B. APRÈS LE GRENELLE DE 2020, UNE POLITIQUE PUBLIQUE EN MANQUE DE BOUSSOLE STRATÉGIQUE

1. Le Grenelle des violences conjugales : une avancée majeure

Le Grenelle des violences conjugales, lancé par le Gouvernement en 2020, a été l'occasion de prendre, aux termes du SDFE, « des mesures emblématiques et structurantes ont été réalisées pour protéger, accompagner et prendre en charge les victimes. » Pour ne citer que quelques exemples, de telles mesures incluent notamment la généralisation du bracelet antirapprochement (BAR) pour géolocaliser le conjoint violent et le déploiement des téléphones grave danger (TGD), le déploiement de la procédure du dépôt de plainte dans les hôpitaux ou encore la mise en place des pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales au sein des tribunaux judiciaires et des cours d'appel.

Cinq ans après, les rapporteurs spéciaux sont satisfaits de constater que, malgré un démarrage difficile dont les rapporteurs d'alors avaient souligné les limites en 2020, l'écrasante majorité des mesures du Grenelle a été mise en oeuvre.

La mise en oeuvre des mesures du Grenelle

- le 3919 est accessible 24h/24, 7j/7. Depuis 2021, la plateforme téléphonique est accessible aux personnes en situation de handicap (sourdes, malentendantes, aphasiques) et allophones (plus de 200 langues) ;

- le dépôt de plainte est possible dans 542 établissements de santé, dont 61 prévoient le recueil de preuves sans plainte ;

- 3 103 ordonnances de protection ont été délivrées entre janvier et septembre 2024 (entre 2017 et 2023, le nombre d'ordonnances de protection délivrées a augmenté de 187 %) ;

- 6 261 téléphones grave danger sont déployés sur le territoire, dont 5 066 affectés à une victime début janvier 2025 ;

- 817 bracelets antirapprochement (BAR) étaient actifs début janvier 2025 ;

- 488 intervenants sociaux en commissariat et gendarmerie (ISCG) sont déployés sur l'ensemble du territoire ;

- au 31 décembre 2024, 11 172 places d'hébergement sont dédiées aux femmes victimes de violence (le nombre de places a plus que doublé depuis 2017) ;

- 30 unités d'accueil pédiatrique enfants en danger (UAPED) ont été installées afin de recueillir dans de bonnes conditions la parole de l'enfant ;

- en avril 2025, 107 maisons des femmes/santé, adossées à des centres hospitaliers pour la prise en charge des victimes de violences sont en activité ou en projet dans 86 départements ;

- 15 centres de ressources « Intimagir » sont en place pour accompagner les femmes en situation de handicap dans leur vie intime et leur parentalité ;

- 30 centres de prise en charge des auteurs de violences conjugales (CPCA) ont été déployés.

Source : réponses du SDFE au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Le bilan de la mise en oeuvre des mesures du Grenelle des violences conjugales, transmis aux rapporteurs spéciaux par le SDFE qui en assure le suivi, ne mentionne ainsi que deux mesures encore en cours de mise en oeuvre. Il s'agit :

- de la création d'une cartographie des professionnels et des structures engagés dans la prévention et la prise en charge des victimes de violences conjugales à destination des professionnels de santé, qui figure toujours comme « en cours de réalisation » dans la documentation transmise aux rapporteurs spéciaux ; à ce stade, seules trois régions en sont dotées, le reste devrait intervenir dans le cadre de la refonte du site « Arrêtons les violences » programmée pour fin 2025 ;

- de la création d'un fichier unique de suivi des auteurs de violences conjugales, qui doit encore intégrer les bases de mains courantes.

À l'exception de ces deux mesures, l'ensemble du Grenelle a été pleinement mis en oeuvre selon l'administration.

S'agissant du bilan budgétaire, les crédits d'intervention de l'État exécutés de 2020 à 2024, sur les différents programmes des ministères pilotes dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, pour la mise en oeuvre des mesures du Grenelle est présenté dans le tableau ci-dessous : l'effort financier cumulé dans le cadre du Grenelle s'élève 740,3 millions d'euros sur cinq ans, principalement au titre de la création de 1 000 nouvelles solution de logement et d'hébergement pour les victimes de violences conjugales (429 millions d'euros depuis 2021).

Bilan financier du Grenelle des violences conjugales depuis 2020

(en crédits de paiement de 2020 à 2024, en autorisation d'engagement pour 2025)

Action

co-financeurs

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Total

(hors 2025)

5

Étendre les horaires du 3919 et le rendre accessible, aux personnes en situation de handicap

 

1 627 640

2 281 582

2 615 408

4 300 000

4 150 000

4 150 000

14 974 630

12

Créer 80 postes supplémentaires d'intervenants sociaux dans les commissariats et gendarmeries bénéficiant d'un financement de l'État

 

6 450 000

6 960 000

8 810 000

8 970 000

8 650 000

NC

39 840 000

17

Consolider et développer des structures dédiées à la prise en charge sanitaire, psychologique, sociale des femmes victimes de violences.

   

5 100 000

5 100 000

7 600 000

13 400 000

19 500 000

31 200 000

21

Créer 1000 nouvelles solutions de logement et d'hébergement.

   

91 270 000

93 170 000

125 530 000

120 000 000

NC

429 970 000

29

Déployer dans chaque région un centre de ressources pour accompagner les femmes en situation de handicap dans leur vie intime et leur parentalité.

     

3 000 000

3 000 000

3 000 000

3 000 000

9 000 000

33

Développer les espaces de rencontre, lieux neutres protégeant les mères et leurs enfants en cas de séparation.

CNAF

NC

NC

16 900 000

23 430 000

24 910 000

NC

65 240 000

Justice

NC

6 116 194

7 131 084

7 798 066

8 536 388

9 730 745

29 581 732

34

Promouvoir les auditions des Unités d'accueil pédiatrique enfants en danger (UAPED) afin de recueillir dans de bonnes conditions la parole de l'enfant

DGOS

NC

NC

NC

NC

25 360 000

29 360 000

25 360 000

Justice

NC

NC

NC

NC

141 326

NC

141 326

38

Mieux connaitre les profils socio-démographiques des auteurs.

   

NC

NC

NC

NC

NC

 

40

Généraliser le bracelet antirapprochement.

 

1 500 000

4 500 000

8 400 000

12 800 000

14 000 000

15 000 000

41 200 000

49

Plan de renforcement de la mise en oeuvre des bracelets antirapprochement (BAR)

41

Renforcer les mesures de suivi de l'auteur et de prévention de la récidive à partir de pratiques déjà développées par certaines juridictions.

     

1 100 000

2 100 000

2 400 000

2 400 000

5 600 000

42

Renforcer les mesures de suivi de l'auteur et de prévention de la récidive par la mise en place de 2 centres de suivi et de prise en charge des auteurs par région.

   

4 682 880

5 742 880

5 742 880

5 742 880

5 742 880

21 911 520

48

Le déploiement de 5000 téléphones grave danger d'ici 2022 (mesure Novembre 2021)

 

1 755 245

2 312 402

5 610 688

8 160 928

8 494 059

NC

26 333 322

51

Création d'un fichier unique de suivi des auteurs de violences conjugales

 

NC

NC

NC

NC

NC

NC

 

TOTAL

 

11 332 885

123 223 058

157 580 060

209 431 874

238 784 653

88 883 625

740 352 530

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du SDFE au questionnaire des rapporteurs spéciaux

2. La lutte contre les violences hors du couple en manque de boussole stratégique
a) La floraison des plans interministériels et de stratégies sectorielles

Plusieurs plans triennaux de prévention et de lutte contre les violences conjugales se sont succédés jusqu'en 2019, année durant laquelle, à la suite de la déclaration du Président de la République qualifiant les violences faites aux femmes de « Grande Cause » du quinquennat, le Grenelle des violences conjugales a constitué, ainsi qu'il a été dit, une avancée majeure en la matière.

La superposition des plans en matière d'égalité femmes-hommes
vue par la Cour des comptes en 2023

Source : Cour des comptes

Mobilisant 4 550 acteurs, associations, élus, experts, professionnels de la justice ainsi que des victimes et leurs associations, il s'est traduit par une forte progression des financements, la mise en oeuvre du Grenelle des violences conjugales a été perçue positivement par l'ensemble des acteurs concernés. Ainsi, les associations entendues par les rapporteurs spéciaux ont, dans leur globalité, considéré que le bilan du Grenelle était positif ; la Fédération des femmes a par exemple souligné un véritable effort de l'État sur l'accueil dans les commissariats et les avancées permises par les bracelets antirapprochements (BAR) et les téléphones grave danger (TGD). De manière générale, l'augmentation des moyens financiers qui l'a accompagné a été en effet très appréciée.

De même, la Cour des comptes, dans un rapport sur la politique de l'égalité entre les femmes et les hommes remis en septembre 202322(*), avait salué « des avancées dans la lutte contre les violences conjugales »23(*).

Toutefois, les rapporteurs spéciaux partagent le sentiment de la Cour qui soulignait, dans ce même rapport, une « absence de stratégie nationale globale suivie et évaluée » en dehors de la lutte contre les violences conjugales. Depuis la publication du dernier rapport de la commission des finances24(*) et celle du rapport précité de la Cour des comptes, la tendance à a multiplication des plans, le plus souvent en prolongement de plans et de stratégies préexistants, ne s'est pas atténuée.

Ainsi, la stratégie nationale de lutte contre le système prostitutionnel et l'exploitation sexuelle, lancée le 2 mai 2024 poursuit les actions engagées par le plan de lutte contre la prostitution des mineurs de 2021 et vise à renforcer la lutte contre la prostitution et l'exploitation sexuelle dans son ensemble, conformément à la loi du 13 avril 2016.

De même, le plan national de lutte contre la traite des êtres humains (2024-2027), qui inclut la lutte contre toutes les formes d'exploitation, y compris sexuelles, est piloté par la mission interministérielle de protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF).

Il existe également un plan national de lutte contre les mutilations sexuelles féminines, lancé en 2019 et complété en 2025 par un plan francilien, piloté par la délégation régionale aux droits des femmes et à l'égalité d'Île-de-France.

Enfin, le SDFE a signalé l'existence, dans plusieurs ministères d'initiatives ou plans sectoriels pour renforcer la prévention et la prise en charge des violences dans leurs champs de compétence. Il en va ainsi :

- du plan de lutte contre les violences sexistes et sexuelles dans l'enseignement supérieur (2021)

- du comité d'action contre le harcèlement et les violences sexistes et sexuelles dans les transports (2022) ;

- des conventions nationales de prévention des violences dans le sport (2020-2024) ;

- des plans de lutte contre les violences et le harcèlement sexistes et sexuels dans le secteur culturel, dont le plus récent couvre la période 2025-2027 ;

- du programme de lutte contre les violences sexuelles et sexistes au sein des armées, renforcé à la suite de la mission d'enquête menée en 2024 ;

- du plan de prévention et de lutte contre les violences sexistes et sexuelles dans le secteur de la santé (2024).

b) Un plan interministériel global jugé peu convaincant par les acteurs concernés

Le Plan interministériel pour l'égalité entre les femmes et les hommes « Toutes et tous égaux » 2023-2027 a pour ambition de prolonger la dynamique du Grenelle en donnant une nouvelle impulsion à la mobilisation de tous les acteurs. La lutte contre les violences faites aux femmes en est le premier axe. Les trois autres axes de ce plan interministériel sont consacrés respectivement à la santé des femmes, à l'égalité professionnelle et à la culture de l'égalité.

Le bilan de l'axe n° 1, consacré à la lutte contre les violences faites aux femmes donne à voir, à mi-parcours, une avancée relativement satisfaisante de la mise en oeuvre de ce plan. En effet, sur les 46 mesures que comporte l'axe n° 1 du plan « Toutes et tous égaux », plus de la moitié ont été pleinement réalisées et achevées (5 mesures) ou sont engagées et en cours de déploiement (21 mesures). Parmi celles qui ne sont pas aussi bien avancée, 17 mesures sont, selon le SDFE, « en phase de mise en oeuvre », et 3 « nécessitent des ajustements. »

Les mesures les plus significatives de l'axe n° 1 du plan « Toutes et tous égaux »

Protéger et accompagner les victimes :

- l'expérimentation du Pack nouveau départ (cf. infra) et la mise en oeuvre de l'aide universelle d'urgence (cf. infra) pour les victimes de violences conjugales ont pour objectifs de faciliter une sortie définitive des violences ;

- le déploiement des dispositifs « d'aller vers » visent spécifiquement les femmes isolées socialement et/ou géographiquement, en ruralité et en quartiers prioritaires de la politique de la ville, afin d'améliorer leur accès aux droits, prévenir et accompagner celles qui sont victimes de violences ;

- le développement de places d'hébergement d'urgence et de logement adapté pour les femmes victimes de violences ;

- la promotion, auprès du grand public, des applications créées par des associations et des entreprises, permettant de prévenir et de lutter contre les violences sexistes, sexuelles et au sein du couple.

Améliorer la réponse sanitaire apportée aux femmes victimes de violences :

- la mise en place dans chaque département d'une maison des femmes/santé, pour la prise en charge sanitaire, psychologique et sociale des victimes de toutes les formes de violences ;

- le renforcement des 15 centres régionaux de prise en charge du psycho-traumatisme (CRP) dont la structuration est confortée par le ministère en charge de la santé notamment pour les enfants et adolescents (mesure issue des assises de la santé mentale et de la psychiatrie).

Améliorer le parcours judiciaire et l'accompagnement des victimes, à travers :

- le déploiement du dépôt de plainte dans les hôpitaux et cliniques, qui est aujourd'hui possible dans 542 établissements de santé, dont 61 prévoient le recueil de preuves sans plainte, grâce à la coordination entre les forces de l'ordre et les directions des établissements hospitaliers, en lien avec les agences régionales de santé ;

- la mise en place, depuis le 1er janvier 2024, des pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales dans les tribunaux judiciaires et cours d'appel. L'objectif est de pouvoir traiter en transversalité les dossiers de violences intrafamiliales à la fois sur le plan civil (affaires familiales, assistance éducative, autorité parentale...) et sur le plan pénal (pôle mineurs-famille au parquet, audiences correctionnelles) avec un dossier unique et des audiences dédiées.

S'agissant du bilan budgétaire, les crédits d'intervention de l'État exécutés de 2020 à 2024, sur les différents programmes des ministères pilotes dans le cadre des lois de finances de l'État et de financement de la sécurité sociale, pour la mise en oeuvre des mesures du Plan « Toutes et tous égaux » sont recensés dans le tableau ci-dessous.

Il est précisé que, pour 2025, les crédits qui seront consacrés à la mise en oeuvre de mesures du Plan interministériel ne sont encore que partiellement disponibles ; il convient également d'indiquer que, pour les mesures de l'axe n° 1, qui forment une continuité directe des actions engagées dans le cadre du Grenelle (mesures n° 7, 17, 20 et 21), les crédits mobilisés sont intégrés dans le bilan du Grenelle, présenté supra.

Bilan financier du plan « Toutes et tous égaux » depuis 2023

(en crédits de paiement pour 2023 et 2024, en autorisation d'engagement pour 2025)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses du SDFE au questionnaire des rapporteurs

Nr

Actions

Ministère pilote/financeur

2023

2024

2025

Total

0

Déployer le Pack Nouveau Départ

Égalité

0

300 000

 

300 000

1

Dresser un état des lieux des applis numériques afin d'optimiser et rendre lisible les outils pour les victimes et lancer un appel à projets (AAP)

Égalité

100 000

120 000

 

220 000

2

Développer et valoriser les outils de coffre-fort des preuves (Mémo de vie, He Hop...)

Égalité

50 000

50 000

 

100 000

Justice

NC

NC

NC

 

3

Encourager le développement des outils immersifs (réalité virtuelle) de formation visant à prévenir les violences sexuelles et sexistes, et les mettre à disposition des entreprises et la fonction publique

 

111 000

109 637

 

220 637

4

Déployer un réseau d'ambassadeurs nationaux chargés des actions de sensibilisation en direction des personnels et des élèves de collèges et lycées

Éducation nationale

70 000

70 000

70 000

140 000

5

Lancer une campagne de sensibilisation sur les mutilations sexuelles féminines avant le départ en vacances estivales

Égalité

7

Sécuriser de manière pluriannuelle le financement des centres ressources vie intime, affective et sexuelle

Solidarités/ handicap

3 000 000

3 000 000

3 000 000

6 000 000

11

Prolonger la campagne de communication à l'égard des usagers

Transports

 

1 000 000

 

1 000 000

14

A l'occasion des JO 2024, déployer une campagne de prévention et de communication ciblée sur le public étudiant, sur les risques de violences sexuelles et sexistes (VSS) dues aux consommations massives d'alcool

Santé

 

120 000

 

120 000

15

Développer les permanences associatives pour recueillir la parole des victimes au sein des Maisons France Services et des Bus France Service et former le personnel France Services au repérage et à l'orientation ; Renforcer les bus itinérants associatifs d'information

Égalité

1 700 000

1 700 000

1 700 000

3 400 000

17

Doter chaque département d'une structure médico-sociale de prise en charge globale des femmes victimes de tous types de violences, adossée à un centre hospitalier, et y généraliser le recueil de plainte

Santé (ONDAM)

7 600 000

13 400 000

19 500 000

21 000 000

18

Doter chaque département d'un dispositif de recueil de preuve sans plainte en établissement de santé

Santé/Intérieur

NC

NC

NC

 

19

Enrichir le fichier relatif au violences intrafamiliales (FPVIF) des données relatives à la victime, notamment les ordonnances de protection (ODP), bracelets antirapprochement (BAR)

Justice

NC

NC

NC

 

20

Renforcer le soutien, notamment financier, aux associations en charge des téléphones grave danger (TGD) et revoir les marchés publics associés

Justice

8 160 928

8 500 000

11 500 000

16 660 928

21

Renforcer l'efficacité technique des bracelets antirapprochement (ergonomie, connectivité et capacité de batterie, couverture réseau)

Justice

12 800 000

14 000 000

15 000 000

26 800 000

31

Créer des pôles spécialisés en matière de violences intrafamiliales au sein de chaque juridiction

Justice

 

NC

NC

 

33

Renforcer et pérenniser le financement des associations intervenant en matière de violences intrafamiliales

Justice

NC

10 200 000

NC

76 193 000

Intérieur

30 993 000

35 000 000

NC

39

Favoriser l'éloignement des auteurs en créant de nouvelles places d'hébergement notamment mobilisables par les CPCA

Logement

 

 

 

 

39

Extension de l'expérimentation du contrôle judiciaire avec placement probatoire

Justice

2 100 000

2 400 000

NC

4 500 000

41

Renforcer les moyens dédiés à l'ARIPA (agence de recouvrement et intermédiation des pensions alimentaires)

Santé (DSS)

NC

NC

NC

 

43

Généraliser l'accompagnement pluridisciplinaire des familles endeuillées

Justice

NC

NC

NC

 

44

Renforcer le maillage territorial des centres régionaux du psychotraumatisme, harmoniser leurs pratiques et favoriser la prise en charge des personnes vivant avec un handicap

Santé (ONDAM)

716 000

716 000

716 000

1 432 000

Total par année

67 400 928

90 685 637

51 486 000

158 086 565

Par rapport à la mise en oeuvre financière du Grenelle, on constate que le montant des dépenses prévues pour les trois premières années de mise en oeuvre du plan « Toutes et tous égaux » est inférieur (209,6 millions d'euros) à celui prévu pour les trois premières années de mise en oeuvre du Grenelle (292 millions d'euros). Cette affirmation peut toutefois être nuancée car le constat s'inverse lorsque l'on ne s'intéresse qu'aux deux premières années : 158,1 millions d'euros sont prévus pour les deux premières années du plan « Toutes et tous égaux », contre 134,5 millions d'euros pour les deux premières années du Grenelle.

En tout état de cause, le montant des dépenses n'est pas en soi un gage d'efficacité de la politique publique.

La perception de ce plan par les associations est mitigée. Certaines mettent en avant les aspects positifs de ce plan, à l'instar du collectif féministe contre le viol qui a indiqué « souhait[er] l'application du plan », notamment la généralisation des structures types maisons des femmes dans chaque département et le recueil de preuves sans plainte.

D'autres associations, sans nier les potentielles avancées qui seraient permises par ce plan, ont plutôt insisté sur ses lacunes : l'association « Femmes pour le dire, femmes pour agir » a ainsi regretté l'absence de mention de l'intersection entre genre et handicap. La fédération nationale des centres d'information sur les droits des femmes et des familles (FN-CIDFF) a quant à elle remarqué un manque de coordination avec les plans et stratégie de lutte contre la prostitution, et la Fondation nationale solidarité femmes (FNSF) a mis en avant l'inadéquation des moyens avancés avec les besoins sur le terrain.

En s'appuyant sur le rapport remis au Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique (GREVIO)25(*), les associations entendues par les rapporteurs spéciaux ont enfin relevé, comme l'avait fait la Cour des comptes, « l'absence de politique publique globale et coordonnée »26(*), ce plan ayant été présenté sans concertation et sans « visibilité sur son portage ». Dès lors, les associations considèrent qu'il « n'y a clairement plus de feuille de route ni de politique globale. »27(*)

Les rapporteurs spéciaux recommandent donc, à l'avenir, de prévoir une stratégie globale de lutte contre toutes les violences faites aux femmes.

Recommandation : À l'avenir, prévoir une stratégie globale de lutte contre toutes les violences faites aux femmes


* 22 Cour des comptes, «  La politique d'égalité entre les femmes et les hommes menée par l'État. Des avancées limitées par rapport aux objectifs fixés », septembre 2023.

* 23 Ibid.

* 24 «  Le financement de la lutte contre les violences faites aux femmes : une priorité politique qui doit passer de la parole aux actes », rapport d'information n° 602 (2019-2020) fait par MM. Arnaud Bazin et Éric Bocquet au nom de la commission des finances, déposé le 8 juillet 2020.

* 25 Rapport d'évaluation remis par le collectif d'associations spécialisées au Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique (GREVIO), reçu le 24 juin 2024.

* 26 Ibid.

* 27 Ibid.

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