AVERTISSEMENT MÉTHODOLOGIQUE
SUR
L'ÉTUDE D'OPTIONS
L'étude d'options s'inscrit dans le prolongement direct du rapport de Françoise Gatel et Rémy Pointereau de janvier 20232(*), qui appelait à mieux évaluer l'intérêt même d'une nouvelle norme avant de légiférer, en comparant les mérites des différentes interventions normatives possibles, tout en élargissant la réflexion à des solutions à droit constant.
Cette démarche a, en outre, été reprise dans la charte des engagements communs signée par le Gouvernement et le Sénat en mars 2023, destinée à améliorer la fabrique de la norme applicable aux collectivités territoriales.
Lancée à titre expérimental par la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, l'étude d'options a pour objet de conforter les analyses du Sénat et de mettre à sa disposition des données techniques précises et actualisées. Naturellement, elle ne préjuge pas des choix du législateur ; elle vise simplement à éclairer la réflexion parlementaire en confrontant les hypothèses de réforme à des éléments de méthode, de faisabilité et d'impact. La délégation a ainsi entendu développer une véritable culture de l'évaluation préalable, en recourant à des experts extérieurs au Parlement.
Pour réaliser ces études d'option, la délégation a recours au marché d'études d'évaluation du Sénat, renouvelé en 20233(*). La délégation organise avec le prestataire4(*) plusieurs réunions préalables de cadrage et de méthode, afin de préciser la commande, de déterminer les questions à traiter et, le cas échéant, d'identifier les structures à solliciter pour recueillir les données techniques attendues.
À l'issue de la présentation de l'étude d'options en réunion plénière, la délégation organise un large débat et ne retient, en opportunité, que les enseignements qui lui paraissent les plus pertinents. L'étude d'options constitue ainsi un matériau préparatoire à la réflexion parlementaire.
AVANT-PROPOS
« Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! » : tel est le titre évocateur choisi par nos collègues Françoise Gatel et Rémy Pointereau pour leur rapport, approuvé par notre délégation le 26 janvier 20235(*). Rappelant que la simplification des normes applicables aux collectivités se trouve nettement en tête des priorités des élus, ce rapport entendait améliorer le processus de fabrique des normes imposées aux collectivités territoriales. Il est en effet essentiel d'agir de manière préventive plutôt que de s'épuiser à simplifier a posteriori des normes déjà produites.
La mission proposait ainsi six recommandations afin de corriger les défauts qui affectent actuellement les mécanismes de production des lois et décrets. Elle privilégie des solutions simples qui peuvent être mises en oeuvre, pour l'essentiel, à droit constant, c'est-à-dire par simple engagement des acteurs.
Parmi ces solutions figurait la nécessité, avant de légiférer, d'évaluer l'intérêt même d'une nouvelle norme, c'est-à-dire de comparer les mérites de l'intervention d'un texte avec les autres solutions possibles dans le cadre juridique en vigueur. Cette démarche nécessite, pour être efficace :
- d'évaluer précisément les dispositions législatives en vigueur que le texte de loi envisage de modifier ou compléter ; ce point rejoint la nécessité de développer notre culture de l'évaluation, insuffisante en France ;
- de faire réaliser cette étude d'options par des experts indépendants et extérieurs au Parlement.
À la suite de ce rapport sur l' « addiction aux normes », notre délégation a organisé, le 16 mars 2023, les États généraux de la simplification, clôturés par la signature historique, par le Sénat et le Gouvernement, d'engagements communs pour la simplification des normes applicables aux collectivités locales. Cette charte reprenait notamment cette démarche novatrice d'étude d'options.
Françoise Gatel, alors présidente de notre délégation, avait souhaité en faire une première application sur la proposition de loi qu'elle avait déposée, visant à expérimenter le transfert de la compétence « santé scolaire » aux départements volontaires. Ce texte a été adopté, en première lecture par le Sénat, le 20 mars 2024.
Succédant à Françoise Gatel, notre collègue Bernard Delcros, Président de notre délégation, a naturellement souhaité poursuivre cette démarche vertueuse, qui s'inscrit dans la logique de sobriété et d'efficacité normatives que la délégation appelle de ses voeux et qui correspond à la mission qui lui a été confiée par le Président du Sénat en 20146(*).
Afin de nourrir utilement les prochains travaux parlementaires concernant la proposition de loi précitée, il nous appartient, en tant que législateurs, de répondre aux questions suivantes : la réforme votée au Sénat est-elle toujours pertinente aujourd'hui, dans le contexte budgétaire que chacun connaît ? Le département serait-il bien l'échelon local le plus adapté pour exercer cette compétence de santé scolaire ? Combien y a-t-il de départements volontaires aujourd'hui ? Quel serait l'impact, organisationnel, sanitaire, financier et économique de cette réforme sur cette collectivité ? Les communes, EPCI ou régions pourraient-ils également jouer un rôle en matière de santé scolaire ? Enfin, peut-on améliorer à droit constant, c'est-à-dire sans transfert de compétence, la politique de santé scolaire en France ?
C'est pour répondre à l'ensemble de ces interrogations que la délégation a fait appel à l'une des entreprises attributaires du marché « Études » du Sénat, à savoir la société « Ernst & Young Advisory ». À la suite de plusieurs réunions de cadrage et de méthodologie, permettant une claire expression des besoins, la société a été chargée de présenter son étude d'options, sur le fondement d'entretiens et de données provenant des administrations centrales et déconcentrées, préalablement déterminées par la délégation.
En premier lieu, cette étude, remise au Sénat le 25 novembre 2024 et reproduite en annexe du présent rapport, confirme le diagnostic, antérieurement posé par le Sénat, sur l'état préoccupant de la santé scolaire en France. En effet, dans son rapport en date du 13 mars 2024 sur la proposition de loi précitée, la commission des lois avait souligné que la médecine scolaire faisait l'objet d'un « pilotage défaillant », avait relevé que moins de 20 % des élèves bénéficiaient de la visite obligatoire de la sixième année et avait déploré que « la situation de la médecine scolaire ne cesse de se dégrader »7(*). Ce constat a été réaffirmé par de nombreux sénateurs lors de la séance publique du 20 mars 20248(*). L'étude du prestataire confirme l'analyse du Sénat sur l'état de dégradation de la santé scolaire
En second lieu, à la demande de la délégation, le prestataire a expertisé de nombreuses pistes pour éclairer le travail du Sénat. Toutefois, la délégation, sur proposition de votre rapporteur, n'a pas entendu les reprendre toutes à son compte. Ainsi, l'étude du cabinet a ouvert un éventail large de scénarii, incluant des réorganisations internes de l'État, l'examen de transferts vers diverses catégories de collectivités, des mécanismes de coopération territoriale structurés sous forme de Groupement d'intérêt public (GIP), ainsi qu'un ensemble étoffé de recommandations organisationnelles.
La délégation a opéré un choix plus resserré. Elle n'a retenu ni la réorganisation sous l'égide du ministère de la santé ou des agences régionales de santé (ARS), ni les pistes relatives aux régions, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou aux associations. Elle n'a pas davantage approuvé création de GIP, qui aurait pour inconvénient d'ajouter une structure supplémentaire au paysage institutionnel.
En revanche, la délégation retire trois grands enseignements de cette étude d'options ainsi que du riche débat qui a suivi sa présentation au sein de notre délégation9(*).
1er enseignement : le
contexte financier a changé la donne
concernant
l'expérimentation du transfert de la compétence «
santé
scolaire ». L'enthousiasme des
départements a vécu, ce qui soulève de
légitimes interrogations sur la proposition de loi
précitée que le Sénat a adoptée en mars 2024,
visant à expérimenter le transfert de la compétence
« médecine scolaire » aux départements
volontaires. En effet, selon l'article unique de ce texte, chaque
département disposerait d'une année à compter de la
promulgation de la loi pour demander l'exercice de cette compétence, par
une délibération motivée du conseil départemental.
Or, au moment de l'examen du texte par le Sénat, Départements de
France avait indiqué que selon un sondage réalisé en 2023,
la moitié des 40 départements interrogés s'était
déclarée prête à un tel transfert. La
délégation a souhaité recueillir la position
actualisée des départements en novembre 2024 et a
mandaté le prestataire en ce sens. Il en ressort que le contexte
financier a modifié l'avis des départements. En effet, ces
derniers redoutent désormais de récupérer une
compétence qui serait insuffisamment compensée par l'État.
Actuellement, seul le département de la Nièvre serait
toujours volontaire pour cette expérimentation10(*). Il paraît
donc essentiel de recueillir la position actuelle des départements sur
la démarche d'expérimentation, dans le cadre de la poursuite de
l'examen de la proposition de loi. Précisons, à cet égard,
que selon la Cour des comptes, entre 1 milliard et 1,2 milliard
d'euros serait consacré à la santé scolaire chaque
année. Cette évaluation peut varier de quelque 600 millions
à 700 millions d'euros, si l'on adopte une définition
très restrictive de la santé scolaire, à 1,3 milliard
d'euros, selon la définition la plus large
1er enseignement : recueillir la position actuelle des départements sur la démarche d'expérimentation, dans le cadre de la poursuite de l'examen de la proposition de loi.
2ème enseignement : l'étude d'options rappelle que certaines communes de grande taille exercent d'ores et déjà des compétences en matière de santé scolaire, sur la base d'une convention avec l'État. Il s'agit des communes suivantes : Antibes, Bordeaux, Clermont-Ferrand, Lyon, Nantes, Rennes, Grenoble, Paris, Strasbourg, Vénissieux et Villeurbanne. Les services municipaux concernés, en charge de la santé scolaire, ont vu leurs missions s'élargir au fil du temps, même si celles-ci ne s'étendent pas au-delà du premier degré scolaire. Selon la Cour des comptes, le taux de réalisation de la visite médicale des enfants dans leur 6ème année est beaucoup plus élevé dans les villes délégataires que dans les académies.
Les villes délégataires semblent donc plus efficaces que l'Éducation nationale. Mais ce volontarisme local semble représenter un coût important pour les communes concernées. Ainsi, les données budgétaires fournies par l'association France urbaine, dans le cadre de l'étude d'options, établissent que le coût de la prise en charge pour ces communes s'élève à près de 40 euros par enfant et par an alors que l'État verse une subvention moyenne de 9,50 euros aux 11 villes gestionnaires du service de santé scolaire.
Cette étude d'options nous conduit donc à
formuler certaines
interrogations qui devraient être
inscrites au coeur du débat public :
· Peut-on dresser un bilan précis coût/avantages des actions menées par les 11 communes précitées ?
· Le mécanisme de la délégation, par lequel la commune délégataire agit pour le compte de l'État, est-il préférable à celui d'un transfert de compétence ?
· L'expérimentation proposée par le Sénat devrait-elle être élargie à d'autres communes ?
· Devrait-elle également concerner des EPCI ?
2ème enseignement : évaluer l'intérêt de confier aux communes la compétence « santé scolaire », en particulier dans le cadre d'une convention de délégation de compétence conclue avec l'État.
3ème enseignement de l'étude d'options : une insuffisante attractivité des métiers des professionnels de la santé scolaire.
Il s'agit là d'un constat qui prolonge directement les observations déjà formulés par le Sénat lors de l'examen de la proposition de loi du 20 mars 2024. En effet, tant en commission des lois qu'en séance publique, notre assemblée avait fait valoir que les difficultés de la santé scolaire tenaient non seulement à l'insuffisance des effectifs, mais aussi au manque d'attractivité des métiers, à la faiblesse des rémunérations, à la dégradation des conditions de travail, au poids croissant des tâches administratives ainsi qu'aux difficultés de pilotage des équipes pluridisciplinaires. L'étude d'options a donc confirmé et objectivé une préoccupation préalablement identifiée par le Sénat, tenant aux voies et moyens propres à faciliter l'exercice du métier des professionnels intervenant dans le domaine de la santé scolaire
Votre délégation considère qu'agir dans ce sens suppose de réfléchir à plusieurs améliorations essentielles : des conditions de travail plus attractives, des formations continues, adaptées aux enjeux contemporains, telles que la santé mentale, la mise en place d'une plateforme numérique pour centraliser les données de santé des élèves et faciliter leur suivi, l'autorisation de cumuls d'activités plus étendus pour les médecins scolaires, de meilleures rémunérations...
3ème enseignement : améliorer les conditions d'exercice du métier des professionnels de la santé scolaire.
En définitive, l'étude d'options réalisée à l'initiative de notre délégation, a utilement confirmé et objectivé, par des données chiffrées et actualisées, un constat important que le Sénat avait formulé lors de l'examen de la proposition de loi du 20 mars 2024 : la politique de santé scolaire souffre de dysfonctionnements profonds tenant à l'insuffisance des moyens humains, aux difficultés de recrutement, aux faiblesses du pilotage et à l'inadaptation de l'offre de service aux besoins des élèves.
Par ailleurs, en livrant une analyse comparée des différents scénarii de gouvernance de la santé scolaire, l'étude du prestataire constitue un matériau préparatoire à la poursuite de la réflexion parlementaire, dans le cadre de l'examen de la proposition de loi précitée.
D'une manière générale, votre
délégation plaide depuis des années pour améliorer
la fabrique de la norme applicable aux collectivités
territoriales. Ce sujet sera d'ailleurs au coeur des prochaines «
Assises de la simplification », organisées au printemps
2025, en présence des principaux acteurs de la norme. La
délégation entend ainsi poursuivre inlassablement son travail de
« Sisyphe », sur ce sujet ô combien
essentiel pour les élus
locaux. Votre rapporteur en est
convaincu : tous les producteurs de textes doivent procéder
à un changement de logiciel permettant de passer de
l'addiction aux normes à l'obsession de l'efficacité.
Gageons que le présent rapport contribuera à cette salutaire prise de conscience.
* 2 « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l'addiction, osons une thérapie de choc ! ». Rapport d'information n° 289 (2022-2023), déposé le 26 janvier 2023 https://www.senat.fr/rap/r22-289/r22-289.html
* 3 L'objet de cet accord-cadre est la réalisation d'études visant, pour le compte des commissions, délégations et structures temporaires du Sénat, à évaluer (ou contribuer à l'évaluation de) l'impact ex ante ou ex post de dispositions juridiques ou à concourir à l'évaluation de politiques publiques. Cet accord-cadre a été attribué par le Sénat le 20 février 2019 (DQ n° 2019-0149) et renouvelé le 20 juillet 2023 (DQ n° 2023-0737).
* 4 Les prestataires retenus dans le cadre du lot n°1 de l'accord-cadre, pour la réalisation d'études d'une durée inférieure ou égale à quatre semaines, sont : Ernst & Young Advisory ; Cabinet Landot et associés
* 5 Rapport d'information n° 289 (2022-2023) de Mme Françoise Gatel et M. Rémy Pointereau, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 26 janvier 2023 ; https://www.senat.fr/rap/r22-289/r22-289.html
* 6 À l'initiative du président Gérard Larcher, le Bureau du Sénat, par une décision du 12 novembre 2014, a confié à la délégation aux collectivités territoriales la mission de simplifier les normes applicables aux collectivités territoriales. Cette mission est plus particulièrement exercée par notre collègue Rémy Pointereau, premier vice-président délégué, chargé de la simplification des normes.
* 7 Rapport n° 414 (2023-2024), déposé le 13 mars 2024, par la commission des lois : https://www.senat.fr/rap/l23-414/l23-414.html
* 8 Voir le compte-rendu de la séance accessible sur ce lien ; ainsi, Hervé Reynaud y déclarait que « la politique de santé scolaire est défaillante » et que « l'offre de service est insuffisamment adaptée aux besoins ». Il ajoutait que ces difficultés tenaient au manque de personnel, aux difficultés de recrutement et aux insuffisances du pilotage.
* 9 Voir en annexe le compte rendu de la réunion de la délégation du 12 décembre 2024.
* 10 À cet égard, l'association des départements de France (DF) a adopté, le 16 octobre 2024, une résolution visant à alerter sur la situation financière des départements.