ÉCHANGE AVEC LA SALLE
M. Jean-Patrice Bouchet, avocat. - Je voulais revenir sur la brillante intervention de Loïc Peyen ce matin, concernant le fait que les lois du pays, en dépit de leur nom, sont en fait des actes administratifs, et les difficultés que cela peut poser pour la codification, en mélangeant des actes administratifs et des actes législatifs. Avez-vous envisagé ces aspects concernant la codification en Polynésie française ?
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - Pour ce qui nous concerne, c'est précisément ce que nous n'avons pas fait, parce que ce ne sont pas des actes de même nature et que les lois du pays ne figurent pas dans le code civil. Il n'était donc pas question de les y ajouter. Sur certains points, lorsqu'il existait des lois du pays aménageant ou déclinant certaines règles du code civil, nous y avons renvoyé en annexe ou nous les avons signalées en note de la rédaction. Cependant, évidemment, nous ne pouvons pas les codifier, d'autant que nous n'avions pas cette compétence.
Question du public. - Se pose ensuite la question du pouvoir normatif qui pourrait le codifier.
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - Je ne crois pas que cela soit impossible, car il s'agit d'une problématique récurrente lors des partages de compétences. Les lois statutaires contiennent déjà des outils qui permettent de résoudre cette situation.
Mme Carine David. - Si je comprends bien votre question, nous nous éloignons du critère formel de la loi pour nous concentrer uniquement sur le critère matériel. En Polynésie française, il y a une concordance entre le domaine de la loi nationale et celui de la loi polynésienne. Nous nous concentrons uniquement sur le critère matériel, ce qui, à mon sens, ne poserait pas de difficultés.
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - Je profite de la présence des deux sénateurs pour poser une question qui me tient à coeur, sans provocation. Je suis consciente de la complexité de la répartition des compétences en Nouvelle-Calédonie, où j'ai vécu. En découvrant votre travail d'intégration des valeurs coutumières dans le code de l'environnement de la province des îles Loyauté, je me demande s'il serait vraiment invraisemblable que ce code s'applique également à la province Sud ? J'aimerais savoir si cela paraît évident pour tout le monde.
M. Georges Naturel. - Évidemment, oui. Nous avons connu l'an dernier un problème sociétal en Nouvelle-Calédonie. Notre jeunesse, particulièrement la jeunesse Kanak de l'agglomération nouméenne, est en perte de repères. Une étude universitaire sur les addictions a révélé que la protection de l'environnement était la priorité de ces jeunes. Il s'agit d'un sujet essentiel pour notre jeunesse aujourd'hui.
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - Je suis ravie de votre réponse positive à ma question, car je ne pense pas que ce soit évident pour tout le monde. Cela prouve que ce système peut fonctionner. S'il fonctionne pour l'environnement, ce n'est donc pas si invraisemblable. Vous disposez là d'un modèle intéressant. La question suivante serait : « pourquoi ce code de la province des îles Loyauté ne deviendrait-il pas le code calédonien de l'environnement ? » Je suis consciente des questions de compétences, mais je pose la question.
M. Georges Naturel. - Nous sommes en pleine phase de réflexion sur ces sujets. Nous allons évoluer statutairement et ces questions se reposeront. Cela ne peut pas se faire instantanément, mais nous devons tirer profit de notre expérience depuis 1988, dans l'intérêt de nos populations.
M. Robert Wienie Xowie, sénateur de la Nouvelle-Calédonie. - Pour compléter, la force de votre travail réside dans l'ancrage de l'ensemble des îles dans la coutume. Sur ce territoire, la coutume n'est pas simplement symbolique, elle organise réellement la vie quotidienne. Par exemple, même si la province autorise la coupe de certains bois, si la coutume l'interdit, c'est cette dualité qui s'exprime. C'est une expérience intéressante d'intégration de la norme coutumière dans une norme institutionnelle. En revanche, son application en province Sud, où certains considèrent la coutume comme un système féodal, serait difficile.
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - C'est pour cette raison que je suis contente que vous vous entendiez tous les deux sur cette question.
M. Robert Wienie Xowie. - Même si beaucoup de jeunes Kanak vivent en province Sud, les institutions y sont contrôlées par des personnes qui n'ont pas le même état d'esprit, ce qui complique les choses.
Mme Micheline Jacques, président. - Je n'ai pas de questions, mais quelques éclairages. En tant que parlementaire depuis 2020, j'ai constaté une vraie méconnaissance du fonctionnement des territoires ultramarins dans toutes les administrations, même au sein des ministères. Ces interlocuteurs admettent ne pas connaître le territoire ni son statut, mais affirment néanmoins savoir ce qui est bon pour vous. Il s'agit là du premier problème à résoudre. L'initiative de la Chaire outre-mer à Sciences Po Paris, qui visait notamment à former les futurs hauts fonctionnaires à la compréhension du fonctionnement des outre-mer, était très intéressante, mais cet objectif a été oublié.
Deuxièmement, concernant la fabrique de la loi par les parlementaires, il faudrait que les élus ultramarins soient accompagnés par des spécialistes pour aller au bout des choses.
Troisièmement, j'ai été frappée par la facilité de recourir aux ordonnances pour les dispositions relatives aux outre-mer. Mais ces ordonnances sont trop souvent laissées à des personnes qui méconnaissent les réalités ultramarines. Si nous voulons clarifier la situation, il faut mettre les mots sur les maux et partir sur de nouvelles bases.
Mme Florence Renucci. - S'agissant de l'enseignement, l'approche décoloniale est capitale. La Chaire que vous évoquiez serait effectivement très intéressante pour les hauts fonctionnaires, mais je me demande s'il ne faudrait pas, dans les universités, changer complètement la façon de faire cours en intégrant pleinement les outre-mer, voire en partant des outre-mer pour repenser l'enseignement du droit général.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien. - Je remarque qu'il est question de « cours », de « droit des outre-mer », d'« université ». L'implémentation des problématiques outre-mer dans des cours généraux, serait effectivement préférable. Ce sujet progresse, mais reste difficile. À Bordeaux, nous avançons et à l'Institut national du service public (INSP) également, avec le sujet du précédent concours portant pour la première fois sur une question de statut des outre-mer. D'après certains correcteurs, le niveau des copies était effarant.
L'un des objectifs de la Chaire outre-mer créée à Sciences Po Paris en 2021 consistant à implémenter les problématiques ultramarines dans tous les cours. Cet objectif n'a pas été atteint. Aujourd'hui, la Chaire, avec sa nouvelle directrice Camille Mazé-Lambrechts, va se recentrer sur d'autres problématiques, comme les transitions écologiques et l'anthropocène. D'autres initiatives reprennent le flambeau à Paris 1 et à Aix-en-Provence.
Ce qui me frappe, ce sont les carences dans les outre-mer eux-mêmes. En Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, la situation est satisfaisante. En Martinique aussi. Mais ailleurs, nous constatons parfois un vide abyssal. À La Réunion, j'ai rencontré des étudiants en Master 2 de droit public qui n'avaient jamais entendu parler des articles 73 et 74.
Il y a donc du travail, avec des approches complémentaires : soit des cours spécialisés sur les outre-mer (sociologie, histoire, droit, économie), soit en instillant ces connaissances dans des enseignements existants. L'AJDOM a des capacités, mais ne pourra pas tout faire seul. Travaillons ensemble.
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - Je souhaite apporter une nuance : tout n'est pas catastrophique. Je ne voudrais pas laisser penser que, dans les universités ultramarines, on n'enseigne pas le droit ultramarin. À l'Université de la Polynésie française où j'enseigne, nous avons des cours de droit polynésien. Cela paraît évident, mais en réalité cela ne l'est pas, car la plupart des enseignants, d'origine hexagonale, doivent se former au droit local, ce qui est complexe. La majorité d'entre nous fait cet effort d'enseignement du droit local. Ce décentrement représente un effort constant, car nous revenons naturellement à nos repères de formation. J'espère que, lorsque l'on choisit d'enseigner dans ces territoires, ce n'est pas pour apporter la « bonne parole » hexagonale, mais par intérêt pour les réalités locales. À l'Université de Polynésie française, nos maquettes d'enseignement incluent des cours de droits locaux parfois très spécifiques, comme sur la question foncière, enseignés par des universitaires ou des magistrats spécialisés. Nous proposons aussi des cours de droit institutionnel local. Cependant, je partage le constat désolant de l'ignorance métropolitaine sur l'outre-mer.
Mme Carine David - La situation diffère en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, où les droits sont complètement autonomisés. J'ai créé en Nouvelle-Calédonie un master de droit calédonien, considérant l'inutilité de reproduire un master de droit métropolitain. Ayant travaillé en Calédonie et en Martinique, j'ai été effarée en arrivant à l'Université des Antilles en 2018 de constater que les étudiants ignoraient les principes d'identité et de spécialité législatives, sans aucun cours de droit des outre-mer dans leur cursus. J'ai donc institué des cours en L2 et M1. Ces cours sont fondamentaux, car, si les étudiants locaux ne sont pas formés, les fonctionnaires locaux ne le seront pas non plus.
Dans le cadre de ma Chaire à l'Institut universitaire de France, j'envisage de monter un master en droit de l'outre-mer. Cela nécessiterait de résoudre des difficultés techniques et d'adapter le contenu aux différents degrés d'autonomie des territoires. Nous avons aussi proposé un projet à l'Agence nationale de la recherche (ANR) sur le droit parlementaire ultramarin, étudiant l'élaboration du droit par l'État pour les outre-mer et par les outre-mer dans leurs compétences locales. Malgré l'importance reconnue du sujet, nous n'avons pas été retenus. J'ai contacté l'ADJOM. L'idée était d'associer des collègues d'Aix-Marseille, Pau et Nantes spécialisés en droit parlementaire pour enrichir nos compétences. Si certains sont intéressés par ce projet, il nous faudra trouver des financements.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien. - Je souhaite vous transmettre un message de Camille Mazé-Lambrechts, directrice de recherche CNRS, qui reprend la Chaire outre-mer de Sciences Po Paris. Elle nous invite tous à l'inauguration de la Chaire 2.0 de Sciences Po Paris. Cette Chaire a connu une période de déception entre 2021 et 2025, mais repart aujourd'hui avec une nouvelle dynamique. Camille Mazé-Lambrechts, qui nous écoute aujourd'hui via le système de visioconférence du Sénat, m'a demandé de vous préciser deux points importants. Elle est enseignante-chercheuse, spécialiste des sciences environnementales et politiste travaillant sur l'impact des décisions publiques sur la transition écologique et l'environnement. Elle souhaite recentrer la Chaire sur ces domaines d'expertise, un enjeu particulièrement important pour les outre-mer.
Elle m'a également chargé de vous rappeler qu'elle maintient l'objectif essentiel d'intégrer une connaissance large des outre-mer (droit, histoire, sociologie) dans les cursus de formation de Sciences Po Paris.
Ce positionnement thématique précis de la Chaire outre-mer de Sciences Po Paris ouvre le champ à d'autres institutions (Collège de France, Universités, autres Instituts d'études politiques (IEP)) pour créer des Chaires complémentaires. Pour l'instant, aucune collectivité territoriale ultramarine n'a créé de Chaire, mais les établissements d'enseignement supérieur ont cette responsabilité et peuvent le faire.
M. Gilles Especel, avocat. - La notion de « loi de souveraineté » n'est-elle pas finalement un obstacle à la codification ? Je suis marqué par l'exemple du droit de l'urbanisme en Nouvelle-Calédonie. Le code de l'urbanisme national n'y est pas applicable, sauf pour la recevabilité des recours. La jurisprudence du Conseil d'État fait des allers-retours sur ce sujet, exposant les praticiens du droit à des risques professionnels importants, sans droit à l'erreur. Dans l'article 6-2 de la loi organique de 1999, on trouve beaucoup d'éléments, surtout en droit public, qui rendent cette approche de codification très piégeuse. La loi de souveraineté et la codification sont-elles des notions réconciliables ?
M. Charles Froger. - J'ai travaillé sur ces questions de droit de l'urbanisme en Nouvelle-Calédonie et je suis assez d'accord sur la problématique des lois de souveraineté. Pour la Nouvelle-Calédonie, l'article 6-2 de la loi organique de 1999 précise un certain nombre domaines relevant des lois de souveraineté, dont la procédure administrative contentieuse.
Le droit de l'urbanisme en Nouvelle-Calédonie est codifié, avec une compétence partagée entre provinces et pays. Cependant, toute la partie procédure administrative contentieuse relève du droit national car compétence de l'État au titre des lois de souveraineté. Il faut donc ajouter au code calédonien la partie procédurale du code de l'urbanisme national, avec une jurisprudence du Conseil d'État parfois volatile sur ce qui relève de la procédure ou du fond, comme pour les questions d'affichage de permis.
Un véritable travail de coordination entre autorités nationales et locales est nécessaire pour obtenir une consolidation cohérente, qui réunisse dans un même texte les dispositions relatives à une matière, quelle que soit la répartition des compétences. Cela éviterait au Conseil d'État d'avoir à trancher au cas par cas, même si tout ne peut être réglé en amont. Cette situation pose effectivement des problèmes de sécurité juridique, surtout pour des opérations immobilières financièrement lourdes. Une meilleure articulation entre institutions est possible avec la volonté adéquate.
M. Loïc Peyen. - Le champ des lois de souveraineté n'est pas clairement établi. Le Conseil constitutionnel a souligné que ce champ varie selon les textes statutaires, ce qui constitue déjà un problème. Sa jurisprudence mentionne les lois de souveraineté explicites et « tout autre domaine qui pourrait par nature en relever », créant ainsi une difficulté d'identification.
La codification distingue le code pilote (qui porte principalement la matière) et les codes suiveurs (qui traitent la matière accessoirement). Avec l'exemple du contentieux de l'urbanisme, il est difficile de distinguer les domaines pilotes et suiveurs. Ce problème s'inscrit dans les difficultés plus larges de la codification outre-mer. Je comprends parfaitement les difficultés que vous rencontrez dans votre vie de praticien.
Mme Micheline Jacques, président. - À Saint-Barthélemy, la procédure contentieuse nationale s'applique et les sanctions pénales doivent être validées par le Parlement. Nous n'avons pas le droit de les proposer sans cette validation. Il serait judicieux de trouver une procédure accélérée pour cette validation. À Saint-Barthélemy, nous avons attendu cinq ans pour la validation des sanctions pénales du code de l'environnement, ce qui nous a causé des difficultés. Une meilleure coordination entre les collectivités et l'État est nécessaire sur ces sujets.
Lors de notre visite en Polynésie française, nous avons rencontré des juristes qui, en arrivant sur place, ne maîtrisaient pas le droit local. Le ministère des outre-mer a mis en place des sessions de formation pour les fonctionnaires d'État partant dans les territoires ultramarins. J'aimerais savoir si l'Université de Polynésie française propose des mises à niveau pour le personnel de l'État.
Mme Sandrine Chaillé de Néré. - L'année dernière, j'ai participé à un séminaire d'une journée pour former des magistrats et des avocats sur l'identification du droit applicable en Polynésie française. Les participants étaient nombreux, pas seulement des personnes récemment arrivées. Ce problème est en effet colossal, voire vertigineux. L'Université fait son possible, mais la multiplication législative métropolitaine a un impact direct sur l'outre-mer. Les institutions locales demandent des formations, et dans ce cas précis, ce sont les magistrats et avocats qui se sont associés pour demander une formation spécifique. Nous proposons ces formations en plus de notre travail et de notre service de cours ordinaire, ce qui complique encore la tâche.
Mme Carine David. - J'ai assuré en Nouvelle-Calédonie la formation des nouveaux fonctionnaires affectés au haut-commissariat. Il s'agissait d'une formation d'une journée pour leur expliquer le contexte, même si c'était insuffisant. Ce type de formation manque peut-être aujourd'hui. Concernant le pénal, je ne comprends pas pourquoi la solution adoptée en Nouvelle-Calédonie n'a pas été étendue ailleurs. En Nouvelle-Calédonie, les provinces et la collectivité peuvent intervenir en matière pénale dans leurs domaines de compétence, en respectant les maximums de peines édictés au niveau national (avec validation par le Parlement français pour les peines privatives de liberté). En Polynésie, le système est différent, et à Saint-Barthélemy, il faut attendre que l'État trouve le véhicule législatif adéquat. Le code de l'environnement est un cas emblématique que nous citons dans nos enseignements pour montrer les dysfonctionnements. Je ne comprends pas pourquoi cette solution n'a pas été pérennisée ailleurs, car elle ne pose pas particulièrement de problèmes en Nouvelle-Calédonie.
M. Félicien Jerent, association « Ultramarins Douboût ». - J'ai entendu parler d'un droit coutumier en Nouvelle-Calédonie. Quelle est son importance ? S'il existe des contradictions avec le droit local, comment sont-elles gérées ? Y a-t-il également des conflits avec les grands principes de codification du droit national et le principe d'égalité ?
Mme Caroline Bouix. - Il existe effectivement un droit coutumier en Nouvelle-Calédonie. La population autochtone conserve son statut personnel et reste soumise à ses coutumes pour le droit civil et les terres coutumières : droit de la famille, des personnes, des biens, et des obligations selon la lecture extensive de la Cour de cassation, notamment depuis un arrêt du 16 décembre 2005. Ces coutumes coexistent avec le droit local des institutions de la Nouvelle-Calédonie et le droit national. L'articulation entre ces systèmes est régie par la loi organique. En cas de conflit « mixte », entre une personne de statut civil coutumier et une personne de statut de droit commun, c'est le droit commun qui prime. La juridiction étatique est compétente en matière coutumière, avec une formation spéciale incluant au moins deux assesseurs coutumiers représentant les différentes aires coutumières. Ces assesseurs éclairent le magistrat professionnel sur les coutumes et participent aussi à la délibération et à la décision finale.
Cela pose des questions d'articulation et potentiellement de contradictions, notamment par rapport aux droits fondamentaux. Les décisions rendues doivent par exemple articuler les coutumes, l'intérêt supérieur de l'enfant et des questions d'égalité, ce qui s'avère souvent complexe. L'approche peut varier selon les magistrats en poste, leur formation et leur sensibilité.
Dans le cadre de la codification, une question se pose : comment créer un code civil calédonien ? Faut-il y intégrer les coutumes, qui ont un caractère oral, au risque d'en perdre l'essence même ? Ou simplement des règles d'articulation, cette articulation étant complexe et encore parfois mal définie.
M. Georges Naturel, sénateur de la Nouvelle-Calédonie. - C'est un sujet essentiel que nous vivons aujourd'hui. J'étais élu au Congrès lors du vote du transfert du droit civil à la Nouvelle-Calédonie, imposé par l'accord de Nouméa. Je me demandais déjà à l'époque ce qu'on voulait faire de ces deux droits. C'est le sujet central de la problématique calédonienne aujourd'hui : nous avons deux sociétés, avec des codes différents. Il faut créer des passerelles entre les deux systèmes, qui ont chacun leurs qualités. Peut-être, dans deux ou trois générations, pourrons-nous être dotés d'un code civil calédonien. Mais ces réflexions n'ont pas encore eu lieu après dix ans.
Je suis convaincu que, malgré les problèmes économiques et sociaux, l'évolution de la société calédonienne et la création d'un destin commun, qui étaient les principes de l'accord de Nouméa, nécessitent ce travail. Avec un territoire de 270 000 habitants, il est difficile de trouver les conférences pour tous ces sujets.