmoins d'être prudent quant à une éventuelle modification de l'équilibre des priorités policières. Le rapporteur spécial rappelle en effet que le haut du spectre de la criminalité du quotidien continue de constituer une menace majeure pour la société française. Se propageant souvent à bas bruit, elle nourrit en réalité tant les crimes les plus graves que la violence du quotidien, notamment par les trafics qu'elle génère. En Belgique, le ministre de la Justice a d'ailleurs récemment fait l'objet, en septembre 2022, d'une tentative d'enlèvement vraisemblablement mise au point depuis l'étranger par des trafiquants de drogue 88 ( * ) . Si les moyens affectés à la lutte contre le haut du spectre de la criminalité n'étaient pas maintenus, de tels risques pourraient malheureusement potentiellement se concrétiser en France. En outre, la criminalité organisée se renforcerait, générant dans la foulée une hausse de l'ensemble de la délinquance, y compris du quotidien.
Il n'est pas déraisonnable de penser que la mise en place d'une filière investigation puisse s'accompagner d'une tendance à affecter davantage qu'auparavant les services dépendant aujourd'hui de la DCPJ sur des dossiers moins graves, complexes ou spécialisés afin de répondre plus fortement à la délinquance du quotidien et désengorger les services de la DCSP . Une telle tendance s'accompagnerait mécaniquement d'une réduction du temps disponible pour lutter contre le haut du spectre de la criminalité, ce qui pourrait générer des effets négatifs d'autant plus rapides que les criminels s'adaptent très rapidement aux priorités policières, y compris à l'échelle européenne.
Un tel risque est renforcé par le fait que les services dépendant actuellement de la DCPJ dans les territoires seraient désormais soumis à l'autorité du nouveau DDPN (ou du DZPN au niveau zonal), compétent hiérarchiquement sur les différentes filières et répondant lui-même à l'autorité du préfet. Dans une telle organisation, le préfet pourrait en effet être tenté de s'inspirer de la forte autorité qu'il exerce déjà aujourd'hui vis-à-vis du directeur départemental de la sécurité publique (dans ses missions de paix et sécurité publiques) pour la reproduire demain sur la filière judiciaire, y compris sur la partie du « haut du spectre » de la criminalité qui relève aujourd'hui des services de la DCPJ. Et ce, afin de privilégier l'affectation des effectifs à la prévention et au traitement de la délinquance du quotidien, qui constituent des éléments d'attention majeurs pour le préfet, par rapport à des affaires plus complexes et spécialisées, qui dépassent en outre très souvent le cadre géographique d'un département. Le fait que la DRPJ-PP, soumise hiérarchiquement au préfet de police, traite d'ailleurs d'un spectre de dossiers plus large que les services de la DCPJ dans le reste du territoire 89 ( * ) peut contribuer également à nourrir ce type d'inquiétudes.
Il convient toutefois de noter que l'autorité judicaire ne perdra pas ses prérogatives de principe de choix du service enquêteur et continuera de décliner la politique pénale du Gouvernement et d'être l'autorité compétente pour diriger l'action des forces de police judiciaire, ce qui limitera de fait les marges de manoeuvre du préfet. Concrètement, le dialogue qui s'opère localement entre les procureurs, responsables de la politique pénale à l'échelle locale, et le préfet, responsable de la politique de sécurité publique - qui n'est jamais véritablement étrangère à la lutte contre la délinquance, en particulier du quotidien - sur l'affectation des moyens d'investigation se poursuivra, mais dans des conditions plus favorables au préfet que précédemment.
Le rapporteur spécial considère évidemment qu'il est indispensable d'accorder une grande attention à la délinquance du quotidien et intermédiaire, traitée par la DCSP. L'engorgement actuel de ces services et le baisse de leur taux d'élucidation doivent être endigués. En revanche, cela ne peut se faire au prix d'une baisse des moyens mobilisés en faveur de la lutte contre le haut du spectre de la criminalité. La création d'une filière investigation devrait donc se faire dans des modalités telles qu'elle ne mène pas à une telle évolution.
Il convient d'ailleurs de ce point de vue de se garder de la tentation d'opposer caricaturalement les services de la DCPJ et de la DCSP. En effet, au cours des différentes auditions menées, le rapporteur spécial a souvent constaté que les effectifs de la DCPJ étaient régulièrement présentés comme des « seigneurs », voire des « nantis », quand d'autres y voient une « élite », par opposition à une DCSP moins valorisée. Une telle opposition nourrit les logiques conflictuelles, alors qu'il n'y a finalement pas de fonction plus importante que l'autre. En outre, cette opposition pourrait finalement contribuer à décrédibiliser les inquiétudes exprimées par les effectifs de la DCPJ, au motif qu'ils chercheraient à protéger un pré-carré. Or, il est bien nécessaire de s'assurer que l'organisation mise en place garantira la préservation des moyens de lutte contre le haut du spectre de la criminalité, de même qu'elle permettra de lutter contre la délinquance du quotidien et la délinquance intermédiaire.
c) La réforme de la police nationale s'appuie globalement sur l'échelon départemental, qui se révèle inadapté à la lutte contre le haut du spectre de la criminalité
Le projet de réforme présente une autre source de critiques s'agissant de son échelon privilégié, à savoir le département . En effet, si cet échelon correspond peut-être aux enjeux de sécurité et de paix publique, au traitement de la délinquance du quotidien (DCSP), voire au maintien de l'ordre (DCCRS), d'autant plus qu'ils coïncident peu ou prou avec les compétences matérielles et géographiques du préfet, il en va tout à fait différemment du haut du spectre de la criminalité prise en charge par les services de la DCPJ, en particulier la criminalité organisée.
En effet, les ramifications de ce type de criminalité sont bien plus larges que le département. La création des brigades du Tigre, dont les services de la DCPJ sont les héritiers, visait d'ailleurs justement à répondre à une criminalité de plus en plus mobile, équipée et violente 90 ( * ) , constat qui apparait renforcé un siècle plus tard.
Le rapporteur spécial considère, comme beaucoup des interlocuteurs qu'il a rencontrés, que l'application du cadre départemental du projet de réforme globale apparaîtrait finalement à la fois anachronique et largement inadaptée pour ce qui concerne les missions relevant aujourd'hui de la DCPJ et destinées à être intégrées à la filière investigation .
L'échelon départemental pose en outre des problèmes très concrets. La DCPJ est en effet aujourd'hui structurée au niveau déconcentré en directions zonales (DZPJ), en directions territoriales de police judiciaire (DTPJ, au niveau régional) et en services de police judiciaire (SPJ). Ainsi, même le niveau le plus déconcentré des SPJ dépasse le cadre départemental, ces derniers ayant une compétence sur plusieurs départements, selon une logique de traitement de bassins de criminalité. Dans ces conditions, il existe un risque, en l'absence de garde-fou, que les SPJ implantés dans un département mais compétents dans plusieurs autres se voient incités voire contraints par le nouveau DDPN de leur lieu d'implantation de concentrer leur action dans son département, ce qui générerait d'importantes difficultés pour les départements voisins.
Si la DGPN a précisé récemment que le cadre départemental ne serait pas exclusif pour la mise en oeuvre de ces missions, le cadre zonal étant en partie maintenu dans certains cas 91 ( * ) , il n'en demeure pas moins que l'échelon départemental reste central dans la réforme alors qu'il n'est pas adapté dans ce domaine.
d) Le risque évoqué d'une réduction de la portée concrète du principe du choix souverain par l'autorité judiciaire du service enquêteur
Des représentants de magistrats ont fait part de leur inquiétude quant au caractère effectif, en cas de mise en oeuvre du projet de réforme, du libre choix du service enquêteur par l'autorité judiciaire.
Si le principe du choix souverain par les magistrats du parquet du service d'investigation, y compris au sein des services de la police nationale, n'est pas remis en cause par la réforme, la crainte formulée est que l'établissement d'une filière judiciaire aboutisse à une dilution des différents services existants aujourd'hui, et en particulier de la distinction entre services spécialisés sur le haut du spectre de la criminalité et les autres. Une telle situation limiterait de facto la portée du choix offert au magistrat, en tous cas au sein de la police nationale.
Une telle inquiétude résulte in fine du souhait des magistrats de continuer de disposer de la forte compétence des effectifs actuels de la DCPJ sur les dossiers les plus graves, complexes ou spécialisés. Selon les termes de M. François Molins, procureur général près la Cour de cassation, les magistrats craignent que la réforme conduise à « détruire quelque chose qui fonctionne », la DCPJ, dont les services seraient, selon un constat particulièrement sévère pour les autres services d'investigation, « les seuls qui sont arrivés à garder la qualité dans les enquêtes ».
e) Un risque d'interférence préfectorale - et politique - dans certains dossiers de police judiciaire qui est en réalité très limité
Si, jusqu'ici le représentant local de la DCPJ échange fréquemment avec le préfet , le plus souvent à l'occasion de réunions communes avec les représentants de la DCSP, de la DCPAF et de la DCCRS, il n'informe le préfet que de ce que ce dernier « a à en connaître » , selon l'expression utilisée par le préfet du Rhône, M. Pascal Mailhos, lors de son audition. Il l'informe par exemple des opérations de police judiciaire d'ampleur susceptibles d'affecter la sécurité publique, par exemple les interpellations de personnes dangereuses en fuite. De même, si la relation est naturellement beaucoup plus étroite entre le préfet et le directeur départemental de la sécurité publique (DDSP), dont l'essentiel des missions entre dans le champ des compétences matérielles du préfet, le préfet ne cherche pas à interférer dans le traitement des dossiers relevant des missions de police judiciaire de la DDSP.
La crainte évoquée par certains est qu'à l'issue de la réforme, cette situation évolue. En établissant l'autorité du nouveau DDPN sur la nouvelle filière judiciaire et donc sur les services actuels de la DCPJ, le projet de réforme offrirait au préfet une possibilité d'interférence - sous une hypothétique pression politique locale ou nationale - dans certains dossiers sensibles de police judiciaire , par exemple ceux qui concernent la probité des élus. Ce risque semble en réalité limité . Au sein de la préfecture de police de Paris, le préfet de police dispose d'ailleurs d'une autorité hiérarchique sur le directeur régional de la police judiciaire, selon un schéma qui ressemble de ce point de vue à celui qui serait mis en place au niveau de l'ensemble des départements français de l'hexagone. Or, la DRPJ-PP ne connaît pas d'interférence de la part du préfet de police dans la gestion des enquêtes judiciaires.
Par ailleurs, le cadre réglementaire qui serait mis en place par la réforme devrait logiquement s'inspirer de celui applicable dans les directions territoriales de la police nationale (DTPN) dans les outre-mer. Or ce dernier énonce que si le DTPN est, en matière de sécurité publique, de renseignement territorial et de police aux frontières le « conseiller » du préfet de département, il en va différemment pour ce qui concerne les opérations de police judiciaire, pour lesquelles il « pourvoit, sous la seule direction de l'autorité judiciaire, à [leur] exécution (...) par les services relevant de son autorité » 92 ( * ) .
Enfin, il convient de rappeler qu'il fait partie de la culture administrative des préfets d'avoir connaissance et conscience des limites de leurs fonctions et des compétences de l'autorité judiciaire. En outre, à toutes fins utiles, des garde-fous supplémentaires ont été ajoutés dans le cadre de la réforme, afin de limiter les hypothétiques risques en la matière 93 ( * ) .
f) Un bilan de la nouvelle organisation de la police nationale dans les outre-mer et des expérimentations dans certains départements de l'hexagone reste à être fourni
La mise en place des directions territoriales de la police nationale (DTPN) dans les outre-mer et l'expérimentation des nouvelles DDPN dans huit départements de l'hexagone font l'objet de retours divergents de la part de la DGPN et de différents représentants du personnel.
D'un côté, la DGPN, qui en fait globalement un bilan très positif, indique que cette nouvelle organisation a permis un renforcement de l'efficacité de la police nationale , notamment en améliorant la coordination et l'échange d'informations entre toutes ses composantes, en optimisant la présence des effectifs sur le terrain et en valorisant et en partageant les compétences et le savoir-faire de chacun. En outre, la DGPN indique que la mise en place d'un état-major départemental commun aux forces de police, permettant un partage exhaustif des informations entre les filières, a renforcé la capacité à déployer une stratégie globale à l'échelle du territoire. À titre d'exemple, un processus simplifié de diffusion des notes du service de renseignement territorial à la filière investigation par l'état-major commun et un accroissement global du partage d'informations ont permis d'alimenter des enquêtes en judiciarisant des éléments fournis par le service de renseignement territorial. En outre, des opérations associant mieux les diverses spécialités de la police ont pu être mises en oeuvre, selon la DGPN.
D'un autre côté, des représentants du personnel, et notamment certains syndicats et l'Association nationale de la police judiciaire (ANPJ), ont souligné des difficultés apparues lors de la mise en oeuvre de ces expérimentations , voire des dérives fonctionnelles consistant à affecter aux services de la DCPJ des dossiers ou missions qui ne relèvent normalement pas de ces services. Selon un représentant de l'Association nationale de police judiciaire (ANPJ) 94 ( * ) , dans l'Oise, les services de la DCPJ auraient été co-saisis avec ceux de la DCSP sur certains dossiers pour pouvoir garantir l'accomplissement des missions dans un délai raisonnable, tandis qu'en Savoie, le préfigurateur de la DDPN aurait refusé d'appliquer l'orientation pénale du procureur sur les affaires de blanchiment. En outre, les services de la DCPJ de Chambéry seraient, toujours selon l'ANPJ, désormais systématiquement saisis des violences intrafamiliales, tandis qu'en Guyane, les services de la DCPJ auraient été mis à` contribution pour des missions parfois éloignées de leur périmètre habituel.
Le rapporteur spécial constate tout d'abord que les départements concernés par les expérimentations ne couvrent pas les départements les plus peuplés ou connaissant les enjeux de criminalité les plus aigus , ce qui aurait pourtant été intéressant pour juger de l'opportunité de la réforme, en particulier s'agissant de la police judiciaire. Par ailleurs, il sera nécessaire pour en faire un bilan d'attendre que la mission d'évaluation du bilan de la création des DTPN dans les outre-mer et des expérimentations des DDPN, qui a été confiée à l'Inspection générale de l'administration et à l'Inspection générale de la police nationale (l'Inspection générale de la justice y étant associée en ce qui concerne les relations entre les autorités judiciaires et la police judiciaire) rende ses conclusions définitives.
2. Le projet de réforme, qui a fait l'objet d'évolutions, n'est néanmoins pas satisfaisant en l'état et devra en outre être accompagné rapidement d'autres mesures
Face aux inquiétudes relatives à la police judiciaire, la réforme a fait l'objet de précisions ou de clauses de sauvegarde, ainsi que de déclarations visant à rassurer les effectifs. En outre, le Parlement a inscrit dans le rapport annexé à la très récente loi LOPMI 95 ( * ) des mesures de sauvegarde importantes face aux risques engendrés par la réforme pour les services actuels de la DCPJ et donc pour la lutte contre le haut du spectre de la criminalité. Néanmoins, la réforme reste insatisfaisante en l'état et doit être modifiée. En outre, elle devra s'accompagner rapidement d'autres types de mesures.
a) Le projet de réforme a fait l'objet de précisions ou de clauses de sauvegarde s'agissant de la police judiciaire
Face aux inquiétudes et aux risques effectifs de la réforme s'agissant de son volet relatif à l'investigation, la DGPN et le ministère de l'Intérieur ont apporté des précisions ou des clauses de sauvegarde au projet de réforme.
Premièrement, afin de répondre aux inquiétudes quant au risque de moindre priorisation, par rapport à aujourd'hui, de la lutte contre le haut du spectre de la criminalité, il a été précisé que les effectifs dépendant aujourd'hui de la DCPJ ne seront pas mis à contribution pour traiter des enquêtes aujourd'hui dévolues aux effectifs de la DCSP, ni pour traiter les dossiers en stock de cette dernière . Le DGPN a ainsi précisé que l'ambition du projet de réforme « n'est donc pas de remettre en question ce qui fonctionne bien, mais de pouvoir s'appuyer sur l'expertise de la DCPJ pour en faire bénéficier tous les services d'investigation ». Les effectifs de la DCPJ continueraient de travailler sur le même type de dossiers, en s'appuyant sur le soutien logistique de la nouvelle DDPN. En outre, aucun agent de la DCPJ ne serait contraint de changer de métier ou de résidence administrative
Une doctrine de la police judiciaire , actuellement en cours d'élaboration et dont le caractère important a été souligné par de nombreuses personnes auditionnées par le rapporteur spécial, viendra préciser l'organisation et le fonctionnement de la filière investigation, identifier ses missions et garantir notamment la préservation du temps long nécessaire à l'aboutissement des affaires graves, complexes ou spécialisées. Concrètement, selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, dans l'hypothèse dans laquelle un DDPN aurait la tentation d'affecter les services relevant actuellement de la DCPJ sur des dossiers ou des tâches relevant plutôt des effectifs de sécurité publique ou de les monopoliser pour les dossiers relevant de son propre département au détriment des départements voisins, le directeur départemental de la filière judiciaire pourrait saisir le directeur de la filière au niveau zonal, qui pourrait à son tour saisir son directeur zonal de la police nationale afin de mettre fin à la situation. Il est toutefois rappelé que l'autorité du DZPN sur le DDPN reste à définir, ce dernier dépendant avant tout du préfet de département. En outre, la direction nationale de la police judiciaire aura la responsabilité de l'application et du respect des termes de la doctrine. Néanmoins, là encore, il convient de noter que cette dernière ne disposera pas de l'autorité hiérarchique sur ses services territoriaux pour s'en assurer, ce qui implique qu'il y ait une volonté d'assurer le respect de la doctrine de la part des DDPN et des DZPN.
En outre, pour s'assurer que les DDPN soient personnellement intéressés aux attentes de l'autorité judiciaire, le projet de réforme prévoit désormais que le futur DPPN serait noté non seulement par le préfet mais également par les procureurs. En outre, la DGPN insiste également sur le fait que le poste de DDPN ne sera pas systématiquement dévolu à l'actuel directeur départemental de la sécurité publique (DDSP), mais pourra également être pourvu par une personne issue de la DCPJ ou d'une autre direction.
Deuxièmement, il a été rappelé que la future direction nationale de la police judiciaire conservera les mêmes structures centrales , notamment les offices centraux qui continueront de s'appuyer sur les antennes déconcentrées. En outre, la DGPN s'est engagée à ce que l'échelon zonal reste l'échelon privilégié pour la lutte contre la criminalité organisée . Par ailleurs, le Parlement a inscrit dans le rapport annexé à la loi LOPMI que l'échelon zonal devra être privilégié également pour le traitement de la criminalité complexe ou présentant une particulière gravité.
En outre, il a été décidé que la cartographie territoriale des services de la DCPJ, qui ne s'appuie pas sur l'échelon départemental, serait préservée et adaptée aux bassins de criminalités et qu'aucun service ne serait supprimé. Les enquêteurs continueront à pouvoir agir en dehors de leur territoire d'affectation sur la base de leurs compétences judiciaires zonales ou nationales, selon le cas.
Troisièmement, afin de rassurer et prévenir tout risque d'interférence des préfets - par exemple sous une hypothétique pression politique - dans des dossiers d'enquêtes judiciaires sensibles, il est prévu que les dossiers relatifs à la probité des élus soient traités à l'échelon zonal.
La vigilance du Parlement dans le cadre de la réforme de la police nationale l'a conduit dans le cadre de l'examen du projet de loi LOPMI, notamment à l'initiative des rapporteurs de la commission des lois du Sénat 96 ( * ) à l'occasion de la commission mixte paritaire, à inscrire dans le rapport annexé de la loi plusieurs mesures de sauvegarde formalisant et complétant les engagements pris par la DGPN et le ministère de l'Intérieur s'agissant de la DCPJ.
Le rapport annexé à la loi précise ainsi notamment qu'« aucun policier affecté à la direction centrale de la police judiciaire ne sera conduit, par cette réforme, à changer de direction ou de mission sans son accord. Cette réforme garantira une filière judiciaire plus efficace afin de répondre tant aux enjeux de la délinquance de proximité qu'aux graves menaces liées à la criminalité organisée . Conformément aux articles 12 et 12-1 du code de procédure pénale, les magistrats conserveront le libre choix du service enquêteur . Cette réforme s'effectuera sans modifier la cartographie des services exerçant des missions de police judiciaire au sein de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) : le maillage territorial actuel sera maintenu et adapté aux évolutions des bassins de délinquance, aucun service de police judiciaire n'étant supprimé. Les offices centraux seront conservés et confortés par des antennes locales . Les offices centraux et l'échelon zonal seront privilégiés pour le traitement de la criminalité organisée, complexe ou présentant une particulière gravité . Pour assurer ses missions, l'échelon zonal de la police judiciaire disposera de moyens humains et budgétaires propres afin de garantir le bon traitement de ces infractions graves et complexes . » Il précise également, dans sa version adoptée par le Parlement, qu' « au niveau départemental, le pilotage en fonction des priorités sera affirmé par la généralisation des directions uniques de la police nationale, appelées directions départementales de la police nationale (DDPN), sous réserve des spécificités de la police judiciaire ».
b) Le projet de réforme doit être modifié s'agissant de la police judiciaire
Le rapporteur spécial considère que les modalités actuelles du projet de réforme, dans son volet investigation et en particulier concernant la DCPJ, ne sont pas satisfaisantes. En particulier, le projet de réforme a été trop peu concerté et voit ses chances de réussite de sa mise en oeuvre d'ores et déjà profondément réduites par le manque d'adhésion des personnels, tandis que l'échelon départemental, central dans la réforme, apparaît anachronique et inadapté dans ce domaine. D'autres risques, développés supra , doivent en outre être relevés.
Si des évolutions du projet de réforme sont venues tempérer certains des risques qu'il engendrerait en matière de police judiciaire, ces clauses de sauvegarde peuvent également être interprétées comme autant d'indices des écueils structurels de la réforme proposée, auxquels il n'est aujourd'hui pas pleinement répondu. Il en résulte finalement autant de limites aux ambitions globales de la réforme, dont l'objet était notamment d'unifier les services d'investigation, d'assurer l'autorité d'un DDPN compétent pour affecter les forces disponibles selon les besoins identifiés localement, ou encore de rationaliser les structures préexistantes. La nouvelle organisation proposée - qu'elle résulte du projet de réforme initiale ou de précisions ultérieures - entraîne en outre sur certains points une certaine complexité, notamment s'agissant des modalités concrètes de mise en oeuvre d'une nouvelle doctrine d'investigation, de la nécessité de mettre en place des garde-fous à l'autorité du DDPN, ou concernant les modalités d'évaluation de ce dernier par exemple. De même, la décision évoquée de maintenir finalement certains services de police judiciaire au sein de la DCPAF (en particulier les brigades mobiles de recherche) et sous son autorité hiérarchique directe et non au sein de la future direction nationale de la police judiciaire 97 ( * ) , au motif d'une nécessaire connaissance spécialisée sur les filières, sur les réseaux de passeurs ou sur la fraude documentaire, témoigne de la difficulté à assurer la lisibilité et la cohérence de la réforme telle qu'envisagée initialement s'agissant de la filière investigation.
Le projet de réforme, dont il est prévu la mise en oeuvre s'agissant de la création des directions nationales début 2023 et dans son ensemble d'ici fin 2023 , au motif qu'il est attendu que l'année 2024 soit exigeante pour les forces de sécurité 98 ( * ) , doit finalement être modifié.
Tant le directeur général de la police nationale, M. Frédéric Veaux, que le directeur central de la police judiciaire, M. Jérôme Bonet, sont des figures très respectées et des fins connaisseurs de la DCPJ , direction dont ils sont tous deux issus. Le rapporteur spécial considère donc qu'ils sont en mesure de proposer de nouvelles modalités de la réforme s'agissant de la police judiciaire selon une déclinaison de possibilités pouvant aller de l'exclusion de la DCPJ du périmètre de la réforme en maintenant son autonomie, à la création d'une filière investigation regroupant les effectifs de la DCPJ et les effectifs de police judiciaire de la DCSP, mais selon une organisation autonome, avec des services rattachés directement à une direction « centrale » ou « nationale » disposant d'une autorité hiérarchique sur eux.
En outre, la réforme doit encore être précisée sur plusieurs points, au-delà même d'ailleurs de la police judiciaire.
En premier lieu, la nouvelle cartographie budgétaire reste à être présentée avec précision. Elle revêtira une importance fondamentale dans la mise en oeuvre de la nouvelle organisation de la police nationale, soit en donnant corps à l'autorité des nouveaux DDPN et DZPN et en réduisant ainsi drastiquement celle des futures directions nationales, soit au contraire en réduisant les marges de manoeuvre réelles desdits nouveaux directeurs. S'agissant des services de la DCPJ, il est notamment très important que des moyens budgétaires propres leur soient attribués, aux différents échelons, ce qui ne correspond pas à l'esprit initial de la réforme.
Plus largement, les gains ou coûts budgétaires de la réforme doivent être davantage pris en compte dans le processus de décision des modalités de celle-ci . De ce point de vue, le rapporteur spécial s'étonne d'ailleurs que le projet de loi de finances pour 2023, qui portait sur l'année de mise en oeuvre prévue de la réforme, n'ait pas fourni de prévisions quant à ses conséquences budgétaires. De même, il n'a pas obtenu de réponse précise sur ce point de la part de la DGPN dans le cadre de son questionnaire.
En deuxième lieu, comme l'indique la DGPN elle-même, cette réforme doit s'appuyer, notamment à l'occasion de la création de « filières métiers », sur une rénovation de la gestion des ressources humaines , en particulier pour les effectifs affectés en services déconcentrés. Or, les précisions ne sont encore qu'assez peu nombreuses en la matière.
En troisième lieu, le rapporteur spécial insiste également sur la nécessité de prendre en compte, de manière pragmatique, les contraintes concrètes qui doivent être intégrées dans la conception de toute réforme organisationnelle. Il en va en particulier ainsi des enjeux immobiliers, qui ne sont au demeurant pas sans conséquence budgétaire.
En effet, la mise en place de nouvelles filières métiers et a fortiori d'un nouveau directeur départemental unique de la police nationale, suppose de pouvoir s'appuyer notamment sur des locaux qui favorisent l'exercice de sa mission. Or, lors de ses déplacements, le rapporteur spécial a constaté l'éclatement actuel de l'implantation de services qui auraient vocation demain à être rapprochés au sein de filières communes et sous l'autorité d'un directeur départemental unique . Une telle situation pourrait constituer un frein très concret à l'effectivité de la réforme. Plus largement, le rapporteur spécial insiste sur la nécessité de s'interroger et d'assurer une concertation sur les modalités matérielles de mise en oeuvre de la réforme (ou des ajustements de la réforme à prévoir), s'agissant notamment du rapprochement géographique des différents services, de l'emplacement du bureau des futurs DDPN, des personnels qui lui seront affectés, des moyens pour lui d'être visible de l'ensemble des services, etc .
En dernier lieu, divers enjeux restent à être clarifiés, en particulier s'agissant de la répartition des rôles de différents acteurs ayant des compétences en lien avec la police nationale, à la suite de la création des nouvelles fonctions de DDPN et de DZPN . À titre d'exemple, le rôle du DZPN vis-à-vis des DDPN, en principe soumis avant tout à l'autorité du préfet de département, devra être clarifié. Il en va de même s'agissant de leurs adjoints, pour chaque filière. En outre, il conviendra de clarifier la répartition respective des rôles, au niveau zonal, entre les secrétaires généraux des SGAMI, les DZPN et les préfets délégués à la défense et à la sécurité et éviter les éventuels doublons de compétences. Enfin, il conviendra de faire en sorte, si la réforme est mise en oeuvre, que le DDPN exerce effectivement, hors le cas de la police judiciaire, ses prérogatives de chef unique ; il serait en effet profondément dommageable pour le succès de la nouvelle organisation qu'il ne se révèle qu'être un échelon de plus, coincé entre les directeurs de filière et le préfet, lequel s'implique structurellement plus que par le passé sur les sujets policiers.
c) La réforme devra être complétée par d'autres mesures essentielles concernant la police judiciaire et en particulier la DCPJ
Le débat sur le projet de réforme organisationnelle de la police nationale ne doit pas occulter le fait que cette dernière ne traite pas de tous les enjeux, développés supra , qui concernent aujourd'hui la DCPJ et l'ensemble de la filière investigation de la police nationale.
Tout d'abord, le projet de réforme, qui a une vocation nationale et vise à apporter une modification profonde à l'organisation de la police nationale, n'inclut pourtant pas dans son périmètre la préfecture de police de Paris. Selon les informations recueillies par le rapporteur spécial, la réforme pourrait, après avoir été mise en oeuvre au niveau national, être appliquée dans un second temps à la préfecture de police de Paris, selon des modalités qui ne sont pas connues. Comme cela a été développé supra , il conviendrait logiquement que la nouvelle organisation de la police nationale, si elle est mise en oeuvre, couvre le périmètre de la préfecture de Paris 99 ( * ) .
Ensuite, le projet actuel de réforme organisationnelle ne saurait suffire à répondre aux enjeux auxquels font face les services d'investigation.
D'une part, il importe de s'assurer que les services de la DCSP et de la DCPJ disposent des moyens en effectifs, en formations, en compétences extérieures et en matériels à la hauteur des défis toujours plus graves et sophistiqués auxquels ils font face. Comme le rapporteur spécial l'a développé supra , les moyens annoncés par la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur ( LOPMI ) 100 ( * ) devront notamment être orientés en ce sens, sans subir un effet d'éviction au profit des dépenses de personnel, en particulier catégorielles, comme cela est trop souvent constaté. Le rapporteur spécial se félicite d'ailleurs qu'à la demande du ministre de l'Intérieur, le directeur général de la police nationale a précisé que les capacités opérationnelles spécialisées dont dispose aujourd'hui la DCPJ (équipements de pointe, brigades de recherche et d'intervention, cyber, etc .) seront renforcées au service de l'ensemble des services d'investigation.
D'autre part, il convient de répondre à la désaffection de la fonction d'investigation au sein de la police nationale, en particulier au sein de la DCSP, sans pour autant déshabiller la DCPJ . Cela nécessitera notamment de valoriser les carrières concernées, de simplifier la procédure pénale, de déployer des outils numériques qui simplifient réellement le travail des enquêteurs, d'avoir recours à des personnels assistant les enquêteurs sur les tâches les plus simples, de recruter d'avantage d'officiers de police judiciaire pour limiter le stock de dossiers par enquêteur, et de renforcer le taux d'encadrement des enquêteurs.
* 84 MM. Marc-Philippe DAUBRESSE et Loïc HERVÉ, sénateurs.
* 85 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
* 86 Dont les rapporteurs sont Madame Nadine BELLUROT, sénatrice, et M. Jérôme DURAIN, sénateur. Le président de la commission des lois est M. François-Noël BUFFET, sénateur.
* 87 Voir supra .
* 88 https://www.lemonde.fr/international/article/2022/09/25/en-belgique-un-projet-d-enlevement-du-ministre-de-la-justice-a-ete-dejoue_6143066_3210.html
* 89 Voir supra .
* 90 Voir supra .
* 91 Voir infra .
* 92 Voir supra .
* 93 Voir infra .
* 94 https://www.actu-juridique.fr/penal/reforme-de-la-police-judiciaire-chronique-dune-mort-redoutee/
* 95 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.
* 96 MM. Marc-Philippe DAUBRESSE et Loïc HERVÉ, sénateurs.
* 97 https://www.aefinfo.fr/depeche/682776-reforme-de-la-police-la-paf-conservera-par-exception-ses-unites-de-police-judiciaire-et-rebaptisera-son-office-central
* 98 Principalement en raison de l'organisation en France des Jeux Olympique de Paris.
* 99 Voir supra .
* 100 Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur.