ANNEXES
Codification(s) et droit(s) des outre-mer : présentation du colloque 65
La codification dans les outre-mer : état des lieux - Article de M. Edwin Matutano 67
La codification des dispositions outre-mer : une simplification vraiment impossible ? Article de M. Florian Roussel 89
Compteurs Lifou : un outil pour la lisibilité du droit en outre-mer ? L'exemple de la Polynésie française 97
Annuaire des membres de l'AJDOM 101
Liste des rapports de la délégation sénatoriale aux outre-mer (2011- 2025) 105
CODIFICATION(S) ET DROIT(S)
DES OUTRE-MER :
PRÉSENTATION DU COLLOQUE
Source : ISJPS
LA CODIFICATION DANS LES OUTRE-MER : ÉTAT DES LIEUX ARTICLE DE M. EDWIN MATUTANO
Source : RDP 2022, p. 1027
Par Edwin Matutano, Docteur en droit, Avocat à
la cour, Enseignant à l'Université de Lille
SOMMAIRE
I. LES CODES QUI NE SONT PAS RECENSÉS DANS UNE BASE DE DONNÉES OFFICIELLE
A. -- La notion de « code »
B. -- Les réalisations de codes « informels » ou « non officiels »
II. LES CODES MIS À DISPOSITION DU PUBLIC DANS UNE BASE DE DONNÉES OFFICIELLE
A. -- Les codes figurant sur le site « Juridoc » géré par le service de légistique et de la diffusion du droit
B. -- Les codes consultables dans « Lexpol »
C. -- Les codes mentionnés dans la base « Légifrance »
L'on sait la codification contemporaine du droit français issue du décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 relatif à la composition et au fonctionnement de la Commission supérieure de codification1, lequel décret s'est substitué au décret n° 48-800 du 10 mai 1948 instituant une commission supérieure chargée d'étudier la codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires.
Avant même que ne soit entreprise l'oeuvre contemporaine de codification s'était posée aux codificateurs la question du droit applicable outre-mer. En effet, régies par le principe de spécialité législative, les anciennes colonies n'étaient pas, en maints domaines, intéressées par les codes en vigueur.
Le principe inverse de législation, dit de l'identité législative, a été initialement appliqué en 1946 aux quatre départements d'outre-mer alors institués (Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique), ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon. De nos jours, il a, non seulement perduré pour toutes ces collectivités territoriales, quel que soit leur statut, et ce, malgré quelques exceptions s'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, mais s'est trouvé étendu au Département de Mayotte. En outre, avec des exceptions, il régit également les collectivités territoriales de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, détachées du département d'outre-mer et de la région d'outre-mer de la Guadeloupe. Et l'on se doit d'ajouter que le territoire de l'île de Clipperton lui est soumis2.
Ce principe a assurément simplifié la rédaction des dispositions codifiées dans les collectivités territoriales ultramarines en cause, puisque selon sa signification, toute disposition législative ou réglementaire adoptée pour la métropole y est, de plein droit, applicable. Néanmoins, son affirmation, en 1946, a dû être suivie d'une période d'alignement du droit en vigueur dans les quatre départements d'outre-mer de l'époque sur le droit commun et la codification n'y fut pas toujours facile, telle celle du Code de l'administration communale, en ce qu'elle avait trait aux communes de ces départements3. La Constitution permet, en outre, des adaptations, lesquelles, parfois, nécessitent de prévoir des dispositions spéciales pour ces collectivités territoriales.
De surcroît, la situation normative résultant de la création du Département de Mayotte, caractérisée par la soumission de principe du Département à l'identité législative, a rendu nécessaire une période faite d'extensions du droit commun, modulées selon les nécessités, allant de l'alignement complet sur le droit commun jusqu'au maintien de dispositions antérieures seulement applicables à Mayotte, en passant par la rédaction de dispositions propres à Mayotte mais se rapprochant du droit commun4.
Une telle approche, pragmatique, n'est pas sans rappeler celle qui fut suivie à propos du droit local en vigueur dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.
Cependant, ce principe ne s'applique pas dans les collectivités territoriales d'outre-mer de Polynésie française et des îles Wallis et Futuna, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie5, non plus que dans les Terres australes et antarctiques françaises, puisque, en matière de législation, le principe de spécialité législative6 y a cours.
Aussi, la codification doit-elle tenir compte des difficultés de deux ordres que soulève l'application du droit outre-mer7. En premier lieu, certaines dispositions textuelles ne relèvent pas de la compétence de l'État dans des collectivités territoriales données, en vertu de leur statut et conséquemment, les codes édictés ne sauraient s'y appliquer de plein droit, et ce, même dans des collectivités territoriales principalement régies par le principe de l'identité législative (Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon) ; en second lieu, même lorsque l'État est compétent pour fixer les règles dans un domaine matériel circonscrit, les spécificités locales peuvent commander de ne pas y étendre le droit commun (ce qui est encore le cas du Département de Mayotte, à propos duquel se pose la question de la portée de l'importante distinction entre codification/compilation et codification/modification8).
Pour autant, le droit en vigueur localement, issu de textes nationaux ou de textes adoptés par les autorités locales, n'échappe pas à la codification9. Et c'est ainsi que sont en vigueur des codes exclusivement applicables dans une collectivité territoriale déterminée. La Commission supérieure de codification a, au demeurant, pris en considération, dès 2012, les difficultés spécifiques soulevées par la codification du droit outre-mer.
Un regard rétrospectif sur le droit colonial laisse apparaître que, déjà, la codification, dans les anciennes colonies, pouvait être revêtue de quatre acceptions possibles : l'extension d'un code déjà applicable en Métropole, la reprise substantielle de règles métropolitaines codifiées et en vigueur, assortie d'adaptations, la réalisation d'un code « mixte » et la codification des normes locales10.
De surcroît, la question du recensement de ces codes se pose, alors que l'on hésite même sur le nombre de codes en vigueur au plan national11.
Il s'agit d'une question délicate, dans la mesure où la notion de codification peut, en elle-même, être interrogée12 et recevoir des acceptions différentes selon les matières traitées. Cette réflexion n'est donc pas propre au droit de l'outre-mer et les incertitudes relatives à ses finalités, aux procédés employés afin de la mener à terme et enfin, à sa signification normative ont été questionnées et analysées par la doctrine13.
La codification peut, en effet, résulter d'une initiative privée, celle d'un éditeur, par exemple, ou d'une autorité publique locale, comme elle peut être le fruit de l'oeuvre de la codification nationale, actuellement placée sous l'égide de la Commission supérieure de codification.
Dans tous les cas, des « codes » sont libellés comme tels et il revient au légiste de faire le départ entre les uns et les autres, comme il lui est imparti de distinguer entre les codes adoptés par les autorités locales compétentes, lesquelles peuvent aussi bien relever de l'État que des collectivités territoriales et ceux pris par les pouvoirs publics constitutionnels.
Un critère de distinction, parmi les codes applicables outre-mer, permet d'isoler ceux qui ne sont pas recensés dans une base de données officielle (I) de ceux qui donnent lieu à un tel recensement (II).
I. LES CODES QUI NE SONT PAS RECENSÉS DANS UNE BASE DE DONNÉES OFFICIELLE
Ces codes présentent un aspect diversifié et leurs sources sont hétéroclites. Certains d'entre eux se présentent comme de simples compilations de textes, ordonnées de manière plus ou moins rigoureuse.
Ils font état et rendent accessibles aux administrés des normes en vigueur localement, mais leur existence rend parfois délicate la question de savoir si ce sont les normes qu'ils codifient qui font foi ou bien si ce sont les textes dont leurs auteurs se sont servis pour les concevoir.
Autrement dit, sont-ils de simples documents de travail ou présentent-ils un caractère officiel ? En toute hypothèse, ils suppléent un travail de codification officielle du droit applicable localement et émanent de l'État ou des collectivités territoriales, aussi bien que des éditeurs privés.
Il est donc important de questionner la valeur de ces textes, leur place dans l'ordonnancement juridique. Dans cette perspective, il importe de s'interroger sur la notion de « code » (A), avant d'analyser ces codes que l'on pourrait qualifier d'« informels » (B).
A. La notion de « code »
Les juristes sont à ce point accoutumés à manier cette notion et à faire usage des commodités offertes par la codification, outre la connaissance qui est la leur de l'important travail de codification officielle qui a d'ores et déjà été accompli, qu'il peut sembler étrange de s'y arrêter davantage.
Pourtant, force est de constater que le terme de « code » est indistinctement employé pour désigner une présentation officielle de textes non codifiés, abrogés par le codificateur de manière conséquente et ordonnés selon un plan logique, ainsi que des recueils de textes présentés et mis à disposition du public par des éditeurs, qui mettent ainsi dans le commerce une oeuvre originale, mais dépourvue de caractère officiel.
Le point de départ entre les uns et les autres réside dans l'initiative, les acteurs et le mode d'adoption, jusqu'à la publicité accordée à ces différents « codes » : ceux pris sur l'initiative du gouvernement ont été soumis à la Commission supérieure de codification précitée, interviennent de nos jours par ordonnance, sont réalisés à droit constant14 et sont publiés au Journal officiel, cependant que les autres résultent d'une initiative privée, celle d'un éditeur, donc d'un commerçant.
Dans les deux cas, l'objectif est le même, faciliter l'accès au droit et rendre plus aisé le travail des praticiens.
L'on observera toutefois que les différences essentielles précitées relatives aux statuts respectifs de ces « codes » ne sont pas perçues des non-juristes et qu'elles leur échappent.
Cette distinction est bien connue à propos de règles de portée nationale. Dans certains domaines, les pouvoirs publics se sont saisis de la codification, l'ont engagée et achevée, dans d'autres, leur défaillance est heureusement suppléée par les initiatives des éditeurs juridiques.
Toutefois, les codes établis par des éditeurs qui exposent le droit applicable outre-mer sont rares15, en raison de l'étroitesse des marchés potentiels. À cet égard, le précédent du Code du droit local alsacien-mosellan par l'éditeur LexisNexis, en 2019, en collaboration avec l'Institut du droit local, pourrait pertinemment servir de référence pour les codes applicables localement dans une seule collectivité territoriale ultramarine.
De surcroît, rappelons-le, notre propos est plus large et dépasse le cadre des initiatives « privées » de codification. Elle englobe les assez nombreuses et méconnues codifications que l'on doit à l'initiative d'autorités publiques, sans avoir fait l'objet d'un classement dans une base de données consultable par les usagers.
C'est cette diversité que les réalisations recensées outre-mer mettent en exergue.
B. Les réalisations de codes « informels » ou « non officiels »
Ces codes ont en commun de ne pas être formellement insérés dans un programme de codification émanant des pouvoirs publics locaux et de ce point de vue, ils présentent un degré de similitude avec les codes conçus par des éditeurs juridiques.
Leur réalisation, de surcroît, ne répond pas à quelque modèle qui aurait été dessiné par une autorité officielle, nationale ou locale. Elle apparaît, au contraire, comme empirique. Aussi leur contenu n'est-il pas placé sous le signe de l'homogénéité de plan, d'autonomie par rapport aux textes qui y sont codifiés, de l'usage des symboles ou d'ordre de la numérotation.
L'on peut, toutefois, distinguer parmi eux, les codes issus d'une initiative personnelle, ce qui est assez singulier, des codes qui sont le fruit d'un travail mené par les autorités administratives en fonctions localement, élues et représentantes des services déconcentrés de l'État.
1. Une codification résultant d'une initiative personnelle
Il s'agit, en premier lieu, d'un code élaboré sur une initiative purement privée, celle d'un enseignant au lycée Paul Gauguin de Papeete, Monsieur Cetout-Gérard. Ce dernier a conçu le Code de l'éducation pour la Polynésie française, dont la première édition remonte à 2015. En 2017, fort de 790 pages, il abordait sa troisième édition et contenait des textes codifiés dans le Code de l'éducation, c'est-à-dire, des normes nationales, des textes pris par les autorités territoriales de la Polynésie française, ainsi que des textes non publiés.
Sans l'initiative personnelle de ce juriste, cette matière importante n'aurait pu être mise à la disposition du public et le travail qu'il accomplit, convient-il de le préciser, repose sur des textes consolidés, régulièrement mis à jour. C'est ainsi que l'édition 2017 inclut la loi du pays n° 2017-15 du 13 juillet 2017 relative à la Charte de l'éducation de la Polynésie française.
Et il n'est pas indifférent de relever qu'une loi du pays n° 2011-22 du 29 août 2011 portant approbation de la Charte de l'éducation, qui avait prévu l'intervention d'un Code territorial de l'éducation, fut expressément abrogée par l'article LP 36 de la loi du pays précitée du 13 juillet 2017, sans que ledit Code eût été élaboré et adopté.
Aussi l'oeuvre de M. Cetout-Gérard peut-elle être qualifiée de mission de service public assurée par une personne privée16, rendue nécessaire en raison de la défaillance des personnes publiques à la mener à bien.
2. Les codifications administratives éparses et hétérogènes
En deuxième lieu, l'on aborde une série de codes, dont le point commun réside dans la possession d'une double caractéristique de leur part : ils ne sont pas officiels, mais, pour autant, ils sont l'oeuvre d'autorités publiques exerçant leurs compétences localement.
Il s'agit :
- en Polynésie française, du Code des communes de la Polynésie française ;
- à Wallis-et-Futuna, du Code territorial de la route, du Code territorial des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme, du Code de l'environnement et du Code des douanes ;
- à Saint-Pierre-et-Miquelon, du Code des douanes, du Livre des procédures fiscales, du Code local des impôts et du Code local des investissements ;
- à Saint-Barthélemy, du Code de l'urbanisme, du Code des contributions, du Code de la route et du Code de l'environnement ;
- à Saint-Martin, du Code du tourisme, du Code de l'urbanisme, ainsi que du Code général des impôts.
Il est à noter que l'administrateur des Terres australes et antarctiques françaises n'a, à ce jour, pas édicté de « code ».
a. Code des communes de la Polynésie française
Ce code est un bon échantillon de document de travail réalisé par les services du haut-commissariat de la République en Polynésie française, à partir, principalement, des dispositions du Code général des collectivités territoriales applicables auxdites communes et incluant également des dispositions du Code de la construction et de l'habitation ou des dispositions non abrogées du Code des communes, ou encore des extraits de l'ordonnance n° 2007- 1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du Code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics, ainsi que de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française et de la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française.
Les textes sont présentés sous leur forme consolidée, les sources de chaque article sont indiquées, des annotations faites par les services de l'État dans la collectivité territoriale y sont apposées, il est expressément indiqué en bas de chaque page que le document a uniquement une valeur d'information ; en outre, celles des dispositions qui ne sont pas encore entrées en vigueur au jour de la mise en ligne - dont la date est mentionnée - sont signalées au lecteur par l'usage d'une couleur déterminée et une « indexation alphabétique du CGCT » suit la compilation de textes.
Il ne s'agit pas d'une codification complète, puisque chaque texte ou fragment de texte est inséré sans qu'une liaison soit opérée avec les autres textes ; il n'y a pas de coordination entre eux. L'on préférerait le terme de « compilation » à celui de « code », cependant employé localement. Il s'agit d'un vade mecum du droit applicable aux communes de la Polynésie française, dont l'ossature première est constituée par des articles du Code général des collectivités territoriales.
b. Code territorial de la route de Wallis-et-Futuna
Ce code se présente comme une oeuvre de conception plus complexe.
En la forme, il est issu d'une délibération n° 42/AT/2011 de l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna en date du 13 décembre 2011 portant adoption du Code territorial de la route. Cette délibération a été approuvée par arrêté n° 2011-469 du 26 décembre 2011 pris par l'administrateur supérieur de la collectivité territoriale17.
Le Code territorial de la route, matériellement, figure en annexe à la délibération précitée du 13 décembre 2011. La délibération de l'assemblée territoriale de la collectivité, son annexe, ainsi que l'arrêté de l'administrateur supérieur du 26 décembre 2011 ont été publiés au Journal officiel du territoire de Wallis-et-Futuna du 31 décembre 2011 (p. 12312, s'agissant de la délibération et de l'arrêté).
La compétence de l'assemblée territoriale de la collectivité territoriale18 résulte des dispositions combinées des 17° et 19° de l'article 40 du décret n° 57- 811 du 22 juillet 1957 relatif aux attributions de l'assemblée territoriale, du conseil territorial et de l'administrateur supérieur des îles Wallis-et-Futuna. Ces dispositions ont été expressément validées par l'article 12 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer. En outre, c'est selon les dispositions de l'article 16 de cette même loi du 29 juillet 1961 que l'administrateur supérieur a compétence pour approuver les délibérations de l'assemblée territoriale. À défaut de l'accomplissement de cette règle de forme, les délibérations de l'assemblée territoriale ne sont pas définitives.
Ratione materiae, le Code territorial de la route comporte deux parties : la première s'intitule par elle-même « Dispositions nationales » et contient des dispositions, législatives et réglementaires, extraites du Code de la route qui sont reproduites.
Il a été procédé à cette reproduction sans adaptation et la numérotation des articles est celle du Code de la route. Il s'agit donc d'une transplantation du droit national.
La deuxième partie contient des dispositions purement locales. Celles-ci sont numérotées de manière continue selon un plan ad hoc et cette deuxième partie est riche de 204 articles.
Il est permis de se demander si la première partie du code, intitulée : « Dispositions nationales » pourrait être librement modifiée par l'assemblée territoriale.
La question mérite d'être soulevée, puisque cette partie se contente de reproduire des dispositions législatives et réglementaires dont les auteurs sont le Parlement et le Premier ministre. Et l'absence de renumérotation lors de la reproduction pourrait laisser accroire l'idée d'une impossibilité, pour incompétence, de la part des autorités territoriales, de procéder à leur modification.
Néanmoins, l'article 41 du décret du n° 57-811 du 22 juillet 1957 dispose, en son deuxième alinéa : « Les lois et décrets relatifs aux matières énumérées à l'article 40 du présent décret restent toutefois en vigueur, avec valeur de règlements territoriaux. Ces règlements peuvent être abrogés ou modifiés par délibérations de l'assemblée territoriale. ». En conséquence, par délibération de l'assemblée territoriale, approuvée par arrêté de l'administrateur supérieur, cette première partie du Code territorial de la route pourrait être modifiée, nonobstant la nature et le rang des normes qui forment son contenu.
c. Code territorial des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme de Wallis-et-Futuna
Ce code est bâti sur le même schéma.
C'est par la délibération n° 27/AT/90 du 21 décembre 1990 de l'assemblée territoriale de la collectivité publique, approuvée par l'arrêté de l'administrateur supérieur n° 91-040 du 18 février 1991, que ce code a été édicté.
L'article 1er de la délibération du 21 décembre 1990 indique la procédure suivie aux fins de la codification et, curieusement, elle désigne les phases relevant respectivement de la compétence de l'assemblée territoriale et de celle de l'administrateur supérieur de « parties » de cette codification. Cette désignation prête quelque peu à confusion, car il serait loisible de penser que le code en question fût, pour sa première partie, issu d'une délibération de l'assemblée territoriale et pour sa seconde partie, le fruit d'un arrêté de l'administrateur supérieur.
Or, il n'en est rien. Le Code territorial des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme est tout entier issu de l'acte de l'assemblée territoriale, approuvé par arrêté de l'autorité exécutive de la collectivité territoriale, en conformité avec les dispositions précitées de l'article 40 du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957 et des articles 12 et 16 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 196 1.
Sur le plan de la technique suivie pour sa rédaction, le code suit une numérotation propre et continue, chaque article étant précédé de la lettre « D » en majuscule, symbolisant l'origine de la norme, une délibération de l'assemblée territoriale. Rien n'indique dans son contenu la reprise de dispositions en vigueur au plan national.
À l'analyse, davantage qu'un « code », ordonnant selon un plan déterminé et logique des dispositions de textes précédemment non codifiés, ainsi qu'il est d'usage, pour les auteurs d'une codification, de le faire, ce texte se présente sous la forme d'un texte indépendant, libellé « code », mais qui n'en possède pas les attributs habituels. C'est ainsi qu'aucune de ses dispositions n'indique qu'il se substitue et donc, abroge, des textes réglementaires précédemment en vigueur sur le territoire des îles Wallis-et-Futuna.
Toutefois, s'il s'écarte ainsi de la codification suivie à l'échelle nationale depuis 1989, il renoue en revanche avec l'idée d'un ensemble de règles constituant un corpus cohérent, sans que cet ensemble soit élaboré à droit constant.
Il n'en demeure pas moins que le Code territorial des débits de boissons et des mesures contre l'alcoolisme de Wallis-et-Futuna ne comporte pas même une « disposition balai » dont l'objet serait d'abroger toutes dispositions à lui contraires.
d. Code de l'environnement de Wallis-et-Futuna
Ce code est le fruit d'un travail plus long et ardu, comprenant cinq livres et trois annexes.
À l'inverse du précédent code étudié, il englobe des dispositions issues de règles de sources différentes.
Si sa numérotation est continue, l'origine de chaque norme codifiée est signalée par une série de symboles, expliquée dans un « chapitre préliminaire ». Ainsi :
- les numéros d'articles précédés de la lettre « E » en majuscule sont issus de délibérations de l'assemblée territoriale ;
- ceux précédés des deux lettres « ES » en majuscule, sont issus de normes de souveraineté au sens de l'article 4 de la loi n° 61-814 du 29 juillet 1961, c'est- à-dire de celles des normes nationales destinées en raison de leur objet à s'appliquer de plein droit et sans mention expresse dans la collectivité territoriale de Wallis-et-Futuna ;
- ceux précédés des deux lettres majuscules « EL » proviennent de lois et ordonnances ratifiées rendues applicables dans la collectivité territoriale selon le principe de spécialité législative ;
- ceux précédés des deux lettres « ER » sont issus de décrets en Conseil d'État étendus expressément dans la collectivité territoriale selon le même principe ;
- ceux précédés des deux lettres majuscules « ED » émanent de décrets simples étendus également en vertu de ce principe ;
- ceux précédés des deux lettres majuscules « EA » provenant pour leur part d'arrêtés ministériels eux aussi rendus applicables à Wallis-et-Futuna par une mention expresse ;
- ceux précédés des trois lettres majuscules « EHC » sont issus du haut-commissaire de la République dans l'Océan Pacifique ;
- ceux précédés des trois lettres majuscules « EAS » sont extraits d'arrêtés de l'administrateur supérieur de la collectivité territoriale.
Il est intéressant de relever que s'agissant des articles issus de normes édictées par l'État, la technique de codification suivie n'est pas homogène.
Tantôt, le code indique simplement, au moyen des symboles précités que l'article est issu, par exemple, d'une norme de souveraineté et il reproduit la règle, sans en indiquer la source précise (ex. : art. ES. 110). Le lecteur ne peut identifier la loi ou l'ordonnance ou le décret qui constitue la source de cet article au moyen d'un « historique » mentionné entre parenthèses.
Parfois, le code, adoptant la numérotation précitée et expliquée dans son chapitre préliminaire, reproduit des articles de dispositions de textes étatiques rendues applicables dans la collectivité territoriale en indiquant la source (ex. : art. EL. 500-1 qui reproduit les dispositions des articles L. 711-1 à L. 713-9 du Code de l'environnement).
Ailleurs, de manière plus déconcertante, le code s'affranchit de la nomenclature qu'il définit lui-même dans son chapitre préliminaire, codifiant, sous une numérotation ad hoc, des dispositions de codes en vigueur au plan national, mais en faisant précéder les articles en question de la seule lettre « L », à l'instar de l'auteur du code pilote (ex. : art. L. 224-1 qui reproduit et incorpore l'article L. 632-1, I du Code de l'environnement).
L'usage de cette dernière technique impose une rupture dans la lecture, préjudiciable à la bonne compréhension du texte. Le codificateur local n'a pas accompli totalement le travail de coordination nécessaire : il a affecté les dispositions en cause d'une numérotation propre au code élaboré (le code suiveur), mais a usé du symbole du code recopié.
e. Code des douanes de Wallis-et-Futuna
Avec ce code, l'on aborde un texte dont la construction diffère encore quelque peu des précédents. Comme son prédécesseur, il emprunte au Code des douanes de droit commun et son contenu alterne entre dispositions locales, adoptées par l'assemblée territoriale et reprises d'articles du Code des douanes de droit commun.
La numérotation est également continue. Il y a lieu de souligner que pour la clarté et l'intelligibilité du texte, lorsqu'un article du Code des douanes de droit commun est inséré, figure, sous son numéro, le numéro d'origine de l'article dans le Code des douanes. De la sorte, il est signalé au lecteur qu'il s'agit d'une reprise du droit commun, dont la source est pleinement identifiée.
Les symboles de codification ne sont cependant pas aussi élaborés que dans le Code de l'environnement. L'usage suivi consiste à numéroter les articles sans les faire précéder de lettres. Et il n'y a pas de grille de lecture parmi les premiers articles, dans un chapitre préliminaire, qui guiderait l'usager sur les sources textuelles ayant servi à l'adoption du code.
Il convient de noter que le dernier article, portant le numéro 283, abroge, en son premier alinéa, « les dispositions des textes antérieurs applicables sur le Territoire qui sont contraires à certaines des dispositions reprises dans le présent Code », formule dont la portée et la signification sont atténuées par l'utilisation de l'adverbe « certaines ». En effet se pose la question de savoir lesquelles, parmi les dispositions du Code des douanes de Wallis-et-Futuna, peuvent entraîner cette série d'abrogations. En outre, l'adjectif « reprises » laisse entendre que la contrariété des normes antérieures localement applicables doit être appréciée au regard des seules dispositions du droit commun insérées dans ce Code des douanes local.
Enfin, il convient d'observer que le second alinéa de l'article 283 présente un caractère allusif, puisqu'il dispose : « Dans tous les cas non prévus par le présent Code, les dispositions applicables antérieurement restent en vigueur ».
Il en résulte que si une disposition antérieure n'est pas abrogée expressément par le Code des douanes de Wallis-et-Futuna ou si elle ne lui est pas contraire, elle demeure en vigueur. Si cette hypothèse, prise isolément, paraît fondée, son articulation avec le premier alinéa de l'article 283 précité apparaît en revanche plus compliquée. L'on a vu, en effet, que le premier alinéa ne paraissait n'avoir considéré comme normes de référence que les dispositions du code « reprises » du droit commun ; or, le second alinéa est rédigé de manière plus générale. Il semble que le second alinéa évalue la validité du droit antérieur à l'aune de l'ensemble des dispositions du Code des douanes de Wallis-et-Futuna et non pas au regard de celles qui seraient « reprises », c'est-à-dire, reprises du droit commun si telle est bien la volonté du codificateur local.
f. Code des douanes de Saint-Pierre-et-Miquelon
Le Code des douanes applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon présente un assemblage analogue de dispositions locales et de dispositions de droit commun.
Il comporte deux parties. La première est constituée de dispositions prises par les autorités locales (délibérations du conseil territorial, arrêtés du président du conseil territorial et arrêtés du préfet), cependant que la seconde est formée de dispositions du Code des douanes de droit commun applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.
À l'examen de la première partie, il apparaît que quelques dispositions sont issues de lois, qui s'appliquent à Saint-Pierre-et-Miquelon et dont l'insertion dans la première partie du code répond à une logique certaine. Plus globalement, la numérotation est continue et la version disponible du Code des douanes de Saint-Pierre-et-Miquelon indique les modifications intervenues de ses dispositions et leurs sources.
Il y a lieu de mentionner les deux derniers articles de cette première partie (art. 176 et 177) qui, respectivement, règlent la question du droit transitoire (art. 176) et l'usage des instructions administratives métropolitaines pour l'application de la première partie du code (art. 177).
L'article 176 maintient provisoirement en vigueur des dispositions antérieures au code pour l'application desquelles des délibérations du conseil territorial, des arrêtés du président de ce dernier ou des arrêtés préfectoraux ne sont pas encore intervenus à la date de son édiction. L'article 177 dispose pour sa part que, pour l'application de ses dispositions, les instructions administratives métropolitaines pourront servir de référence « mutatis mutandis ».
La seconde partie, contenant des dispositions de droit commun, est d'une moindre compréhension. En effet, elle débute par un article 7, sans que les rédacteurs aient signalé ce qu'il était advenu des six premiers articles, qui ne figurent même pas en « carcasse ». Puis, l'article suivant porte le numéro 38, sans transition. Et la construction de cette partie repose sur le même schéma.
En réalité, le codificateur a compilé les dispositions issues du droit commun, à la suite les unes des autres, en négligeant de les renuméroter. La difficulté tient dans la circonstance suivante : la deuxième partie du code ne commence pas par une titulature qui permettrait au lecteur de comprendre quels textes de droit commun sont reproduits en infra. Cette technique de rédaction vaut aussi pour la fin : le dernier article reproduit n'est suivi d'aucune autre disposition explicative ou finale.
La seconde partie est une pure compilation et la coordination entre les deux parties du code est à parfaire.
g. Code local des impôts, Livre des procédures fiscales et Code local des investissements de Saint-Pierre-et-Miquelon
Ces codes d'application locale dans l'archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon ont été réunis en un support unique. Le Code local des investissements forme une annexe au « super-code » juxtaposant le Code local des impôts et le Livre des procédures fiscales.
Ce corpus de règles applicables localement est coordonné et constitue un instrument pratique à l'attention des usagers.
h. Code de l'urbanisme de Saint-Barthélemy
Comme les autres codes propres à cette collectivité territoriale - caractérisée par une mixité de régime législatif, entre identité et spécialité législatives -, ce code figure sur le site de la collectivité territoriale, dans un onglet « Codes et règlements ». À défaut de constituer une véritable base ordonnée, à l'instar de « Légifrance », cela permet aux utilisateurs d'avoir accès à l'ensemble des textes émis par les autorités territoriales. Son existence est due aux compétences détenues par la collectivité territoriale en vertu de l' article LO. 6214-3 du Code général des collectivités territoriales.
Sa numérotation et son plan sont originaux ; en annexe, approuvée par une délibération du conseil territorial, il comporte les dispositions du Code de l'urbanisme qui sont applicables à Saint-Barthélemy. Il est indiqué, pour chaque article, s'il a été modifié, quelle délibération du conseil territorial a procédé à cette modification, entre parenthèses ; il en va de même lorsqu'un article a été abrogé.
Il convient d'observer que dans le Code lui-même et dans son annexe précitée, les dispositions de droit commun en matière d'urbanisme, sont désignées par l'appellation « Code national de l'urbanisme », qui n'est pas reçue. En effet, les dispositions du droit commun codifiées sont désignées comme formant le « Code de l'urbanisme ».
i. Code de la route de Saint-Barthélemy
Ce code consiste en un ajout à la plupart des dispositions de droit commun, de dispositions particulières, prises par délibération du conseil territorial.
La définition du champ d'application de ce code, par son article 3, témoigne de l'imbrication des dispositions de droit commun et de celles émanant des autorités territoriales.
j. Code des contributions de Saint-Barthélemy
Pour sa part, ce code établit, de manière ordonnée, l'ensemble de règles de droit fiscal applicable à Saint-Barthélemy et les renvois aux dispositions de droit commun (Livre des procédures fiscales, Code pénal) sont parfaitement intelligibles.
k. Code de l'environnement de Saint-Barthélemy
Ce code présente les mêmes caractéristiques, étant observé, cependant, que celles de ses dispositions nécessitant une articulation avec des dispositions de droit commun (cf. chap. 3, intitulé « Sanctions », du titre 9) ne départagent pas avec netteté - en dépit des indications notant la source des articles codifiés - les normes d'origine de l'oeuvre du codificateur local.
C'est ainsi que, au sein du chapitre 3 du titre 9, deux articles, repris de dispositions figurant, respectivement, dans les parties législative et réglementaire du Code de l'environnement de droit commun, sont précédés des lettres « L. » et « R ». Ils sont les seuls dans ce cas. Si l'on comprend la logique suivie par l'auteur de la codification, il n'en demeure pas moins que ces insertions rompent le déroulement de la numérotation adoptée. À tout le moins, eût-il été plus aisé de ne pas la faire précéder des signes précités, empruntés à la codification de droit commun et non adoptés, par ailleurs, par le Code de l'environnement de Saint-Barthélemy et d'indiquer, dans le second article, issu d'un décret, qu'il constituait la mesure d'application de l'article issu d'une disposition législative.
l. Code du tourisme de Saint-Martin
Ce code est issu d'une délibération du conseil territorial de cette collectivité ultramarine en date du 7 juillet 2011, qui a expressément rendu applicables à Saint-Martin les dispositions de droit commun du Code du tourisme dans leur version au 1er janvier 2011. Il s'agit donc de l'acte d'édiction de ce code d'application locale.
L'on notera que les délibérations et décisions des organes de la collectivité territoriale qui, subséquemment, entendent le modifier n'atteignent pas leur objectif.
Ce dernier n'apparaît, en effet, qu'au travers de leurs titres, sans que leurs dispositions se rattachent à des dispositions codifiées précises qui seraient modifiées.
Aussi, les dispositions nouvelles, sur le plan formel, sont-elles situées latéralement au Code du tourisme, davantage qu'elles n'en modifient le contenu, ce qui soulève la question de la portée de la codification.
m. Code de l'urbanisme de Saint-Martin
Ce code19 a, pour sa part, été adopté en vertu d'une délibération du conseil territorial du 23 décembre 2014, dont il constitue l'annexe.
Toutefois, cette annexe n'est pas reproduite et n'est donc pas consultable en ligne, ce qui ne satisfait pas aux objectifs de la codification, censée faciliter l'accès au droit.
n. Code général des impôts de Saint-Martin
Ce code ne paraît pas disposer de la même autonomie sur le plan normatif.
Il s'agit plutôt d'une dénomination figurant dans les libellés des délibérations du conseil territorial de Saint-Martin venant modifier ou adapter, dans la collectivité territoriale, les règles de droit commun du Code général des impôts et du Livre des procédures fiscales.
Par conséquent, le « Code général des impôts » n'existe pas réellement. Il pourrait s'agir d'un projet, réunissant les dispositions des deux codes de droit commun précités, augmentées des dispositions issues des actes de la collectivité territoriale de Saint-Martin venues les enrichir.
L'on relève ainsi, des pratiques diverses, selon la matière, régnant au sein de l'ensemble de normes applicables sur le territoire d'une même collectivité territoriale.
Qu'il s'agisse de l'exercice de leurs compétences par des autorités de l'État ou de la collectivité territoriale20, les acceptions sont nombreuses, qui affectent la notion de « code » et en amodient singulièrement la portée selon le parti pris rédactionnel retenu.
II. LES CODES MIS À DISPOSITION DU PUBLIC DANS UNE BASE DE DONNÉES OFFICIELLE
L'on s'intéresse ici à deux types de corpus. Le premier est formé des codes émanant des organes de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française21, accessibles sur les sites de mise en ligne du droit et similaires à « Légifrance » : « Juridoc » en Nouvelle-Calédonie (A) et « Lexpol » en Polynésie française (B). Le second est constitué des codes, qui sont applicables localement outre-mer, mais qui sont édictés par des lois nationales et figurent donc sous « Légifrance » (C).
Avant que d'en présenter l'économie, nous soulignerons d'intérêt qui s'attacherait à ce que, soit l'État, par l'intermédiaire de Légifrance, soit les collectivités territoriales en cause (Martinique, Guyane, département et région de Guadeloupe), puisse proposer aux utilisateurs des codes annotés mentionnant les dispositions législatives et réglementaires, qui ont fait l'objet, sur le fondement de l'article 73, alinéa 2 de la Constitution, d'adaptations ou les dispositions issues de règles fixées, en application du troisième alinéa de ce même article 73, par ces collectivités territoriales régies, pourtant, par le principe d'identité législative, mais auxquelles une certaine autonomie normative est accordée22.
A. Les codes figurant sur le site « Juridoc » géré par le service de légistique et de la diffusion du droit
Le site « Juridoc » a été institué par l'article 5, alinéa 2 de l'arrêté n° 2009-2339/GNC du 5 mai 2009 relatif à l'organisation et fixant les attributions de la direction des affaires juridiques du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie23. Son fonctionnement est placé sous la responsabilité du service de légistique et de la diffusion juridique de cette dernière direction, qui en assure la mise en ligne, la veille et l'actualisation des contenus, l'activité de webmestre et le suivi des évolutions fonctionnelles.
Les codes mis en ligne sur « Juridoc » sont ordonnés selon les trois divisions suivantes.
Un premier regroupement est intitulé : « Codes de compétence de l'État (version applicable en Nouvelle-Calédonie) » ; une deuxième catégorie est libellée : « Codes de compétence de Nouvelle-Calédonie » ; la troisième et dernière série est dénommée : « Codes de compétence provinces ».
Cette présentation en trois volets répond aux compétences respectives des trois degrés normateurs que sont l'État, la Nouvelle-Calédonie et les provinces, ce que traduit la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, son article 20 consacrant la compétence d'attribution des provinces, l'article 21 donnant une compétence à l'État dans les domaines qu'il mentionne expressément et l'article 22 procédant de même à propos de la Nouvelle-Calédonie.
a. Codes de compétence de l'État
La catégorie des codes de la compétence de l'État sur « Juridoc » groupe :
- le Code de la route ;
- le Code des communes de Nouvelle-Calédonie ;
- le Code de la consommation ;
- le Code de justice pénale des mineurs ;
- le Code des relations entre le public et l'Administration, dont deux versions sont présentées :
ï celle applicable aux relations du public avec les organismes publics et privés chargés par l'État et les communes d'une mission de service public,
ï celle applicable aux relations du public avec la Nouvelle-Calédonie et les provinces24.
b. Codes de compétence de la Nouvelle-Calédonie
Au nombre des codes de la compétence de la Nouvelle-Calédonie, figurent :
- le Code agricole et pastoral de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code des assurances ;
- le Code civil ;
- le Code de la route de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code de commerce ;
- le Code de la consommation de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code des impôts de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code minier de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code des pensions de retraite des fonctionnaires de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code de procédure civile de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code des postes et télécommunications de la Nouvelle-Calédonie ;
- le Code de la propriété intellectuelle ;
- le Code du travail de la Nouvelle-Calédonie25 ;
- le Code de l'urbanisme de la Nouvelle-Calédonie.
c. Codes de compétence des provinces
Pour leur part, les codes édictés par les provinces comprennent :
- pour la province des îles Loyauté :
ï le Code du développement économique de la province des îles Loyauté,
ï le Code de l'environnement de la province des îles Loyauté,
ï le Code des aides à l'habitat des îles Loyauté ;
- pour la province Nord, le Code de l'environnement de la province Nord ;
- pour la province Sud :
ï le Code des aides pour le soutien de l'économie en province Sud,
ï le Code des aides à l'habitat en province Sud,
ï le Code des débits de boissons dans la province Sud,
ï le Code de l'environnement de la province Sud.
Il doit être observé que le Code de la route et le Code de la consommation sont présentés comme des codes, et de la compétence de l'État et de celle de la Nouvelle-Calédonie.
S'agissant du Code de la route, cette dualité s'explique en raison du fait que certaines dispositions relèvent de la compétence de l'État et ont été présentées comme composant le Code de la route national tel qu'applicable en Nouvelle-Calédonie, tandis que le Code de la route de la Nouvelle- Calédonie est formé de règles édictées par la collectivité néo-calédonienne.
La redondance du Code de la consommation trouve sa raison d'être dans la circonstance tenant à ce que, antérieurement, ce code relevait de la seule compétence de l'État. L' ordonnance n° 2017-269 du 2 mars 2017 et le décret n° 2017-1166 du 12 juillet 2017 ont exclusivement étendu à la Nouvelle- Calédonie les dispositions du Code de la consommation relevant encore du champ de compétence de l'État ; cette codification nouvelle est mentionnée sur le site comme constitutive du Code de la consommation de l'État. En revanche, les dispositions du Code de la consommation anciennes sont présentées comme formant le Code de la consommation de la Nouvelle-Calédonie.
Un examen analytique permet de mettre en exergue les caractéristiques suivantes : le Code de la consommation et le Code de la route de la compétence de l'État ne reproduisent que certaines de leurs dispositions, en respectant les plans respectifs de chacun de ces codes d'origine, ce qui aide au repérage lors de leur consultation, en signalant, parmi les articles mentionnés, dans leur numérotation originelle, ceux qui ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie.
Le Code de la route de la Nouvelle-Calédonie contient des dispositions issues de textes adoptés par les autorités de la Nouvelle-Calédonie. Ce faisant, il utilise deux types de numérotation pour chacune des parties qu'il comporte. Celle afférente à la première partie lui est propre et est assortie de précisions sur les abrogations, expresses ou implicites, dont les « histos » sont très explicites pour le lecteur. Celle qui se rapporte à la seconde partie, en revanche, s'appuie sur la numérotation du Code de la route de l'État en faisant précéder les articles numérotés de la lettre « R », à l'image des dispositions des codes de droit commun issues de décrets en Conseil d'État.
Le Code de la consommation de la Nouvelle-Calédonie présente les dispositions du Code de la consommation de droit commun qui sont en vigueur en Nouvelle-Calédonie et qui, à ce jour, relèvent de la compétence de la collectivité publique ultramarine, même si cette orientation n'est pas précisée dans un préambule. En toute hypothèse, la dualité de codes dans ce domaine n'est pas clairement expliquée aux utilisateurs de la base de données.
Enfin, il y a lieu de relever que « Légifrance » publie également un « Code des communes de Nouvelle-Calédonie » ; or, ni ce site ni « Juridoc » ne signalent l'existence d'une version sur l'autre site.
B. Les codes consultables dans « Lexpol »
Cette base de données, gérée par la collectivité territoriale au titre du service public d'accès au droit en Polynésie française, a été créée par arrêté du président de la Polynésie française n° 345 CM du 8 juin 2005 portant création d'une banque de données juridiques au secrétariat général du gouvernement de la Polynésie française26.
Cet arrêté énumère les actes qui doivent y figurer, au nombre desquels les délibérations et lois du pays de l'assemblée de la Polynésie française, ainsi que les arrêtés du conseil des ministres ; en outre, un fac-similé du Journal officiel de la Polynésie française fait partie de ce fonds consultable en ligne.
S'agissant des codes, sont mis en ligne deux types de codes : d'une part, des codes émanant de l'exercice, par la collectivité territoriale, de ses compétences, en application de son statut et d'autre part, des codes édictés par l'État en tant qu'ils sont applicables en Polynésie française.
Au titre des premiers, sont recensés :
- le Code de l'aménagement ;
- le Code des assurances ;
- le Code du commerce ;
- le Code des communes ;
- le Code de la concurrence ;
- le Code des douanes ;
- le Code de l'environnement ;
- le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le Code des impôts ;
- le Code polynésien des marchés publics ;
- le Code minier ;
- le Code du patrimoine ;
- le Code des ports maritimes de la Polynésie française ;
- le Code des postes et télécommunications en Polynésie française ;
- le Code de procédure civile ;
- le Code de la propriété intellectuelle de la Polynésie française - Première partie relative à la propriété littéraire et artistique ;
- le Code de la route ;
- le Code de la santé.
Au titre des seconds, l'on compte :
- le Code de l'action sociale et des familles ;
- le Code de la consommation ;
- le Code de la construction et de l'habitation ;
- le Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- le Code forestier ;
- le Code minier ;
- le Code des postes et des communications électroniques ;
- le Code de procédure civile ;
- le Code de la route ;
- le Code de la santé ;
- le Code des transports (transport et navigation maritimes) ;
- le Code de l'urbanisme.
S'agissant des codes de l'État en vigueur en Polynésie française, il faut remarquer qu'ils sont de facture diverse. Certains « codes » sont des textes de l'État portant sur une matière donnée et rendue applicable en Polynésie française27 ; d'autres sont la mise en ligne de codes de droit commun dans l'état de rédaction qui était le leur avant que la Polynésie française n'exerce ses compétences ; d'autres, enfin, forment des compilations réalisées par le secrétariat général du gouvernement de la Polynésie française, afin de rendre accessible le droit en vigueur à ses usagers.
Ainsi, le même vocable rend compte de trois réalités différentes et renvoie à trois contenus normatifs distincts, chacun d'eux possédant sa propre fonctionnalité.
Par ailleurs, des doublons sont à signaler, ce qui soulève la question de l'articulation entre le texte d'origine étatique et celui émis par la Polynésie française.
Ainsi, le Code de la route relevant de la compétence locale a été édicté par une délibération de l'assemblée territoriale de la Polynésie française n° 85- 1050 AT du 24 juin 1985 portant réglementation générale sur la police de la circulation routière modifiée.
L'examen de ses dispositions amène à constater qu'il n'y a pas de renvoi qui soit opéré avec le Code de la route national. L'enjeu est important, puisque le Conseil d'État ne corrige pas une erreur matérielle commise par le législateur constituée par un renvoi erroné à des dispositions lors d'une codification28.
Et si l'on prête attention au Code de la route de l'État, un avertissement préliminaire avise les lecteurs de ce qu'il s'agit d'un travail de consolidation réalisé par le secrétariat général du gouvernement de la Polynésie française, à partir des informations publiées au Journal officiel de la Polynésie française et sur le site Legifrance.gouv.fr et il est spécifié que ce travail n'a qu'une valeur informative.
Cet avertissement est essentiel et sa présence, nécessaire, est à signaler. Il n'en demeure pas moins que le « Code de la route de l'État », opération de recueil de textes consolidés coexiste avec le Code de la route polynésien et qu'une articulation entre ces deux supports éponymes fait défaut.
La situation est analogue si l'on compare le Code des postes et télécommunications en Polynésie française, fruit de l'exercice, par la Polynésie française, de ses compétences et le Code des postes et des communications électroniques présenté comme émanant de l'État.
Ce dernier comporte également un avertissement à l'attention des usagers, indiquant, de surcroît, que le travail du secrétariat général de la Polynésie française ne saurait, de quelque manière que ce soit, prétendre à l'exactitude et engager la responsabilité du gouvernement de la Polynésie française.
Pour sa part, le Code des postes et télécommunications en Polynésie française, qui comporte une partie « Délibérations » et une partie « Arrêtés » et qui est issu d'une délibération de l'assemblée territoriale n° 99-90 APF du 27 mai 1999 portant dispositions relatives au Code des postes et télécommunication en Polynésie française et d'un arrêté du président de la Polynésie française n° 535 CM du 22 mars 2004 fixant, en application des dispositions de l'article D. 232-7 du Code des postes et télécommunications, les dispositions relatives aux installateurs admis en télécommunication en Polynésie française, ne contient aucune disposition ou ne formule aucun avis permettant de déceler l'existence de normes d'origine étatique applicables sur le territoire de la collectivité territoriale.
S'agissant du Code de procédure de civile, dont la dualité trouve sa raison d'être dans une démarche de même nature, le Code de procédure civile de l'État, qui a été conçu par le secrétariat général du gouvernement de la Polynésie française, est assorti de notes éditoriales expliquant que certains articles n'y ont pas été reproduits, car le Conseil d'État les a annulés en ce qu'ils avaient été rendus applicables en Polynésie française. En outre, sous les numéros des articles, sont mentionnées la date de création de chaque article et l'information selon laquelle il a, le cas échéant, été rendu applicable de plein droit en Polynésie française.
Le Code de procédure civile en Polynésie française, ressortissant à la compétence de cette dernière et issu d'une délibération n° 2001-200 APF du 4 décembre 2001, ne prévoit pas de liaison avec le Code de procédure civile de l'État.
L'analyse des deux codes de l'expropriation publique figurant dans la base de données « Lexpol » appelle, elle aussi, des observations.
Le code que la Polynésie française a édicté est numéroté selon une nomenclature qui prête à confusion, puisque les articles sont précédés de la lettre « L » ou bien de la lettre « R », à l'image des codes nationaux. Or, les autres codes que la Polynésie française a publiés dans l'exercice de ses compétences, font, logiquement, usage d'une numérotation des articles faisant précéder ceux-ci des lettres adéquates : « D » pour délibération, « A » pour arrêté, « LP » pour loi du pays.
Ce code est, en réalité, la reprise de dispositions du code national, qui n'ont pas été décomposées et renumérotées, pour les rendre intelligibles à la situation de la Polynésie française.
Le Code des mines et des activités extractives de la Polynésie française, édicté par la loi du pays n° 2020-5 du 16 janvier 2020 instituant un Code des mines et des activités extractives de la Polynésie française, non plus que le Code minier de l'État, élaboré par les soins du secrétariat général du gouvernement de la Polynésie française, ne prévoient de disposition permettant de comprendre expressément le passage de l'un vers l'autre, leur compatibilité due à la succession des compétences exercées par l'État et la collectivité territoriale.
C. Les codes mentionnés dans la base « Légifrance »
Figure à ce titre la loi n° 52-1322 du 15 décembre 1952 instituant un Code du travail dans les territoires et territoires associés relevant des ministères de la France d'outre-mer, qui constitue un Code du travail spécial, d'application locale. Ce code, qui est, à présent, applicable seulement dans la collectivité territoriale des îles Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises, fut d'une grande importance pour la France d'outre-mer, puisqu'il y introduisit le salariat et fonda le principe d'égalité entre travailleurs originaires des territoires en question et ceux venus d'Europe29.
Afin d'être exhaustif, l'on se doit de citer le Code des douanes de Mayotte, le Code du domaine de l'État et des collectivités publiques applicable au Département de Mayotte, ainsi que le Code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Ces codes reproduits sur « Légifrance » sont des textes de droit national d'application locale, à l'instar du droit local en vigueur dans la collectivité européenne d'Alsace et le département de la Moselle.
***
En conclusion, le terme de « code » recouvre, outre-mer, des acceptions très différentes.
Pour une part, cette diversité répond à celle que le mot « code » peut revêtir hors du champ de l'outre-mer.
En outre, la nécessité de disposer dans chaque matière, d'un corpus de règles présenté selon un plan et une logique donnés, a conduit les autorités publiques (services déconcentrés de l'État dans les collectivités territoriales ultramarines, exécutifs desdites collectivités territoriales) à proposer des « codes » qui ne s'inscrivent pas dans le processus de codification suivi par le gouvernement et dont la facture comme le mode d'élaboration peuvent être fort disparates.
Il n'y a pas de vade mecum de la codification du droit outre-mer. La notion de « code » y oscille, en permanence, entre compilation, consolidation et oeuvre nouvelle. Et cela est évidemment fort illustré et documenté dans l'examen des règles en vigueur dans les collectivités territoriales qui disposent d'un pouvoir normatif propre dans des matières qui, en vertu du droit commun, sont régies par la loi ou le décret.
Par surcroît, les compétences imparties à chaque collectivité territoriale intéressée ne sont pas identiques d'une collectivité à l'autre et deux facteurs ont accentué la complexité de la codification du droit qui leur est applicable : la part plus réduite des normes qui y relève complètement du principe de l'identité législative et la définition différente, d'une collectivité territoriale à l'autre, donnée par la notion ancienne et toujours vive de « lois de souveraineté », qui, assurément, rendent l'oeuvre du codificateur plus ardue30.
À défaut d'un « Code de l'outre-mer », même circonscrit à telle ou telle branche du droit, idée proprement utopique, la légistique peut connaître des avancées significatives si des usages de codification partagés, se répandent et tendent à se généraliser, de sorte que la source des règles en vigueur, les modifications qui leur sont apportées, leur articulation mutuelle, soient présentées selon un schéma harmonisé, voire uniforme.
La diversité du droit en vigueur dans les outre-mers est au prix d'un effort d'homogénéité dans la méthode commandant son accessibilité et partant, son accès, qu'il appartient aux autorités administratives - l'État et les collectivités territoriales - d'assurer en vertu des dispositions du deuxième alinéa de l'article 2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, applicables dans l'ensemble du territoire national, excepté dans les Terres australes et antarctiques françaises.
Au surplus, le principe constitutionnel de continuité du service public impose une mise à jour régulière et non discriminante des textes normatifs applicables dans les outre-mers.
En respectant la mission de service public qui leur est assignée dans le domaine de l'accès au droit31, les personnes publiques intéressées donneraient certainement vigueur au principe de l'égalité réelle reconnu aux populations d'outre-mer au sein du peuple français par l'article 1er de la loi n° 2017- 256 du 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.
- (1) Dont la durée des fonctions n'est plus limitée au 28 février 2019 depuis que l'article 12-1 du décret n° 89-647 du 12 septembre 1989 précité, qui instituait cette limitation, a été abrogé par l'article 1er du décret n° 2019-60 du 30 janvier 2019 relative à la Commission supérieure de codification.
- (2) En vertu de L. n° 55-1052 du 6 août 1955 portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton, art. 9, al. 3.
- (3) En ce sens, cf. Douence J.-C., Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, chap. 2 (folio n° 1910), Outre-mer : régime communal dans les DOM.
- (4) CE, avis n° 383887, 20 mai 2010, qui s'inspire d'un précédent avis du Conseil d'État (section des finances) du 29 avril 1947 émis lors de l'entrée en vigueur de l'application du principe de l'identité législative à la Guadeloupe, à la Guyane, à La Réunion et en Martinique ; v. également, en ce sens : CE, 5 juill. 2012, n° 358266 : Lebon T.
- (5) Fraisse R., La hiérarchie des normes applicables en Nouvelle-Calédonie, RFDA 2000, p. 77.
- (6) Louis Rolland et Pierre Lampué y voyaient une coutume : « Ce principe [...] est un principe coutumier admis de façon universelle consacrée par la pratique et la jurisprudence », in Précis de législation coloniale, 1931, Dalloz, cité par Beaud O., « L'empire et l'empire colonial français dans la doctrine publiciste française de la IIIe République », Jus Politicum n° 14.
- (7) Diemert S., Le droit de l'outre-mer, Pouvoirs 2005-2, n° 113, p. 101 ; Gohin O., Le Code des relations entre le public et l'Administration et l'outre-mer, Dr. adm. Août 2016, n° 8-9, 8.
- (8) Seube J.-B., Les techniques de codification : l'expérience mahoraise, contribution au colloque « La codification dans les pays de l'Océan indien »,
Revue juridique de l'océan Indien 2003-2004, n° 4, p. 85.
- (9) Courtier C., La codification du droit de l'outre-mer, mémoire Université Lumière Lyon 2, Institut d'études politiques de Lyon, 2007, sous la direction de A. Vianes.
- (10) Renucci F., Juger ailleurs, juger autrement. Les magistrats dans les colonies : un autre apprentissage des normes juridiques ?, Cah. just. 2016, p. 689.
- (11) Selon LexisNexis, 88 codes seraient recensés : Le changement, c'est maintenant. Panorama législatif et réglementaire du premier semestre 2019 (1er janv.-14 juill. 2019).
- (12) Cerda-Guzman C., « Codification et constitutionnalisation », thèse Université Montesquieu-Bordeaux IV, 2010, sous la direction de Melin- Soucramanien F.
- (13) Oppetit B., Essai sur la codification, 1998, PUF, Droit, éthique, société, p. 7 à 23.
- (14) Il s'agit d'un principe au respect duquel les ordonnances portant codification sont soumises : CE, 5 nov. 2001, n° 224380.
- (15) Pour une exception, résultant d'une commande de l'Association des chambres de commerce et d'industrie des outre-mers, Magnaval O., Melin-Soucramanien F. (dir.), Code de l'entreprise en outre-mer, 2016, LexisNexis.
- (16) Eu égard aux termes de l'article 2, alinéa 2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations : « Les autorités administratives sont tenues d'organiser un accès simple aux règles de droit qu'elles édictent. La mise à disposition et la diffusion des textes juridiques constituent une mission de service public au bon accomplissement de laquelle il appartient aux autorités administratives de veiller » ; en outre : CE, 17 déc. 1997, n° 181611, Ordre des avocats à la cour de Paris.
- (17) Ce code est visé par un arrêt de la cour administrative d'appel de Paris : CAA Paris, 25 sept. 2020, n° 18PA03826.
- (18) Laquelle, de surcroît, a, en vertu de l'article 40 du décret n° 57-811 du 22 juillet 1957, compétence pour codifier la coutume applicable dans l'archipel : TA Wallis et Futuna, 25 oct. 2016, nos 1560023 et 1560024 ; rép. min. n° 7890 à question n° 17956, posée par Brial M., député (JO 19 mars 2019, p. 2535) : JO 3 sept. 2019.
- (19) Ce code, issu de la délibération du conseil territorial du 23 décembre 2014 ne fait pas mention des effets de l'abrogation de la loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire par la loi n° 2012-955 du 6 août 201 2 ; sur ce point : Matutano E., « Rédiger la loi pour les outre-mer. Un talent constamment remis en question, l'exemple de Saint-Martin », Outremers360° 12 nov. 2019.
- (20) Le régime législatif des collectivités territoriales de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon est prévu par les dispositions des articles LO. 6213-1 et suivants (Saint-Barthélemy), LO. 6313-1 et suivants (Saint-Martin) et LO. 6413-1 et suivants (Saint-Pierre-et-Miquelon) du Code général des collectivités territoriales, lesquelles, dans certaines matières, donnent compétence à ces collectivités territoriales pour fixer les règles en lieu et place de l'État. À Wallis-et-Futuna, la prégnance des actes de l'État provient de la faible part réservée par le statut de l'archipel à l'autonomie de la collectivité territoriale sur le plan normatif.
- (21) L'on relèvera, avec intérêt, l'existence, hors de l'outre-mer, de la Codification des usages locaux en matière agricole du département de la Moselle, approuvée par le conseil général le 9 janvier 1961 (question n° 1360, 8 août 1988, p. 2310 et rép. min., 7 nov. 1988, p. 3168 ; question n° 97140, 28 juin 2016, p. 5940 et rép. min., 3 janv. 2017, p. 110).
- (22) Cf. Matutano E., « La légistique pour des collectivités territoriales autonomes : une exigence et un enjeu », in Colloque « Un kaléidoscope de l'autonomie locale : Théorie, pratique institutionnelle et déclinaisons ultramarines », tenu le 10 avril 2014 au Sénat, Larcher S., Rapport d'information n° 452 (2013-2014) fait au nom de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 11 avril 2014.
- (23) JONC 14 mai 2009, p. 4195.
- (24) La compétence de l'État en matière de codification de la procédure administrative non contentieuse exclut, eu égard aux dispositions de l'article 20 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, que le Code des relations entre le public et l'Administration s'applique à la Nouvelle- Calédonie, aux provinces et à leurs établissements publics : Chauchat M., https://larje.unc.nc/wp- content/uploads/sites/2/2017/12/Cahier_Veille_et_%C3%A9clairage_juridiques_n2_LARJE2017-web.pdf, p. 38.
- (25) Sur les questions de compétence soulevées par la codification du droit du travail par la Nouvelle-Calédonie : Meyer N., Un nouveau Code du travail peut en cacher un autre : le Code du travail de Nouvelle-Calédonie, SSL 22 févr. 2010, supplément n° 1434, p. 113.
- (26) JOPF 13 juin 2005, 264 NS.
- (27) L'extension, par ordonnance, de dispositions de codes dans les collectivités territoriales ultramarines régies par l'article 74 de la Constitution ne donne lieu à consultation des assemblées délibérantes desdites collectivités que si la loi de promulgation le prévoit et la consultation de leurs conseils des ministres n'est pas nécessaire si la codification est accomplie à droit constant : CE, 24 oct. 2001, n° 227331, Gouvernement de la Polynésie française.
- (28) CE, 1er juillet 2005, n° 255720 : Lebon.
- (29) Pougoue P.-G., « Les enjeux du droit du travail en Afrique noire d'expression française », Bulletin de droit comparé du travail et de la sécurité sociale 1987, n° 5.
- (30) Ce dont témoigne l'insertion hésitante dans le Code de la santé publique des dispositions de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 relatives à l'état d'urgence sanitaire s'agissant de leur applicabilité outre-mer.
- (31) Dont la recherche est la finalité première de la codification contemporaine : Labetoulle D., « Le mérite d'un code tient d'abord à son utilité concrète », AJDA 2022, Entretien, p. 428.
La codification des dispositions outre-mer : une simplification vraiment impossible ?
Florian Roussel, Maître des requêtes au Conseil d'État
Source : RFDA 2023 p.879