II. RÉNOVER UN DISPOSITIF DE CONTRÔLE TROP COMPLEXE
A. UN CONTRÔLE TROP DISPERSÉ À UNIFIER RAPIDEMENT
1. La nécessité d'un dialogue renforcé entre administrations formalisé dans un protocole tripartite
La gestion du dossier Nestlé Waters a clairement montré des défaillances importantes dans le contrôle des eaux embouteillées, puisqu'une fraude massive a pu perdurer pendant de longues années et aurait pu se prolonger encore davantage si l'industriel, craignant d'être découvert à la suite des investigations lancées par le service national d'enquête (SNE) de la DGCCRF, n'était pas venu se dénoncer de lui-même.
Les services de l'État ont par la suite connu de grandes difficultés pour se coordonner, avec des interventions souvent insuffisantes laissant subsister des « trous dans la raquette » et des délais beaucoup trop longs qui ont permis à l'industriel de poursuivre, dans les faits, sa fraude encore de longs mois au détriment des consommateurs, qui achetaient cher une eau désinfectée alors qu'ils pensaient boire de l'eau minérale naturelle.
Dans son rapport final de l'audit qu'elle a réalisé en France du 11 au 22 mars 2024 afin d'évaluer le système de contrôles officiels relatifs aux eaux minérales naturelles et aux eaux de source, la Commission européenne souligne que cet audit « a mis en évidence de graves lacunes qui nuisent à la mise en oeuvre du système de contrôle officiels ».
Elle relève en particulier « une mauvaise collaboration entre autorités compétentes et au sein de celles-ci, tant à l'échelle centrale qu'à l'échelle locale ».
Comme la Commission européenne avant elle, la commission d'enquête a pu effectivement constater de multiples dysfonctionnements détaillés supra : absence d'instauration d'un contrôle renforcé ou d'actions coordonnée après la révélation des fraudes, absence de prise de connaissance du rapport de l'Igas par la DGCCRF ou par l'Anses avant sa mise en ligne en février 2024 alors qu'il avait été remis à ses commanditaires en juillet 2022, manque de communication patent entre les administrations centrales, entre les administrations centrales et les administrations locales, entre les administrations locales entre elles, etc.
La communication entre les cabinets ministériels industrie et santé paraissait relativement efficace, quoique biaisé par des intérêts divergents et des rapports de force fluctuants, mais leur culture du secret et leur volonté de conserver l'affaire confidentielle le plus longtemps possible a beaucoup nui à la circulation de l'information vis-à--vis des directions d'administration centrales (DGS, DGCCRF), des agences centrales (Anses) et, surtout, des préfectures et des Agences régionales de santé (ARS).
La Commission européenne, nous l'avons vu, a eu, dans on audit de 2024 des conclusions très sévères qui doivent impérativement conduire les administrations, leurs ministres de tutelle et leurs cabinets à se remettre en question.
À la suite de ce constat accablant, le directeur général de la santé a indiqué lors de son audition devant la commission qu'une action d'ampleur nationale serait conduite en 2025 dans l'ensemble des établissements d'exploitation et de production d`eaux minérales naturelles et d'eaux de source. Il s'agira de procéder à une visite d'inspection de l'ensemble des sites pour s'assurer de la qualité de la ressource, rappeler aux ARS, les principes fondamentaux de la réglementation sur les eaux conditionnées et préciser la doctrine en matière de microfiltration. Ces rappels de la doctrine seront effectués par une instruction de la DGS aux ARS.
La commission ne peut se que se féliciter de cette perspective, mais doit relever qu'elle intervient plus de quatre ans après le déclenchement de l'affaire, et après de nombreuses révélations de presse, un rapport de la commission des affaires économiques du Sénat et le déclenchement des travaux de la commission d'enquête.
Cette visite d'inspection de l'ensemble des sites et ces rappels de la réglementation est indispensable car comme la Commission européenne l'avait noté et comme la commission d'enquête l'a encore consté en 2025 les modalités de contrôles des eaux en bouteille n'ont pas été renforcées.
Une police unique en charge de la sécurité sanitaire des aliments a été créée au sein du ministère chargé de l'agriculture le 1er janvier 2024. Cette nouvelle mission a conduit à transférer au ministère chargé de l'agriculture, les missions de sécurité sanitaire des aliments précédemment poursuivies par le ministère chargé de l'économie, ce transfert de compétences étant sans impact sur les missions poursuivies par le ministère chargé de la santé. Les eaux minérales naturelles et les eaux de source, en tant que denrées alimentaires, sont concernées par cette réforme.
L'arrivée de ce nouvel acteur, en l'occurrence la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture (DGAL), chargée de veiller à la sécurité et à la qualité des aliments à tous les niveaux de la chaîne alimentaire, ainsi qu'à la santé et à la protection des animaux et des végétaux, en coordination avec les services de l'État en régions et départements et avec les différents acteurs concernés : professionnels du monde agricole, associations, consommateurs, peut constituer une bonne nouvelle si elle permet véritablement un renforcement de la mobilisation des services de l'État sur le contrôle des eaux en bouteille.
Selon le directeur général de la santé, un protocole tripartite entre les ministères chargés de la santé (c'est-à-dire la DGS), de la consommation (la DGCCRF) et de l'agriculture (DGAL) est en cours de rédaction afin de définir les modalités de coopération entre services compte tenu des compétences partagées pour les contrôles officiels et d'information de la Commission européenne. Ce protocole devra préciser les rôles et responsabilités des trois autorités compétentes et la façon dont elles interagissent entre elles afin de garantir une plus grande coordination entre les différentes autorités centrales et locales compétentes et obtenir des résultats beaucoup plus probants que ceux constatés ces dernières années. Ce protocole visera notamment à préciser les modalités de coopération entre services pour la réalisation des contrôles et pour la gestion des alertes, de sorte que ne puissent plus se produire des fraudes massives comme celles dont s'est rendu coupable Nestlé Waters avec la désinfection de ses eaux minérales naturelles aux UV et au charbon actif.
Selon Sarah Lacoche, directrice générale de la DGCCRF pendant son audition, « ce protocole fait suite à l'avis de la Commission européenne qui recommande de voir comment on peut améliorer la coordination entre les différentes autorités compétentes. Il n'existait pas de protocole pour formaliser la coordination. On essaye de le faire aujourd'hui de façon assez systématique, car il est très fréquent que les champs de compétences se chevauchent. Cela permet de formaliser une coopération qui existait déjà en pratique. Le cadre écrit permet de réduire le risque d'actions divergentes et de sécuriser le dispositif ».
La commission d'enquête ne peut que souscrire à l'impérieuse nécessité de faire aboutir ce protocole tripartite dans les meilleurs délais, car elle partage pleinement le constat de la Commission européenne selon lequel « la coopération insuffisante entre les administrations centrales et l'absence de formalisation de celle-ci ont une incidence sur l'efficacité du système de contrôles officiels », lesquels se sont avérés incapables de détecter des pratiques frauduleuses qui ont lourdement pénalisé les consommateurs d'eaux minérales naturelles pendant de trop longues années.
Cela étant, le rapporteur met en garde sur la déception que pourra susciter un tel protocole si les cultures professionnelles et les logiques de travail en silo n'évoluent pas. Il souhaite insister sur l'absolu nécessité d'établir un chef de file clairement identifié en matière de contrôle des eaux en bouteille qui serait en capacité d'établir une programmation des contrôles, au niveau régional ou national, et de mobiliser l'ensemble des services compétents, au premier chef, la DGCCRF.
Par ailleurs, il estime que la coopération et la coordination entre les services déconcentrés chargés du contrôle des eaux conditionnées doit devenir la règle. Ce ne sera le cas que si elle est intégrée à leur mode de fonctionnement. Il préconise à cet effet la création de groupes de suivi des eaux conditionnées au niveau de chaque département associant les inspecteurs territorialement compétents des ARS, les services déconcentrés de la DGCCRF, de la DGAL et de la DGALN. Par ailleurs, la présence des agents de la répression des fraudes doit être systématisée lors des inspections déclenchées par les ARS, non seulement parce qu'ils disposent de pouvoirs spécifiques, mais aussi parce qu'ils ont, en principe, la compétence pour détecter les fraudes dans les systèmes industriels complexes116(*).
À ses yeux, le protocole précité doit faire l'objet d'un suivi régulier, précisément défini, et d'une présentation au moins annuelle de ses résultats dans la plus grande transparence.
Enfin, au-delà d'un protocole entre administrations, l'enjeu du retour de la confiance à l'égard du secteur exige que les autorités ministérielles reprennent les choses en mains et se saisissent du dossier.
|
Recommandations |
||||
|
N° |
Libellé |
Destinataire |
Échéancier |
Support |
|
10 |
Instaurer, pour les contrôles, un chef de filât clairement identifié par le protocole tripartite santé, consommation et agriculture pour la réalisation des contrôles et pour la gestion des alertes et soumettre ce protocole à une validation politique |
Ministère de la santé, direction générale de la santé Ministère chargé de la consommation, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, Ministère de l'agriculture, direction générale de l'alimentation |
1er semestre 2025 |
Protocole interministériel |
|
11 |
Créer dans chaque département un groupe de suivi des eaux conditionnées associant les inspecteurs territorialement compétents des ARS, les services déconcentrés de la, de la DGAL et de la DGALN et Systématiser la présence des agents de la répression des fraudes lors des inspections déclenchées par les ARS |
Ministère de la santé, direction générale de la santé, agences régionales de santé Ministère de la consommation, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, Ministère de l'agriculture, direction générale de l'alimentation. |
2nd semestre 2025 |
Protocole |
2. Les moyens consacrés aux eaux en bouteille doivent être renforcés
Lors de son audition par la commission d'enquête, Mathilde Merlo, cheffe du bureau de la qualité des eaux à la direction générale de la santé, a indiqué que son bureau, chargé de définir les politiques publiques pour garantir la sécurité sanitaire des eaux destinées à la consommation humaine - c'est-à-dire l'eau qui coule de nos robinets -, conditionnées, dont les eaux minérales naturelles et les eaux de source, et de loisirs, piscines et baignades, ne comptait que 13 agents, ce qui paraît tout à fait insuffisant compte tenu de l'ampleur du champ que ce bureau est chargé de couvrir à l'échelon national.
Plus grave, au sein de ce bureau, seulement 0,75 ETP est consacré à la gestion du dossier des eaux conditionnées, ce qui paraît rendre impossible un véritable suivi et un contrôle effectif de l'activité des minéraliers.
La situation est au moins aussi problématique au niveau déconcentré, puisqu'environ 10 ETP seulement sont dédiés en ARS aux missions de contrôle des eaux minérales naturelles et eaux de source conditionnées, pour une centaine de sites répartis dans une cinquantaine de départements ! Ce qui donne le chiffre rachitique de seulement 0,2 ETP par site en moyenne...
Les seules denrées alimentaires sur lesquelles les ARS exercent un contrôle sont précisément les eaux conditionnées. Elles pâtissent par conséquent d'un manque d'expertise en matière d'hygiène alimentaire, ce que souligne l'audit de la Commission européenne.
Dans son rapport final de l'audit qu'elle a réalisé en France du 11 au 22 mars 2024 afin d'évaluer le système de contrôles officiels relatifs aux eaux minérales naturelles et aux eaux de source, elle relève en effet : « le manque d'expérience des inspecteurs des ARS en ce qui concerne certains aspects des contrôles officiels, notamment les processus et la vérification du système d'analyse des dangers et points critiques pour leur maîtrise, associé à des problèmes en matière de personnel et de ressources, qui représentent un frein à l'organisation et à la réalisation des contrôles officiels des eaux minérales naturelles ». Et aucun système de supervision des performances des inspecteurs effectuant les contrôles n'existe.
La situation est tout aussi préoccupante côté DGCCRF avec seulement 10,7 ETP pour contrôler la production, le commerce de gros et la distribution des boissons rafraîchissantes et des eaux minérales naturelles.
En outre, comme l'indique la Commission européenne dans son audit, « les inspecteurs de la DGCCRF n'ont pas reçu de formation spécifique sur les eaux minérales naturelles depuis 2020. Les contrôles officiels s'inscrivent dans un cadre méthodologique général applicable aux contrôles de la métrologie et de l'étiquetage ».
Alors que l'inspection générale des services de la DGCCRF met en oeuvre des programmes d'audits internes afin de vérifier l'adéquation entre les ressources dédiées à un type de produit et l'importance de ce produit, aucun n'a été diligenté ces dernières années sur les eaux minérales naturelles, alors même que le contrôle sur celles-ci s'est avéré défaillant.
Les constats de la Commission européenne, que la commission d'enquête ne peut malheureusement que partager, démontre la nécessité de renforcer considérablement les équipes chargées du contrôle des eaux minérales naturelles et des eaux de source en France.
Il paraîtrait nécessaire à cet égard de doubler les effectifs consacrés au contrôle des eaux minérales naturelles en France, c'est-à-dire de prévoir au moins 2 ETP entièrement dédié dans chacune des trois administrations centrales associés au futur protocole tripartite. Sur le terrain, les effectifs devraient au moins doubler, avec 20 ETP dans les ARS et 20 ETP dans les services déconcentrés de la DGCCRF, par création de postes ou par redéploiement d'effectifs.
Au-delà de leur nombre, ces agents devront être beaucoup mieux formés aux contrôles des eaux embouteillées afin de pouvoir détecter les fraudes ou le cas échéant, les risques sanitaires, engendrés par les pratiques de certains minéraliers peu scrupuleux. Nous avons vu, s'agissant des agents de la consommation et de la répression des fraudes qu'ils devraient notamment disposer de compétences en audit informatique pour contrôler la traçabilité des eaux dans les process industriels.
Alors que le rapport de force a jusqu'ici été extrêmement défavorable à l'État face à ces industriels, celui-ci s'étant progressivement affaibli alors que ceux-là concentraient les compétences et l'expertise la plus pointue, il faut que cette situation s'inverse rapidement, que l'État reprenne le contrôle pour restaurer la confiance des consommateurs dans un secteur auquel ils sont très attachés.
|
Recommandation |
||||
|
N° |
Libellé |
Destinataire |
Échéancier |
Support |
|
12 |
Renforcer par redéploiements les effectifs des services de l'État consacrés au contrôle des eaux minérales naturelles et des eaux de source et Professionnaliser ces agents en les formant à la détection des fraudes et aux pratiques susceptibles de mettre en péril la sécurité sanitaire des eaux |
Ministère de la santé, direction générale de la santé Ministère chargé de la consommation, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes Ministère de l'agriculture, direction générale de l'alimentation |
2e semestre 2025 idem |
Redéploiement d'effectifs Programme de formation |
3. Responsabiliser les autorités chargées du contrôle et laisser moins de place aux considérations d'opportunité dans les suites à donner
Au long de ses travaux, la commission d'enquête a pu constater que, jusqu'à ce que l'affaire Nestlé Waters soit rendu publique, la question des contrôles des eaux minérales naturelles et des eaux de source n'était pas une véritable priorité pour la direction générale de la santé, dans la mesure où, de son point de vue, ces produits ne posaient pas de difficultés significatives en matière de sécurité alimentaire.
Devant la commission d'enquête, le directeur général de la santé Gregory Emery s'était ainsi livré à un véritable autosatisfecit : « de manière générale, la qualité sanitaire des eaux conditionnées produites en France est très satisfaisante. Plus de 150 000 analyses sont réalisées chaque année dans le cadre du contrôle sanitaire des ARS et le taux de conformité aux limites de qualité réglementaires est supérieur à 99 % pour les paramètres microbiologiques et physico chimiques. En 2022, plus de 50 inspections (sur un total de 104 sites présents sur le territoire) et plus de 1 900 visites ont ainsi été réalisées par les ARS. Ce niveau de conformité constaté, traduisant un risque maîtrisé (bien que ne pouvant jamais être considéré comme nul), explique pourquoi nous avons considéré, jusqu'en 2021, qu'il n'était pas nécessaire de renforcer la surveillance des eaux conditionnées. »
Ce sentiment trompeur que tout allait bien, que tout était sous contrôle, n'a pas peu joué dans la capacité de certains minéraliers de frauder pendant de trop longues années.
La DGS le reconnaît du reste elle-même dans une réponse au questionnaire que lui avait adressé la commission d'enquête lorsqu'elle écrit : « ce sujet, contrairement à d'autres comme l'eau potable, n'était pas prioritaire pour la DGS et les ARS. Il n'y avait pas de coordination nationale régulière des ARS sur le sujet ».
Ainsi, selon l'audit de la Commission européenne, « aucune approche fondée sur les risques n'est appliquée et la probabilité de comportements frauduleux et trompeurs n'est pas prise en compte pour déterminer la fréquence appropriée des contrôles. Les installations ne font pas l'objet d'inspections officielles régulières. La décision de procéder à une inspection officielle d'une installation est prise à l'échelon local ».
En outre, lors des inspections des ARS, le plus souvent annoncées à l'avance, alors que des visites inopinées sont indispensables, les inspecteurs se contentaient de prendre note des informations fournies par les exploitants.
Face à ce constat, le directeur général de la santé a bien voulu reconnaître au cours de son audition que « la coordination des autorités compétentes mérite d'être améliorée. Sur le terrain, les services en charge des contrôles sont dans l'incapacité de déceler des pratiques frauduleuses. Enfin, les consommateurs n'ont pas été suffisamment informés ».
Le constat n'est guère plus reluisant pour la DGCCRF, puisque celle-ci, même en cas d'antécédents peu satisfaisants de minéraliers en matière de comportements frauduleux et trompeurs, tendait à prévoir au mieux des contrôles tous les deux ou trois ans, ce délai pouvant aller jusqu'à cinq ans.
En outre, elle a laissé l'eau traitée aux UV et au charbon actif être commercialisée en tant qu'eau minérale naturelle pendant de longs mois, ce que souligne la Commission européenne lorsqu'elle écrit « pendant que les traitements étaient toujours en place et connus des administrations centrales, l'eau produite a continué à être commercialisée en tant qu'EMN, alors qu'elle ne pouvait plus être considérée comme telle » ou bien encore « l'eau traitée a continué à être commercialisée et étiquetée en tant qu'EMN, alors qu'elle ne répondait pas aux exigences de la législation de l'UE pour être qualifiée comme telle ».
C'est pourquoi il apparaît essentiel de veiller à ce que les autorités compétentes effectuent des contrôles officiels des exploitants d'eaux minérales naturelles de façon beaucoup plus régulières, en fonction des risques présentés par chaque site et des pratiques passées des minéraliers et à une fréquence adéquate.
Il est tout aussi indispensable que les administrations centrales mettent enfin en place une véritable animation de leurs réseaux déconcentrés sur cette thématique, ainsi que s'y est engagée le directeur général de la santé devant la commission d'enquête : « Une coordination nationale a été mise en oeuvre avec les ARS Occitanie et Grand Est et sera étendue aux autres ARS en 2025 ».
|
Recommandations |
||||
|
N° |
Libellé |
Destinataire |
Échéancier |
Support |
|
13 |
Concevoir et mettre en oeuvre un plan de contrôle des eaux conditionnées fondé sur les risques et la probabilité de comportements frauduleux et multiplier les inspections inopinées |
Ministère de la santé, direction générale de la santé Ministère chargé de la consommation, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, Ministère de l'agriculture, direction générale de l'alimentation Ministère chargé de l'environnement, direction de l'eau et de la biodiversité |
2e semestre 2025 |
Stratégie nationale spécifique |
|
14 |
Mettre en place une véritable animation par l'administration centrale de ses administrations déconcentrées sur le thème du contrôle des eaux embouteillées, comme dans le cas de la DGS avec les ARS |
idem |
idem |
Conduite administrative |
* 116 Sous réserve des éléments sur les besoins en formation informatique évoqués supra.