D. LE FORCING DU MINISTÈRE DE L'INDUSTRIE EN FAVEUR DE NESTLÉ
Si la consommation et l'environnement sont des ministères absents, il n'en va pas de même de l'industrie, pour le coup très présent, mais qui donne surtout l'impression d'avoir faites siennes les volontés de Nestlé.
1. Insuffisamment distant du groupe Nestlé et uniquement intéressé par la question économique...
a) La révélation de la fraude de Nestlé Waters le 31 août 2021 et ses suites immédiates
Comme indiqué supra, les ministères découvrent l'existence de l'utilisation de traitement non autorisés et d'une fraude massive par un rendez-vous qui se tient le 31 août 2021 au ministère de l'industrie, à la demande de l'industriel Nestlé Waters. On l'a vu cette porte d'entrée sera très utile à l'industriel, car, d'emblée, elle semble orienter l'affaire vers une question économique et industrielle et conduit à minimiser le risque sanitaire et même les pratiques frauduleuses à l'égard des consommateurs.
b) Les inquiétudes économiques faussent la vision de l'État
La lecture des documents collectés par la commission démontre que le cabinet de l'industrie aura pour principale ligne de conduite l'intérêt de l'industriel et sera en quelque sorte piégé par ce qui ressemble fort à un chantage à l'emploi de Nestlé. On l'a vu, le 10 novembre 2022, Jérôme Salomon directeur général de la santé, s'inquiète ainsi auprès de Pierre Breton, conseiller au cabinet de la ministre déléguée : « NWSE semble faire du chantage à l'ARS Grand Est (...) »
Mais l'industrie a ses propres canaux d'information : les préfets. Comme l'indique l'ancienne préfète du Gard84(*), Marie Françoise Lecaillon, après avoir fait valoir qu'elle rendait compte de ses réunions avec l'industriel à Mathilde Bouchardon : « Il est intéressant de noter que le directeur général de l'ARS était davantage focalisé sur les aspects sanitaires, tandis que je me concentrais sur les enjeux industriels ». On peut d'ailleurs regretter ce partage -informel- des tâches, alors que le préfet devrait être comptable de l'ensemble de la politique de l'État et non pas seulement de celle de l'un de ses départements ministériels.
Le document peut-être le plus emblématique est une note du préfet des Vosges de l'époque, Yves Séguy, en date du 8 juillet 2022, trouvée parmi les éléments issus de l'Élysée et dont nous savons qu'elle a été transmise à Bercy. La note, intitulée « Vives interrogations sur le devenir de Nestlé Waters Supply Est et risques sociaux associés - 800 emplois directs - Vosges », décrit sur 4 pages l'importance économique de Nestlé Vosges pour le département. Il s'agit clairement d'une alerte à l'égard des pouvoirs publics qui évoque « le climat social ambiant (...) très sensible », des « mouvements syndicaux », un « conflit social (qui) n'est pas à exclure », les risques de « vives réactions des acteurs du territoires en cas de remise en question du site Nestlé à Vittel.
Le contexte global est donc celui d'une crainte de suppressions d'emplois chez Nestlé Vosges. Ce contexte restera constamment en arrière fond des décisions de l'État. L'inquiétude est vive au sommet de l'État que Nestlé ne fasse porter la responsabilité de licenciements à venir sur les décisions de l'État et un éventuel refus de la microfiltration à 0,2 micron.
Cet argument massue est clairement avancé dans la note conjointe des cabinets santé et industrie, rédigée par Mathilde Bouchardon et Pierre Breton, destinée à Matignon, transmise le 28 septembre 2022 par Isabelle Epaillard à Cédric Arcos : « Comme annoncé, tu trouveras, en pièce jointe, la note sollicitée en vue de l'entretien demain Élysée / Matignon avec les représentants de Nestlé Waters. (...) Il est à noter que NWSE85(*) prévoirait un plan social dans ses usines des Vosges de 120 emplois (2000 emplois environ sur le secteur). Il serait compliqué de ne pas autoriser ou de suspendre leur autorisation d'exploitation sur un argument de filtration à 0,2um pour les raisons évoquées plus haut (arrêté manquant de précision sur ce qui est autorisé ou non), ainsi nous risquerions un recours. Par ailleurs, nous pourrions penser que l'industriel profiterait de sa perte d'autorisation pour justifier son plan et éventuellement tenir l'État pour responsable. Le groupe ne s'étant dévoilé que très tard sur des pratiques qui sont de toute évidence anciennes, il est possible que leur demande ne soit qu'un alibi pour se séparer de la source et appliquer leur plan social. »
La lecture des messages échangés au sommet de l'État illustre l'inquiétude croissante. Le 2 octobre 2022, Victor Blonde, conseiller industrie à Matignon et à l'Élysée, écrit à Cédric Arcos son collègue de Matignon en charge des dossiers santé : « (...) je sens qu'on va perdre encore du temps et qu'ils (Nestlé) vont engager des licenciements supplémentaires qu'ils vont nous mettre sur le dos. Les ministères ont mis un temps fou à les voir (quand ils les ont vus) et à nous remonter leurs préconisations. Franchement vu la sensibilité du dossier ce n'est pas normal. On s'en parle en interministériel depuis plus de 3 mois ». Du reste, lors de son audition par la commission d'enquête, le directeur de cabinet de la Première ministre, Aurélien Rousseau, n'a pas caché que l'enjeu économique était une donnée fondamentale de la réflexion de l'État.
Cet enjeu économique ne peut être négligé avec ses conséquences potentiellement lourdes en termes d'emplois. À cet égard, le rapporteur considère que les choix de Nestlé, à savoir une fraude massive et de longue durée et une action insuffisante en matière de préservation de la ressource en eau ont fait peser sur les travailleurs de sa branche eaux, en particulier à Vergèze une menace réelle à court et à long terme. Il apparaît aujourd'hui avec beaucoup de force que la voie empruntée d'une solution technique aux marges de la légalité, proposée par un industriel qui parvient aux termes d'un lobbying intense à mettre dans sa roue les pouvoirs publics, a augmenté les risques encourus par les salariés et ne les a pas protégés. Un plan de restauration des aquifères assorti d'un déclassement, organisée, en bonne et due forme, pour préserver les droits des consommateurs en l'attente d'un éventuel retour à meilleure fortune eut été nettement préférable pour l'emploi.
2. ...le ministère de l'industrie fait constamment pression pour que l'État satisfasse les exigences de l'industriel
a) Le dossier rebondit à l'été 2022 avec la communication aux nouveaux cabinets ministériels du rapport de l'Igas
A l'instar des autres principaux protagonistes du dossier, le cabinet industrie est renouvelé à l'été 2022 et ce sont donc un nouveau ministre, Roland Lescure, et une nouvelle équipe, en particulier Adrienne Brotons, directrice de cabinet, et Mathilde Bouchardon, conseillère technique agroalimentaire, qui découvrent le dossier Nestlé Waters à compter du mois d'août.
Selon la conseillère, « le 2 août 2022, soit une semaine après mon arrivée au sein du cabinet industrie, la directrice générale de Nestlé Waters sollicite un entretien avec celui-ci, par un mail adressé à sa directrice, comme le font des dizaines d'acteurs industriels chaque jour. Ce mail de prise de contact évoquant un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) et ma directrice et moi-même n'ayant jusque-là pas été informés de son existence, nous souhaitons recueillir un maximum d'éléments avant de rencontrer l'industriel. Les cabinets des ministres en charge de l'économie et de la consommation nous fournissent quelques éléments de contexte ».
Adrienne Brotons et Mathilde Bouchardon récupèrent le rapport de l'Igas auprès du cabinet santé le 6 septembre 2022. Selon Mathilde Bouchardon, à sa lecture « nous comprenons que les manquements constatés par les inspecteurs relèvent de trois catégories : la présence de traitements clairement interdits (UV et charbon actif) ; un contrôle sanitaire réglementaire des eaux faussé par la présence en amont du point de prélèvement de traitements interdits ; et la présence de traitements reposant sur des filtres à 0,2 ou 0,45 micron, dont la présence n'est pas en soi un obstacle à la délivrance de l'appellation d'eau minérale naturelle, à condition que ces traitements soient préalablement déclarés et que l'exploitant démontre qu'ils ne constituent pas un processus de désinfection (ce que l'industriel n'a pas fait) ». Toujours selon elle, « nous comprenons également que les textes juridiques européens ou nationaux ne sont pas suffisamment clairs - ni la directive ni l'arrêté du 14 mars 2007 n'indiquant de seuil de microfiltration autorisé, laissant une marge d'interprétation ».
Sur ces entrefaites, Adrienne Brotons et Mathilde Bouchardon rencontrent les représentants de Nestlé Waters, dont Muriel Liénau, le 9 septembre 2022. Selon Adrienne Brotons, « l'équipe de Nestlé Waters nous expose la situation suivante : elle reconnaît l'existence de traitements illégaux aux rayons ultraviolets (UV) et au charbon actif, mais considère qu'il n'y a pas de risque sanitaire. Elle affirme même être en train de retirer ces traitements illégaux, en les remplaçant par des filtres inférieurs à 0,8 micron. Du reste, l'équipe précise que ces filtres seraient autorisés en Espagne et au Royaume Uni et ne désinfecteraient pas l'eau ».
Les représentants de Nestlé Waters prétendent également que la microfiltration à 0,2 micron n'a pas pour but de modifier la composition microbiologique de l'eau, mais est nécessaire « dans un but dit « technologique », pour limiter le risque de formation d'un biofilm pouvant être à l'origine de déviations microbiologiques ponctuelles - le groupe mettant en avant un tel risque en cas de tuyauteries longues ».
Le 28 septembre 2022, les cabinets industrie et santé envoient conjointement la note déjà citée au cabinet du Premier ministre, contenant plusieurs préconisations. Sur le sujet de la microfiltration, les cabinets préconisent d'autoriser Nestlé Waters à utiliser des filtres à 0,2 micron, sous réserve de la transmission d'une preuve de la qualité microbiologique de l'eau, y compris au plan virologique, et d'une preuve de l'absence d'impact de cette filtration sur les paramètres microbiologiques de l'eau. Selon Adrienne Brotons et Mathilde Bouchardon, entendues par la commission, il s'agissait de prendre en compte les constats établis par l'Igas sur la nécessité de renforcer la maîtrise du risque sanitaire.
b) Le cabinet industrie s'aligne sur les revendications de l'industriel
Dans la deuxième quinzaine d'octobre 2022, le cabinet industrie reste en contact étroit avec Nestlé Waters et relaie ses demandes à Matignon et au cabinet santé. Le 28 septembre 2022, jour de la transmission à Matignon de la note conjointe industrie-santé à Matignon, Adrienne Brotons enfonce le clou dans un courriel à Victor Blonde et Cédric Arcos : « Sujet signalé, même si nous avons bien convergé ces dernières semaines avec le cab Firmin Le Bodo et Nestlé Waters.
Le point urgent à trancher c'est d'autoriser Nestlé à utiliser des filtres 0,2, pour poursuivre la production.
Notre compréhension c'est que c'est possible si Nestlé démontre qu'ils n'altèrent pas la qualité biologique de l'eau, ce qu'ils pensent pouvoir démontrer. » Suit une série de statistiques pour souligner l'importance de Nestlé dans les Vosges et dans le Gard. Le message est clair : 1°) la santé est d'accord, en tout cas aux yeux de l'industrie : « nous avons bien convergé ces dernières semaines avec le cab Firmin Le Bodo », 2°) il faut autoriser rapidement la microfiltration à 0,2 micron, 3°) il n'y a pas d'autre solution sinon arrêter la production, alors que le déclassement de l'eau aurait pu être proposée ou encore une suspension de commercialisation, le temps d'y voir plus clair...4°) il faut faire confiance à Nestlé pour démontrer ex post la non altération du microbisme de l'eau, 5°) un grand nombre d'emplois est à la clé.
Quelques jours plus tard, dans un courriel du 13 octobre 2022 à Victor Blonde, conseiller à Matignon et à la présidence de la République, Mathilde Bouchardon affirme : « le 0,2 micron nous semble vraiment la piste à privilégier ».
Le 24 octobre 2022, à la suite d'un entretien avec Nestlé Waters tenu la veille, dans un compte rendu transmis aux deux directrices de cabinet, Isabelle Epaillard et Adrienne Brotons, elle insiste à nouveau « (...) A noter, il est important de trancher rapidement, car l'impossibilité pour Nestlé de poursuivre avec des filtres à 0,2 pourrait avoir des impacts industriels et en termes d'emplois non négligeables. »
Le lendemain, 25 octobre 2022, c'est Adrienne Brotons qui saisit Cédric Arcos et Victor Blonde et se fait manifestement le porte-parole de Nestlé à l'encontre des exigences des ARS : « Victor, Cédric, Pour info, ça avance difficilement sur NWSE.
La position des ARS consiste à demander à l'entreprise d'installer les filtres, pour ensuite analyser le résultat du filtrage et leur dire si on accepte qu'ils continuent / gardent leur qualification d'eau minérale.
Ils peuvent le faire pour les Vosges sans gros surcoût ; cela semble plus compliqué dans le Gard. »
Trois jours plus tard, Mathilde Bouchardon relance le sujet dans un courriel du 28 octobre 2022 sur la nécessité « de trancher rapidement, car l'impossibilité pour Nestlé de poursuivre avec des filtres à 0,2 pourrait avoir des impacts industriels et en termes d'emplois non négligeables ».
Elle reconnaît lors de son audition devant la commission qu'elle s'est faite le porte-voix de l'industriel, reconnaissant qu'elle n'a pas véritablement cherché à remettre en cause la légitimité de ses demandes et qu'elle n'était qu'une « porte d'entrée » de Nestlé Waters dans l'appareil d'État : « le cabinet industrie s'est ainsi attaché à faire le lien entre l'industriel et les services compétents de l'État et des autres ministères. Il était important d'expliquer la vision de l'industriel, sans porter dessus une analyse. Aujourd'hui encore, je ne saurais vous dire exactement ce que recouvre une microfiltration dans un but technologique. Nous avons donc toujours insisté sur la nécessité d'une contre-expertise par les agences sanitaires. Le cabinet industrie n'était qu'une porte d'entrée pour l'industriel. Nous avons relayé les informations transmises, en demandant une pleine transparence à l'industriel ».
Or, une note du 8 novembre 2022 de la directrice de l'ARS Grand Est dont le cabinet industrie prend connaissance à l'instar du cabinet santé et de Matignon indique clairement en réponse à la demande de Nestlé Waters de voir autorisée la microfiltration à 0,2 micron que « si la filtration à 0,2 micron n'enlève pas tous les microorganismes, la flore microbienne est indéniablement fortement diminuée : il s'agirait donc bien d'une désinfection, ce qui n'est pas autorisé ».
Toujours dans la même note du 8 novembre 2022, la directrice de l'ARS écrit « L'argument des filtres nécessaires à la sécurité sanitaire est incohérent avec une eau qui serait exempte de contamination (ce qui est le cas par définition d'une eau minérale naturelle) » ou bien encore « Les UV sont enlevés, mais sont systématiquement remplacés par des filtres à 0,2 micron. Là encore, au motif de la sécurité sanitaire. Cette démarche de substitution interroge sur la qualité de la ressource elle-même et/ou des installations de prélèvement et notamment sur la nécessité de désinfecter l'eau ».
Et pourtant, alors qu'une réunion interministérielle est convoquée à Matignon le 1er décembre 2022 pour faire le point sur le dossier, le cabinet industrie adresse aux autres participants une note écrite par Mathilde Bouchardon et validée par Adrienne Brotons et le ministre Roland Lescure qui témoigne d'un alignement complet avec les positions de l'industriel :
- elle reprend, sans jamais les discuter, tous les arguments de Nestlé en faveur de la microfiltration à 0,2 micron alors qu'ils sont écartés par la direction générale de la santé ;
- elle minimise le risque de condamnation par la Commission européenne qui, selon le cabinet industrie, « semble peu élevé dans la mesure où la directive est juridiquement floue » ;
- elle minimise le risque sanitaire en écrivant « il ne semble y avoir aucun risque pour la sécurité sanitaire », alors même que la raison de la mise en place des traitements par UV et charbon actif n'est toujours pas éclaircie ;
- elle insiste en revanche sur « un risque fort de fermeture du site des Vosges très important si Nestlé Waters ne peut plus filtrer à 0,2 micron ; de plan social beaucoup plus important que celui prévu actuellement (lié à la fermeture de Vittel en Allemagne). Et risque que Nestlé Waters instrumentalise l'interdiction de filtrer à 0,2 micron pour justifier l'ensemble du plan social » ; le chantage à l'emploi de Nestlé Waters semble donc caractérisé.
Selon Roland Lescure, ministre de l'industrie, « sur Nestlé Waters, j'ai été sollicité par mon équipe pour valider la position, commune avec le ministère de la santé qui remonterait à l'arbitrage de Matignon, à partir de décembre 2022. C'est en décembre 2022 que mon équipe demande à me voir pour évoquer ce dossier et préparer la position du ministère en vue d'une réunion organisée par Matignon ».
La position présentée dans la note du 1er décembre 2022 et celles qui ont été portées par son cabinet ont donc bien été validée par lui, en particulier sur la microfiltration. Roland Lescure l'assume du reste clairement en affirmant devant la commission « nous préconisons, en adéquation avec le ministère de la santé et son cabinet, de laisser les agences sanitaires locales analyser l'effet des filtrations et autoriser, si la démonstration est faite qu'il n'y a pas de désinfection, Nestlé Waters à installer des filtres inférieurs à 0,8 micron » ou bien encore « il est possible d'autoriser une filtration inférieure à 0,8 micron si vous constatez que l'eau n'est pas désinfectée par cette filtration » .
Au mois de janvier 2023, comme le cabinet santé et Matignon, le cabinet industrie prend connaissance de l'avis de l'Anses, qui avait été saisie par le directeur général de la santé, sur la question de la microfiltration à 0,2 micron.
Or celui-ci indique clairement que « l'utilisation de dispositifs de filtration avec des seuils de coupure inférieures à 0,8 micron est présentée par les industriels comme permettant d'assurer la sécurité sanitaire de l'eau embouteillée, sans qu'aucun élément de preuve ne soit apporté en support à cette affirmation » et, plus loin, qu'« une microfiltration à 0,2 micron constitue une action assimilable à une désinfection ».
Alors que Nestlé Waters s'avère incapable de prouver que la filtration à 0,2 micron n'a pas d'impact sur le microbisme de l'eau, que les avis scientifiques exprimées par l'ARS Grand Est et l'Anses vont clairement dans le sens contraire, le cabinet industrie continue à pousser au maximum dans le sens de l'industriel.
Selon Adrienne Brotons, « un élément nouveau nous est communiqué par l'Igas, le 9 février 2023. Nous découvrons alors qu'un grand nombre d'arrêtés en France autorise une filtration inférieure à 0,8 micron et que certains arrêtés autorisent même explicitement la filtration à 0,2 micron ».
Le cabinet industrie décide immédiatement de valoriser cette information dans un sens favorable à la demande de Nestlé Waters, alors qu'il aurait dû plutôt se demander si les arrêtés autorisant une filtration inférieure à 0,8 micron n'étaient pas illégaux ou justifiés par des raisons particulières comme, par exemple, la nécessité de retenir des particules spécifiques.
Lors de son audition, Adrienne Brotons indique que, selon elle, si le choix avait été fait d'interdire la filtration à 0,2 micron, « l'industriel aurait été en droit de nous reprocher d'avoir appliqué une règle non conforme à la directive européenne et de ne pas lui avoir laissé la possibilité de démontrer qu'il ne désinfectait pas l'eau » ce qui revient manifestement à renverser la charge de la preuve.
* 84 Du 8 mars 2021 au 20 août 2023.
* 85 Nestlé Vosges.