EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 1 er février 2023 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial, sur la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).
M. Claude Raynal , président . - Nous allons entendre maintenant la communication de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial des crédits de la mission « Sécurités », sur la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).
M. Philippe Dominati , rapporteur spécial . - Dans le contexte du projet de réforme de l'organisation de la police nationale, la police judiciaire a récemment été mise sous le feu des projecteurs. Mais la mission que la commission m'a confiée sur la direction centrale de la police judiciaire a, en réalité, été lancée bien en amont. C'est donc naturellement que mon objectif, dans le cadre du contrôle, a d'abord été d'examiner globalement les missions, les moyens et l'efficacité de la DCPJ et de ses différents services, en l'état de l'organisation de la police nationale.
C'est sur la base de cet examen global, détaché de l'actualité brûlante, que j'ai pu ensuite procéder à une analyse de la réforme envisagée pour ce qui concerne son volet relatif à la police judiciaire. Il me semble que cette méthode garantit une certaine solidité de l'analyse.
Je me permets de commencer par définir la notion de « police judiciaire ».
Alors que la police administrative vise à maintenir l'ordre et à prévenir la commission d'infractions, la police judiciaire renvoie à l'inverse à la partie répressive de la fonction policière. Elle consiste à rechercher ou à constater les infractions, à en rassembler les preuves, à en déterminer les auteurs et à livrer ces derniers aux tribunaux, qu'il s'agisse d'un vol de vélo ou d'un trafic international de stupéfiants.
La mission de police judiciaire incombe aux personnels habilités à exercer ces fonctions, en particulier les officiers de police judiciaire (OPJ). Plusieurs services sont compétents en France en la matière. Outre la police nationale, la gendarmerie nationale est compétente dans sa zone, tout comme des services relevant d'autres ministères s'agissant de certains types d'infractions, notamment fiscales, douanières ou environnementales.
Dans tous les cas, les personnels concernés dépendent administrativement du pouvoir exécutif, mais sont placés fonctionnellement sous la direction directe de l'autorité judiciaire - le procureur ou le juge d'instruction - dans l'accomplissement de leurs missions. C'est d'ailleurs le magistrat du parquet qui décide du choix du service d'investigation, même si des critères de répartition des dossiers entre services s'appliquent.
Ces éléments étant précisés, je vous propose de vous livrer en cinq points mon analyse sur la direction centrale de la police judiciaire et sur la réforme envisagée.
Mon premier point vise à présenter et à mettre en perspective le travail opérationnel de la DCPJ.
Contrairement à ce que son intitulé pourrait laisser penser, la direction centrale de la police judiciaire ne constitue qu'un service parmi d'autres en charge des missions de police judiciaire, même au sein de la seule police nationale. Dans le périmètre de cette dernière, ce sont en réalité les services généralistes de la direction centrale de la sécurité publique, la DCSP, qui traitent l'essentiel de la masse des affaires judiciaires, en particulier la délinquance du quotidien et la criminalité d'intensité moyenne. Il faut aussi mentionner, au sein de l'organisation autonome de la préfecture de police de Paris, la direction de la sécurité de proximité de l'agglomération parisienne, la DSPAP.
Les services de la DCPJ traitent finalement, à l'échelle nationale, moins de 1 % des crimes et délits enregistrés par la police et la gendarmerie nationales. À titre de comparaison, la direction centrale de la sécurité publique en traite 45 %.
Ces équilibres se reflètent dans le nombre de dossiers traités par officier de police judiciaire en fonction des services. Le nombre moyen de dossiers par OPJ est de huit dans les services de la DCPJ. Pour ce qui concerne les services de la DCSP, ce nombre est beaucoup plus élevé : dans le périmètre du parquet de Rennes, en 2022, ce taux atteignait 105 dossiers par OPJ, et même 235 pour le commissariat de Fougères. Pour mémoire, alors que les missions de police judiciaire occupent 46 161 emplois au sein de la police nationale, toutes directions confondues, les effectifs de la DCPJ s'élèvent à 5 673 personnes.
Mais si la DCPJ traite d'une part marginale de la criminalité d'un point de vue statistique, elle a la charge de la criminalité la plus grave, la plus complexe et la plus sophistiquée pour l'ensemble des types d'infractions. C'est ce qui fait souvent dire qu'il s'agit d'une police d'élite. Certains parlent même de « seigneurs » de la police, voire de « nantis ». Une sorte de clivage prévaut ainsi au sein de la police judiciaire entre la DCPJ et la DCSP.
Mon deuxième point concerne les moyens et l'efficacité des services de la DCPJ. Ses moyens semblent globalement satisfaisants. Partout où je me suis rendu, mes interlocuteurs m'ont indiqué qu'ils avaient les moyens de remplir leur mission.
Je relève néanmoins des besoins dans certains domaines, notamment s'agissant du rajeunissement du parc automobile, âgé de 5,7 ans en moyenne. La DCPJ doit aussi se doter de méthodes et d'équipements de pointe pour faire face à la course technologique permanente avec les criminels. Je rappelle d'ailleurs que dans les procédures judiciaires, les policiers sont obligés de décrire les modalités concrètes selon lesquelles a été menée l'enquête, ce qui est susceptible de permettre aux criminels de s'adapter et de trouver de nouveaux moyens pour échapper à la police.
Les effectifs de la DCPJ sont corrects. Ils sont répartis entre les services centraux, à hauteur de 30 %, et les services déconcentrés, à hauteur de 70 %. J'ai néanmoins constaté l'apparition récente de difficultés de recrutement pour certains corps et certains postes de la DCPJ. Il est également indispensable de recruter davantage de personnels extérieurs hautement qualifiés dans les domaines techniques. Aujourd'hui, la DCPJ ne dispose par exemple que de trois contractuels spécialistes des crypto-monnaies: c'est trop peu, d'autant que certains, comme c'est le cas dans d'autres services spécialisés, peuvent être tentés de rejoindre le secteur privé, qui leur offre des ponts d'or pour valoriser leurs compétences.
S'agissant ensuite de l'efficacité des services de la DCPJ, les résultats sont globalement très bons. Les taux d'élucidation sont élevés, alors qu'ils baissent dans l'ensemble de la police nationale, et cela justifie en partie la réforme. Je vais y revenir.
Mon troisième point porte, au-delà du rôle opérationnel de la DCPJ, sur ses fonctions stratégiques. En premier lieu, la direction est l'acteur central de la police nationale pour la coopération policière internationale opérationnelle. Elle gère quotidiennement les canaux opérationnels de coopération d'Interpol, d'Europol et de Schengen pour le compte de l'ensemble des forces de sécurité, y compris la gendarmerie et la DGSI. En 2021, elle a ainsi échangé 430 000 messages avec près de 194 pays, soit près de 1 200 messages par jour, dans des langues différentes. Ce partage d'informations porte ses fruits : à titre d'exemple des résultats obtenus, 775 individus recherchés par la police française ont ainsi pu être arrêtés à l'étranger, tandis que 805 individus recherchés par d'autres polices ont été arrêtés en France.
La DCPJ est aussi un acteur majeur du fonctionnement des offices centraux de police judiciaire. Ces structures interministérielles spécialisées visent à répondre à l'éclatement des services d'investigation entre différentes administrations. Ils ont, dans leur domaine de compétence, deux missions principales. Tout d'abord, réaliser en propre les enquêtes. Ensuite, jouer un rôle de partage de l'information, de coordination et de gouvernance pour l'ensemble des services d'investigation. Parmi les 14 offices centraux existants, 10 sont rattachés à la police nationale, dont 9 à la seule DCPJ. Cette répartition témoigne d'ailleurs du rôle stratégique central de la DCPJ. Le plus connu de ces offices est l'Ofast, l'office central antistupéfiants, mais il en existe d'autres, pour les violences aux personnes, la traite des êtres humains, la cybercriminalité, la grande criminalité financière - peut-être l'un des moins bien pourvus -, etc .
Le système des offices centraux connaît en réalité un succès variable, malgré un succès partagé pour ce qui concerne les dossiers opérationnels à fort enjeu qu'ils traitent directement. Certains offices assurent efficacement leur mission de coordination de la filière, avec l'appui des autres services de l'État. En revanche, d'autres peinent, notamment parce qu'ils manquent parfois de moyens, à exercer ce rôle, auquel cas on peut s'interroger sur l'opportunité de leur existence. S'agissant des moyens, les deux offices rattachés à la sous-direction de la lutte contre la criminalité financière manquent de spécialistes et leurs effectifs ont été réduits ; par ailleurs, il n'existe pas dans ce domaine de réelle gouvernance commune avec les services des douanes et des finances publiques.
J'en viens, et c'est mon quatrième point, à la réforme de l'organisation de la police nationale. Celle-ci est nécessaire. La police nationale manque aujourd'hui de cohésion et d'unité. On ne peut d'ailleurs que constater la différence d'organisation entre la police, très morcelée, et la gendarmerie.
La réforme envisagée comprend deux axes principaux. Le premier axe consiste à regrouper les services de la police nationale en quatre filières structurées autour de quatre « métiers » : la sécurité et la paix publiques, le renseignement territorial, la police judiciaire, et les frontières et l'immigration irrégulière.
Le second axe de la réforme consiste à modifier la répartition des rôles au sein des niveaux central et déconcentré de la police nationale. La déconcentration doit permettre de rapprocher les services des territoires et d'augmenter, grâce à la proximité avec le terrain, leur efficacité. À l'échelon central, les quatre filières seraient chapeautées par des directions nationales qui ne disposeraient plus d'une autorité hiérarchique sur leurs personnels. À l'échelon déconcentré serait installé un directeur départemental de la police nationale, le nouveau DDPN, disposant d'une autorité hiérarchique sur les directeurs locaux de chacune des filières. Le DDPN serait lui-même placé sous l'autorité directe du préfet.
La DCPJ est ainsi concernée par les deux grands axes de la réforme. C'est ce qui a suscité les remous que l'on connaît. Ce sera mon cinquième point.
S'agissant du volet « police judiciaire » de la réforme, ses instigateurs constatent que la DCPJ ne traite que 1 % des affaires, les plus graves. L'idée est de faire partager l'expertise de la DCPJ avec les autres services, pour soulager la DCSP. La presse relaie d'ailleurs aujourd'hui à l'envi les mauvais chiffres de la délinquance, qui augmente, essentiellement dans le champ couvert par la DCSP. La réforme vise ainsi à intégrer la DCPJ à une nouvelle « filière investigation » plus large, qui regrouperait les effectifs de la DCPJ et ceux de la DCSP en charge de missions de police judiciaire.
La création des directions départementales de la police nationale fait aussi l'objet de critiques pour ce qui concerne la police judiciaire.
Le premier défaut de la réforme est le manque de concertation à l'occasion de la conception du projet de réforme. Il s'agit même d'une crise de confiance. La concertation, même en prenant en compte le Livre blanc de la sécurité intérieure de 2020 et le Beauvau de la sécurité en 2021, a été timide. Les officiers de police judiciaire des services actuels de la DCPJ ont l'impression que l'on va leur demander, dans le futur schéma prévu par la réforme, d'effectuer des missions qui ne sont pas les leurs, comme cela avait été le cas lors de la crise des gilets jaunes : assurer la sécurité sur la voie publique par exemple n'est pas dans les missions de la police judiciaire. L'organisation n'est en outre pas la même : concrètement, à la DCSP, les emplois du temps sont établis à l'avance, avec des gardes, tandis qu'à la DCPJ, il faut s'adapter à la criminalité, à toute heure de la journée ou de la nuit.
La deuxième critique porte sur l'échelon retenu, le département. L'échelon du département est privilégié par la réforme car il constitue le niveau central de l'organisation de l'État au niveau déconcentré. Les services actuels de la DCPJ dépendraient ainsi d'un directeur local de la filière investigation, lui-même sous l'autorité hiérarchique du DDPN, et non plus de la DCPJ. Mais certains craignent que cet échelon conduise à casser quelque chose qui fonctionne, la DCPJ, alors que la criminalité qu'elle traite dépasse le cadre du département. Rappelons-nous que la création des brigades du Tigre par Georges Clemenceau, dont la DCPJ est l'héritière, visait justement à répondre à la nécessité de lutter contre certains types de criminalité dans un cadre géographique étendu. Les enquêteurs de la DCPJ craignent en outre d'être mobilisés sur des affaires de délinquance du quotidien, et de ne plus pouvoir intervenir en appui des enquêtes dans les départements voisins. Je rappelle en effet que les services de police judiciaire, le niveau le plus déconcentré des services de la DCPJ, ont une compétence interdépartementale. Les procureurs sont aussi inquiets ; il pourra être tentant, en effet, pour un DDPN de favoriser la résolution des cas les plus simples de la délinquance du quotidien - le vol de mobylette par exemple - plutôt que celle des délits et crimes plus graves, qui réclament plus d'heures d'enquête et davantage de moyens. La départementalisation soulève donc d'importants problèmes.
En outre, la réforme ne s'applique pas à la préfecture de police de Paris. Or, on peut se demander si ses services de police judiciaire ne devraient pas, comme ailleurs, être rattachés au directeur général de la police nationale. Le déplacement des services de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police du 36, quai des Orfèvres, vers le nouveau palais de justice, à l'image de la création en Angleterre du New Scotland Yard , pourrait être l'occasion de regrouper les services de police et d'unifier l'organisation de la police nationale.
Le bilan des expérimentations de la création de directions départementales de la police nationale n'est en outre pas connu à ce jour. Ces expérimentations concernent d'ailleurs très peu de départements très denses en population.
En outre, la réforme a été précédée de la création de zones de police judiciaire, notamment pour s'adapter à la carte judiciaire. S'agissant de la cartographie, je note qu'elle semble déséquilibrée : la zone sud regroupe un tiers des effectifs et s'étend de la Corse aux Pyrénées, comptant quatre des sept plus grosses villes de France - Montpellier, Toulouse, Nice et Marseille. Son patron, M. Éric Arella, personne emblématique et efficace, a été démis de ses fonctions, juste avant les fêtes, dans le contexte de la fronde contre la réforme de la police judiciaire, et cela crée des remous.
Des incertitudes demeurent aussi sur les conséquences budgétaires de la réforme. Le PLF pour 2023 n'a apporté aucune précision sur ce sujet, alors même qu'il portait sur l'année de mise en oeuvre de la réforme. Les conditions matérielles de mise en oeuvre de cette dernière, notamment d'un point de vue immobilier, ne sont pas non plus précisées. Sera-t-il possible dans tous les départements de regrouper dans un même lieu, sous l'autorité du DDPN, tous les services de police, qui sont actuellement dispersés ?
Cette réforme confortera l'autorité du préfet. Un tiers de l'activité du préfet est lié à la sécurité et au maintien de l'ordre. Il n'a qu'un seul interlocuteur lorsqu'il s'adresse à la gendarmerie, mais plusieurs lorsqu'il s'adresse à la police : s'il peut s'adresser évidemment actuellement au directeur départemental de la sécurité publique, les services de la police judiciaire, de la police aux frontières et du renseignement territorial ont plus d'autonomie. Demain, il n'en aura plus qu'un du côté de la police nationale, le DDPN. C'est pourquoi certains qualifient cette réforme de « préfectorale ».
Pour conclure, j'ai finalement constaté que la DCPJ fonctionnait bien, avec de bons résultats et des moyens adaptés. Mais celle-ci est impactée par la réforme de la police nationale.
M. Claude Raynal , président . - Je vous remercie pour cette communication très intéressante, qui a vocation à préparer un rapport budgétaire, qui comportera, le cas échéant, une analyse des dimensions financières de cette réforme de la police.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Vous avez évoqué les différences d'organisation entre la gendarmerie et la police. Quelle organisation vous semble la plus efficace ?
M. Marc Laménie . - Nombre de gendarmes sont aussi officiers de police judiciaire. Je voudrais savoir comment la réforme de la police judiciaire affectera les zones couvertes par la gendarmerie ? De même, quelle sera l'articulation avec les autres acteurs, comme le ministère de la justice ou encore le ministère de l'économie, dont dépendent les douanes ?
M. Vincent Capo-Canellas . - Vous évoquez dans votre rapport l'organisation « protéiforme » de la police judiciaire, expression qui porte en creux une critique de l'organisation actuelle. Il me semble que la formule pourrait être appliquée aussi à la police nationale. Vous avez d'ailleurs décrit la multiplicité des services intervenant dans les départements. Une réforme semble nécessaire, mais la réforme proposée est, selon vous, insuffisante. Quelle réforme proposez-vous ?
En outre, vous avez souligné l'organisation spécifique de la police en petite couronne, dans le périmètre de la préfecture de police de Paris, dont les compétences seront d'ailleurs accrues provisoirement avec les jeux Olympiques. Quels seront les effets de la réforme à cet égard ? Doit-on s'attendre à centralisation accrue autour du préfet de police ? La réforme entraînera-t-elle un accroissement des difficultés ou bien s'accompagnera-t-elle de moyens accrus ?
M. Rémi Féraud . - Élu de Paris, je voulais poser la même question ! Quelle sera la place de la préfecture de police de Paris ? Quelles seront les implications budgétaires de la réforme à Paris et en petite couronne ? La réforme ne s'inspire-t-elle pas, d'ailleurs, du modèle parisien ?
M. Antoine Lefèvre . - Les organisations syndicales s'inquiètent des nouvelles méthodes de recrutement et de formation des officiers de police judiciaire depuis la loi d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi). La crise des vocations dans la police judiciaire ne risque-t-elle pas de s'accentuer avec la départementalisation ?
M. Philippe Dominati , rapporteur spécial . - La carte des zones de police et des zones de gendarmerie n'a pas changé depuis des années : or la criminalité périurbaine se développe dans les zones de gendarmerie, mais 75 % des délits les plus graves ont lieu dans les zones de police. La différence pour le citoyen est que le gendarme est plutôt bien identifié, même s'il existe des brigades d'investigation en civil. Les méthodologies de la police et de la gendarmerie sont différentes. L'essentiel du traitement de la délinquance, de la criminalité, du trafic de drogue, des atteintes aux personnes ou aux biens culturels relève de la police nationale. C'est pourquoi la DCPJ est très attachée aux bassins de criminalité. L'organisation de la gendarmerie a peut-être inspiré la réforme à travers la définition de quatre métiers ou filières pour la police. Les gendarmes, en effet, font de l'investigation, du renseignement territorial, de la sécurité publique et même de la police aux frontières. C'est sans doute ce qui a inspiré la volonté de regrouper les services de police judiciaire.
Monsieur Laménie, il existe un protocole entre les ministères de l'intérieur et de la justice pour définir la répartition des affaires entre les services de police judiciaire de la police nationale : la DCPJ sera chargée des crimes graves, tandis que les affaires de petite délinquance relèveront de la DCSP. Toutefois, il n'y a pas de protocole entre la gendarmerie et la police nationale, et il y a parfois des conflits de compétence. Le directeur général de la police nationale déplore d'ailleurs un désengagement de la gendarmerie dans certains offices centraux interministériels de police judiciaire, tel l'Ofast, par exemple, ce qui est préoccupant.
La direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police de Paris traite une part du spectre de la criminalité plus large que la DCPJ. La préfecture de police est organisée en districts : trois districts parisiens et les districts départementaux. En réalité, la police judiciaire à Paris traite une partie importante de la criminalité pour permettre à la sécurité publique de traiter le grand nombre d'affaires sur la voie publique : ce modèle a peut-être inspiré en partie la réforme. Le préfet de police dépend directement du ministère de l'intérieur, et non du directeur de la DCPJ. Comme le taux d'élucidation est meilleur à Paris, on espère obtenir de meilleurs résultats dans tous les départements en s'inspirant de cette organisation. En ce qui concerne les jeux Olympiques, le ministre de l'intérieur a pris l'engagement, alors que je lui indiquais que cette réforme était géographiquement incomplète, de faire une réforme d'ensemble de la police incluant la préfecture de police de Paris, après les jeux Olympiques. Toutefois, on en revient au problème de la départementalisation pour la police judiciaire.
Monsieur Lefèvre, le problème de la réforme est en effet le carcan des départements : on a créé en 2021 les zones de police judiciaire, attendons de voir si cette organisation est meilleure. Et j'ai effectivement constaté une crise des vocations au sein de la police judiciaire de la police nationale, surtout au sein de la DCSP.
Monsieur le président, cette communication contribuera à préparer mon rapport spécial. Sur le plan financier, il est difficile à ce stade d'y voir clair sur les conséquences de la réforme envisagée, d'autant que la DGPN n'a pas été en mesure de fournir des éléments sur point. On verra si la réforme est appliquée. Je n'ai pas voulu faire de recommandations pour le moment. La commission des lois a par ailleurs créé une mission d'information sur l'organisation de la police judiciaire, qui rendra prochainement ses conclusions.
M. Claude Raynal , président . - Je vous remercie.
La commission a autorisé la publication de la communication du rapporteur spécial sous la forme d'un rapport d'information.