INTRODUCTION
En janvier 2024, la presse révélait un scandale inimaginable : depuis des années, certains industriels désinfectaient, au mépris de la règlementation, leurs eaux vendues avec l'appellation « minérales naturelles ». Et, pire, l'État, qui était au courant depuis au moins 3 ans, l'avait caché. Ainsi avait-il dissimulé l'existence d'un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) visant à faire le point sur ces pratiques et transmis aux ministres de l'économie, de l'industrie et de la santé en juillet 2022.
Une question fondamentale se posait : pourquoi cette tricherie ? Et, contrairement à ce que certains tenteraient de faire croire, elle n'appelait qu'une seule réponse : au coeur de cette affaire se trouvait un problème sur la pureté originelle de l'eau vendue comme eau minérale naturelle. Car, s'il y avait eu, à l'évidence, tromperie du consommateur, c'était parce que les industriels concernés, Nestlé Waters au premier chef, ne pouvaient plus vendre une eau sans traitement compte tenu de la dégradation de sa qualité.
Si la qualité de l'eau était en cause, cela signifiait qu'à la tromperie s'ajoutait un enjeu sanitaire, en d'autres termes que l'eau vendue ne pouvait être consommable sans des dispositifs de désinfection permettant de détruire les germes la contaminant. Certes, à la connaissance de la commission d'enquête, ce risque sanitaire ne s'est pas réalisé, en tout cas pas au point de causer des lésions graves à des consommateurs. Mais qui peut dire combien de désagréments intestinaux ou d'intoxications alimentaires non létales ont pu se produire à la suite de la consommation de ces eaux ? Qui peut faire confiance, encore aujourd'hui, à l'autocontrôle sanitaire d'un industriel qui se refuse à faire toute la transparence sur ses agissements passés devant la représentation nationale ?
Cet enjeu, en effet, a été latent jusqu'à la découverte des traitements de désinfection interdits et il est devenu beaucoup plus fort ensuite, à partir de 2022-2023. Car, alors que l'État aurait dû exiger le déclassement des eaux contaminées, ce qui aurait autorisé leur traitement, il a préféré, avec un industriel, choisir la solution la plus équivoque : maintenir l'appellation d'eau minérale naturelle pour des eaux qui ne la méritaient plus, car traitées par un dispositif non autorisé, et qui n'offrait pas de garantie absolue de désinfection. Chacun comprendra l'objectif de l'industriel : car l'eau minérale se vend cher, parfois très cher, en tout cas beaucoup plus cher que l'eau du robinet. Par ailleurs, dans le secteur des eaux, être producteur d'eau minérale naturelle vous donne une sorte de brevet de qualité, de pureté, gage de marge importante pour toute votre gamme de produits.
Le Sénat ne pouvait rester indifférent à cette situation qui engageait la confiance des Français, la protection du consommateur, la loyauté du commerce et l'avenir de tout le secteur minéralier qui est un des points forts de l'industrie alimentaire française. Une affaire qui engageait aussi la responsabilité de l'État, garant de l'intérêt général. Ainsi, en octobre 2024, sa commission des affaires économiques a adopté le rapport signé de notre collègue Antoinette Guhl, qui faisait un premier point de la situation2(*). Puis il a créé, le 20 novembre 2024, à la demande du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, une commission d'enquête sur les pratiques des industriels de l'eau en bouteille et les responsabilités des pouvoirs publics.
La commission d'enquête s'est très rapidement mise au travail. Elle a requis la transmission et exploité des milliers de pages de documentation et a réalisé un très intense programme d'auditions publiques3(*) lui permettant d'entendre :
- des spécialistes des eaux et aquifères : le Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM), des universitaires et des chercheurs, responsables de laboratoires publics, ainsi que les laboratoires privés effectuant les contrôles de qualité de l'eau pour le compte des industriels ;
- les directeurs et conseillers de cabinets des ministères responsables (santé, industrie, consommation) et de la Première ministre ;
- les responsables des principales administrations centrales impliqués dans le dossier : Anses, Igas, direction générale de la santé (DGS), direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ;
- les responsables des administrations locales : préfets, agences régionales de santé (ARS), directions départementales des territoires (DDT), directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités et de la protection des populations (DDETSPP)... ;
- les dirigeants des activités minéralières des groupes et entreprises les plus importants : Danone (Évian, Volvic, Badoit...), Alma (Cristaline, Thonon, Châteldon, Vichy-Saint-Yorre...), Ogeu (Plancoët, Quézac...), Mont-Roucous et Nestlé (Perrier, Vittel, Hépar...) ;
- les élus locaux des principales zones de production ;
- une lanceuse d'alerte, ancienne responsable de la sécurité alimentaire du groupe Nestlé ;
- les anciens ministres en charge du dossier : Agnès Firmin Le Bodo, ancienne ministre de la santé4(*), Aurélien Rousseau, ancien ministre de la santé mais aussi ancien directeur de cabinet de la Première ministre5(*), Agnès Pannier-Runacher, ancienne ministre de l'industrie6(*), et Roland Lescure, ancien ministre de l'industrie7(*). Les années 2022-2024 ayant vu se succéder un grand nombre de ministres, certains pour quelques mois, il a été transmis un questionnaire à Brigitte Bourguignon, François Braun, Frédéric Valletoux, et Geneviève Darrieussecq, pour le ministère de la santé, à Olivia Grégoire, Jean-Baptiste Lemoyne et Alain Griset, pour le ministère de la consommation ;
- le directeur général du groupe Nestlé, Laurent Freixe.
La commission a par ailleurs demandé à la division de législation comparée du Sénat une étude de droit comparé sur la réglementation des eaux en bouteille portant sur six pays (Allemagne, Belgique, Espagne, États Unis, Italie et Suisse) qui est annexée au rapport. Dans le cadre de la concertation interministérielle dématérialisée de février 2023, le cabinet du Premier ministre avait demandé « au Secrétariat général des affaires européennes de conduire une analyse de la situation de la microfiltration et des pratiques existantes dans les autres pays de l'Union (...) ». À la connaissance de la commission d'enquête, cette analyse n'a jamais été réalisée. Il est piquant de remarquer que le Sénat a produit en moins de trois mois ce que le SGAE n'a pas été en mesure de faire en plus de deux ans.
Il est apparu au cours de nos recherches que la présidence de la République avait été impliquée dans cette affaire. Aussi, conformément à l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, en ma qualité de rapporteur de la commission d'enquête, j'ai réclamé un certain nombre de documents illustrant les échanges avec Nestlé Waters ou à propos de l'affaire des eaux minérales. Ceux qui m'ont été transmis démontraient la justesse de notre intuition : l'Élysée savait beaucoup de choses. Aussi, en complète harmonie avec le président de la commission, nous avons souhaité entendre Alexis Kohler, alors secrétaire général de la présidence de la République. Ayant transmis des documents dont il reconnaissait lui-même qu'ils n'avaient pas eu pour « finalité d'éclairer le président de la République en vue d'une prise de position de sa part, ni ayant été la transcription par ses collaborateurs d'une telle prise de position » et qu'il pouvait, par conséquent, « au regard du principe de séparation des pouvoirs », nous les adresser, il aurait dû, en toute logique, accepter de s'expliquer sur ces documents. Le secrétaire général de l'Élysée a préféré se dérober, semble-t-il en accord avec le chef de l'État, ce qui ne laisse pas d'interroger sur leur respect à l'égard de la représentation nationale.
Qu'à cela ne tienne ! La présidence de la République ne voulait pas plus de transparence sur cette affaire aujourd'hui que le Gouvernement hier ? Le Sénat a décidé de la faire au profit de tous nos concitoyens. Telle est la raison pour laquelle nous avons décidé de publier de manière inédite, en annexe de ce rapport et sur le site internet du Sénat, l'intégralité des 74 documents qui nous ont été transmis par l'Élysée.
Ce refus de déposer nous a aussi été opposé, de façon moins brutale, par les dirigeantes de Nestlé Waters. Certes, elles se sont déplacées et ont été entendues par la commission, mais pour ne rien dire ou presque. Dûment chapitrées par leurs avocats, elles se sont bornées à répéter les mêmes éléments de langage, à savoir l'existence d'une instruction judiciaire pour ne rien dire des agissements de leur société. Cette stratégie en matière de communication était désastreuse pour le groupe Nestlé tout entier qui donnait ainsi l'impression d'avoir encore à cacher des turpitudes et elle n'a pas fait obstacle, en définitive, à ce que la commission collecte suffisamment d'éléments par ailleurs pour se faire une idée précise des responsabilités des uns et des autres. Au surplus, comme le rapporteur a eu l'occasion de le leur rappeler, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme8(*) préserve le droit des personnes auditionnées devant une commission d'enquête à ne pas s'auto-incriminer dans la mesure où le juge pénal ne peut fonder une condamnation sur les seuls propos tenus devant elle. Le risque judiciaire encouru était donc limité.
Cependant, cette attitude était une marque de mépris pour le Parlement et les Français et, dans d'autres cas, elle pourrait être un sérieux obstacle à la manifestation de la vérité. En l'espèce, les responsables de Nestlé Waters pouvaient jouer de l'ambigüité des termes de l'article 6 de l'ordonnance de 1958, et en particulier de ses alinéas 3 et 7. L'alinéa 3 dispose : « Il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours. Si une commission a déjà été créée, sa mission prend fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter ». Nestlé Waters et ses avocats en ont inféré jusqu'à l'illégitimité de la commission d'enquête ! Quant au 7ème alinéa, il prévoit que le rapporteur d'une telle commission est habilité à se faire communiquer « tous les renseignements de nature à faciliter (sa) mission » et « tous documents de service », « à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs ». Ici Nestlé Waters prétendait que nous allions à l'encontre du principe de séparation des pouvoirs, rien que cela !
Au-delà de la stratégie d'obstruction dérisoire de cette entreprise, il faut avouer que les termes de l'ordonnance de 1958 sont à la fois trop larges et imprécis. Suffisamment pour que même une administration de l'État, en l'espèce la DGCCRF, refuse des documents à la commission. Il y avait bien une procédure judiciaire dans notre affaire, voire deux, mais elles étaient bien loin de couvrir le vaste champ de notre commission. Par ailleurs, en réalité, en quoi informer la commission d'enquête sur les agissements passés de cette société, ou d'une autre, pouvait-il affecter le principe de séparation des pouvoirs ? À l'évidence, la disposition de l'alinéa 7 vise à éviter que l'un des pouvoirs ne fasse pression sur le pouvoir judiciaire et n'altère l'indépendance des juges. Elle n'a pas pour objet de rendre aveugle le Parlement en le privant non d'un pouvoir d'action, mais d'une simple information. Ajoutons que, par mesure de précaution, les informations jugées nécessaires pas une commission d'enquête pourraient lui être communiquées à la condition de ne pas faire l'objet d'une publication si cette dernière était de nature à fragiliser l'enquête pénale en cours.
De ces épisodes, ressort la conviction qu'il nous faut, parlementaires, reprendre la rédaction de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 pour éviter que d'autres commissions, à l'avenir, ne soit entravées dans leur action.
À cet égard, trois objectifs devraient nous guider : il faut d'abord préciser et réduire le champ de l'alinéa 3 qui ne doit avoir à jouer que si le champ des poursuites judiciaires épouse parfaitement celui d'une commission d'enquête.
Une deuxième nécessité est de permettre la complète information des commissions d'enquête parlementaires sur des faits n'ayant pas donné lieu à poursuites. Lorsque que des documents lui ont été refusés par la DGCCRF, la commission a eu la surprise de découvrir que les mêmes documents avaient été auparavant transmis à l'Igas. Une inspection administrative avait accès à davantage d'informations que les membres du Parlement ! Le fondement juridique de cette différence de traitement réside dans l'article 42 de la loi n° 96-452 du 28 mai 1996 portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire, qui précise notamment : « Pour l'exercice de leurs missions, les membres de l'inspection générale des affaires sociales ont libre accès à toutes les administrations de l'État et des collectivités publiques, ainsi qu'à tous les services, établissements, institutions (...).
Les administrations de l'État, les collectivités publiques, les services, établissements, institutions, organismes ou professionnels mentionnés à l'alinéa précédent sont tenus de prêter leur concours aux membres de l'inspection générale, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer tous documents nécessaires à l'accomplissement de leurs missions ». Si ces dispositions permettent d'informer une inspection sur des procédures en cours, il n'y a aucune raison justifiant qu'elles ne soient pas transposées aux commissions d'enquête.
Toujours aux fins d'information du Parlement, on comprend mal que ne soit pas autorisé aux commissions d'enquête ce qui l'est désormais aux maires. Ainsi, l'article L.132-3 du code de la sécurité intérieure prévoit plusieurs niveaux d'information du maire par le procureur de la République sur les infractions intervenues sur le territoire de la commune ou sur les suites réservées par la justice à ces infractions. Il serait légitime que l'ordonnance de 1958 prévoie de même l'information des commissions d'enquête ou, à tout le moins, de leur rapporteur, sur les procédures en cours ou clôturées dans leur champ d'investigation, dans un délai compatible avec le bon déroulement de leurs travaux.
Il faut enfin faire en sorte qu'une commission d'enquête ayant requis une déposition ait la garantie qu'il lui sera donné satisfaction avant la fin de ses travaux, ce qui suppose une modification du 8ème alinéa de l'article 6. Pourquoi, par exemple, ne pas instituer un « référé-vérité », à l'image du référé pénal environnemental, qui permettrait dans l'urgence à un juge de contraindre une personne à s'exprimer devant une commission d'enquête, sauf cas manifeste où l'indépendance de la justice serait menacée ? Une autre solution pourrait être de faire trancher rapidement les litiges relatifs à un refus de déposition ou de transmission de documents dans le cadre d'une procédure du type comparution immédiate. Dans le sillage des travaux de la commission, le rapporteur et le président ont convenu d'engager ce travail de réécriture qui s'impose. Les commissions d'enquête sont devenues ces dernières années une composante essentielle de la vie démocratique de la Nation. Il faut que leur cadre juridique soit sécurisé et leurs pouvoirs confortés.
S'agissant du résultat de ses investigations, la commission d'enquête a d'abord souhaité rappeler l'enjeu du secteur des eaux en bouteille (Chapitre préliminaire). Elle a ensuite mis au jour, de manière synthétique, les contours de ce qu'il est convenu d'appeler le « scandale des eaux minérales », en insistant sur les dysfonctionnements qu'il révélait en matière d'action de l'État (Partie I). Elle s'est efforcée d'expliquer les « dessous » de cette crise (Partie II) en analysant les ressorts des agissements des industriels fautifs, au premier chef Nestlé Waters, mais aussi les incohérences et les biais dans l'action de l'État central et les fragilités de l'État local. Enfin, pour éviter qu'une telle dérive de l'action publique ne se reproduise, elle a souhaité avancer un certain nombre de propositions visant en particulier à préserver l'avenir des eaux minérales et de source en France (Partie III).
Au moment de clore ses travaux, la commission souhaite rendre hommage aux lanceurs d'alerte, qui ont permis le dévoilement des agissements de certains industriels ou des incohérences de l'action de l'État, et aux journalistes qui, grâce à leurs investigations, ont su montrer au public l'importance de cette affaire. Elle est consciente de l'inquiétude des salariés du secteur, en particulier de Perrier, et appelle, par ses recommandations, les pouvoirs publics à restaurer la confiance dans une industrie cruciale, gage de la préservation des emplois.
Elle veut aussi alerter nos concitoyens comme les acteurs politiques. Ce scandale témoigne d'une fragilisation de l'État sans précédent. Fragilisation matérielle, certes, avec des services étrillés par des réductions d'effectifs, mais aussi fragilisation organisationnelle, avec une culture du travail en silo, dont on connaît la prégnance, mais qui a pris, en l'espèce, des proportions inquiétantes.
Plus profondément, c'est d'une fragilisation morale ou philosophique qu'il s'agit. La soumission aux exigences d'un industriel, alors même qu'elles étaient contraires aux intérêts des consommateurs français et de l'ensemble du secteur minéralier, illustre une vision biaisée de l'équité à laquelle l'action de l'État devrait être soumise. La vision parfois dévoyée de l'intérêt général, de la part des ministères et de leurs cabinets reflète l'affaissement du rôle de protecteur des citoyens et de la nation que l'État devrait jouer. L'incapacité quasi générale, enfin, des hauts fonctionnaires et des ministres entendus - à quelques rares mais notables exceptions - à se remettre en cause symbolise une attitude qui vise moins à comprendre qu'à se justifier. C'est au fond aujourd'hui la principale préoccupation du rapporteur, car elle laisse craindre qu'un même scandale puisse encore se reproduire, si ce n'est dans les eaux minérales, dans un autre secteur.
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Recommandation |
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Renforcer les moyens des commissions d'enquête |
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2025 |
Dispositions législatives |
* 2 Sénat, Politiques publiques en matière de contrôle des traitements des eaux minérales naturelles et de source, Rapport d'information n° 42 (2024-2025), déposé le 16 octobre 2024.
* 3 Le rapporteur a aussi entendu, en auditions-rapporteur, ouvertes aux membres de la commission, plusieurs personnes qui avaient souhaité s'exprimer à propos des prélèvements d'eau à Volvic ou des activités de la société Agrivair, filiale de Nestlé, dans les Vosges.
* 4 Ministre déléguée chargée de l'organisation territoriale et des professions de santé du 4 juillet 2022 au 18 décembre 2023, puis ministre de la santé et de la prévention du 19 décembre 2023 au 11 janvier 2024.
* 5 Directeur de cabinet de la Première ministre du 17 mai 2022 au 17 juillet 2023, puis ministre de la santé et de la prévention du 20 juillet au 20 décembre 2023.
* 6 Ministre déléguée chargée de l'industrie du 6 juillet 2020 au 20 mai 2022.
* 7 Ministre délégué chargé de l'Industrie du 4 juillet 2022 au 8 janvier 2024 puis ministre délégué chargé de l'industrie et de l'énergie du 8 février 2024 au 5 septembre 2024.
* 8 CEDH, Corbet et autres contre France, 16 juin 2015.