B. PRODUIRE DAVANTAGE DE LOGEMENTS DÉDIÉS AUX
JEUNES,
EN SOUTENANT LE LOGEMENT ACCOMPAGNÉ DONT LE MODÈLE
ÉCONOMIQUE EST FRAGILISÉ
Le modèle économique des résidences dédiées, notamment celles déployant un accompagnement complet et recourant à un tiers gestionnaire, est moins intégré que celui du logement social traditionnel puisqu'il suppose d'équilibrer deux modèles en parallèle. Les hypothèses de fonctionnement du gestionnaire, qui incluent la redevance versée par les résidents, déterminent un loyer potentiel qui « doit être au moins égal au loyer prévu par le propriétaire pour amortir son investissement41(*). »
1. Entre préservation du pouvoir d'achat des jeunes
et équilibre
des opérations, la délicate
équation de la production
de logements en résidences pour les
jeunes
Financées via un prêt locatif social (Pls), les résidences universitaires proposent des loyers qui sont parfois malheureusement peu adaptés aux jeunes les plus modestes.
Depuis 2003, les nouvelles opérations de résidences étudiantes sont exclusivement financées par des « prêts locatifs sociaux » (Pls), avec un conventionnement à l'APL-logement ordinaire et non à l'APL logement-foyer qui solvabilise davantage les étudiants. Ces prêts ne donnent droit qu'à des aides indirectes de l'État - notamment une TVA à taux réduit et des prêts bonifiés. Entre 2013 et 2022, l'extension du parc social étudiant a été financée à 80 % par des prêts bonifiés, à 12 % par des aides publiques et à 8 % par des fonds propres selon la Cour des comptes42(*).
Dans le cas d'un financement via le Pls, les loyers demandés aux étudiants sont donc plus élevés que dans le cas du prêt locatif à usage social (Plus) ou du prêt locatif aidé d'intégration (Plai) qui donnent droit à des subventions de l'État. Ils sont alors peu adaptés aux ressources des étudiants très précaires génèrent en outre des difficultés à équilibrer les opérations pour les bailleurs sociaux.
Seule l'Île-de-France peut recourir au financement des résidences universitaires en Plus, dans le cadre d'une convention de financement qui lie la région à l'État. Ce territoire dispose à ce titre d'une bonification spécifique de 2,040 millions d'euros d'autorisations d'engagement au Fonds national des aides à la pierre (Fnap) au titre du financement d'opérations de logements étudiants en Plus. Les financements en Plus ont représenté environ 30 % de la production francilienne entre 2013 et 2022, conformément à l'objectif de répartition (70 % de résidences financées par un Pls et 30 % financées par un Plus).
La crise sanitaire, qui a aggravé la précarité des étudiants, a justifié des mesures de renforcement de l'offre de logements à bas, voire très bas loyers dans cette région dont les établissements d'enseignement supérieur accueillent plus de 800 000 étudiants par an. Une expérimentation a ainsi été lancée en 2021 pour la production de résidences en faveur des étudiants boursiers via un Plai sur ce territoire, afin d'apporter aux étudiants les plus modestes une offre adaptée en termes de loyers dans ce territoire tendu. En Île-de-France, dans le parc social classique, le loyer moyen des logements financés par un Plai est de 7,3 €/m² tandis qu'il est de 11,2 €/m² pour ceux financés par un Pls.
Pour les opérateurs et les bailleurs, le recours au Plai facilite l'équilibre des opérations malgré les loyers plus faibles et leur donne droit à un taux de TVA réduit de 5,5 % - contre 10 % dans le cadre d'un financement en Plus ou en Pls - ainsi qu'à des niveaux de financements plus élevés.
Quel que soit le type de prêts, les collectivités locales peuvent apporter des subventions additionnelles, pour des aides dont les plafonds vont de 2 000 € par logement à La Rochelle à 40 000 € à Paris.
Dans les outre-mer, où la production de résidences universitaires via un financement en Pls est également la norme, la même difficulté se pose : ce prêt n'est pas éligible aux crédits de la ligne budgétaire unique et ne permet pas d'obtenir d'aides à la pierre pourtant nécessaires pour atteindre un équilibre des opérations compte tenu des spécificités de l'habitat dans les outre-mer et du niveau de pauvreté des étudiants ultramarins.
C'est pourquoi les rapporteurs estiment pertinent d'expérimenter, là où le niveau de précarité des étudiants et les tensions sur le parc de logements le nécessitent, des financements davantage aidés que le Pls pour les résidences universitaires (Plus, voire Plai, ou logements très sociaux dans les outre-mer).
Au regard du coût plus important que représentent les prêts autres que le Pls, ces expérimentations devraient être limitées aux territoires présentant les besoins les plus importants à destination des étudiants les plus modestes.
Recommandation n° 5 : Expérimenter l'ouverture du financement des résidences universitaires par le « Plus » voire le « Plai » ou équivalents dans des territoires présentant des besoins importants pour des étudiants très modestes, au-delà de l'Île-de-France.
Quant aux logements-foyers tels que les FJT ou RSJA, ils sont tous deux financés via des Plai ce qui ouvre droit à des subventions de l'État. Ces aides sont principalement les suivantes :
- les aides à la pierre du Fnap, en Plai ou Plai-adapté ;
- les prêts réglementés de la Caisse des dépôts ;
- les aides d'Action logement, en prêts et en subventions ;
- les aides des collectivités, qu'elles soient délégataires ou non des aides à la pierre ;
- les subventions des caisses d'allocations familiales, qui financent les opérations de FJT sur leurs fonds propres ;
- d'autres aides ponctuelles, telles que celles du plan de relance pour la rénovation et la réhabilitation ;
- d'autres aides provenant de financements européens.
Comparé au logement ordinaire, le financement des FJT se distingue par une part de subventions significativement plus élevée. Celle-ci se justifie par les caractéristiques du public accueilli qui limitent la possibilité d'augmenter les redevances ainsi que par l'accompagnement inhérent aux FJT qui induit des coûts supplémentaires. La part de « fonds gratuits » s'élève à environ 35 % contre 13 % pour les logements ordinaires en Plai. La mobilisation de fonds propres est nettement plus faible : elle est de 3,5 % en moyenne contre 13,8 % pour les logements ordinaires43(*).
Néanmoins, le coût du foncier dans les zones les plus tendues pèse lourdement sur l'équilibre des opérations. C'est le cas dans les zones tendues où la demande est la plus importante mais aussi dans les zones rurales où le taux d'occupation ne permet pas au gestionnaire de proposer les mêmes loyers au propriétaire. Dans ce contexte, un rapport d'information de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale de 202144(*) proposait d'encourager les organismes de foncier solidaires à conclure avec des associations d'exploitation de résidences étudiantes des baux de longue durée, afin de leur permettre de proposer des loyers qui n'intègrent pas pleinement les coûts du foncier.
Ce type de solution est progressivement exploré, à l'initiative d'acteurs locaux : dans le cadre juridique actuel du bail réel solidaire, un office foncier solidaire (OFS) peut effectivement conclure un bail avec un bailleur social en vue de la location du bâti à une association gestionnaire tierce, en faveur de jeunes travailleurs ou d'étudiants. Dans ce schéma, le coût du foncier intégré par l'opérateur dans le calcul du loyer d'équilibre demandé au gestionnaire est donc minoré par rapport à un schéma ne prévoyant pas de dissociation entre le foncier le bâti. Les rapporteurs estiment cette réflexion intéressante.
Recommandation n° 7 : Développer et sécuriser la possibilité d'utiliser des dispositifs de dissociation entre le foncier et le bâti tels que le bail réel solidaire en faveur des résidences « jeunes » pour minorer le poids du foncier dans le loyer demandé par les propriétaires de résidences aux gestionnaires.
2. Acteurs clés de l'accompagnement, les gestionnaires de résidence souffrent d'un modèle économique fragilisé
Les gestionnaires de résidence jouent un rôle essentiel d'accompagnement des jeunes vers l'autonomie résidentielle. Ces structures, notamment en FJT, constituent souvent un véritable tremplin pour des jeunes en transition.
Cet accompagnement est en tension constante face à des besoins grandissants. La précarisation croissante des résidents conduit à un allongement de la durée des séjours, ce qui renforce les besoins d'accompagnement social et individualisé. Un gestionnaire a ainsi indiqué aux rapporteurs que le taux de rotation en résidences pour étudiants et pour jeunes actifs s'est considérablement dégradé ces dix dernières années, passant de plus de 10 % à moins de 5 %, témoignant de manière préoccupante du blocage des parcours résidentiels et du besoin criant des jeunes d'accompagnement vers l'autonomie.
L'éclatement des objectifs assignés à ces structures est aussi source de tensions sur le fonctionnement des FJT. Comme le montre la Cour des comptes, bien que conçus pour accompagner l'autonomisation résidentielle des apprentis et des jeunes en début de parcours professionnel, « les FJT s'inscrivent aussi désormais dans le champ de l'insertion. Les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes y orientent des jeunes plus éloignés de l'emploi, quoique solvables. L'État, qui concourt à 30 % environ de leur financement (16,6 M€ en 2023), souhaite y disposer d'un contingent pour des jeunes orientés par les services intégrés d'accueil et d'orientation qui gèrent la plateforme de l'hébergement d'urgence (le 115). Certains départements leur demandent enfin d'accueillir des jeunes issus de l'aide sociale à l'enfance. »
Or le modèle économique des logements-foyers est très fragile, le taux d'occupation étant le seul levier d'optimisation des résultats. Selon les gestionnaires auditionnés, un seuil en deçà de 98,5 % est considéré comme emportant un risque de déficit.
Selon les données de la Cnaf, l'accompagnement représente ainsi en moyenne 30 % des charges de fonctionnement des FJT45(*). La réglementation impose en effet au FJT de prévoir un accompagnement individualisé « si besoin, en complément des actions d'animation collective pour aider les jeunes à concevoir un projet, leur proposer un suivi, les guider dans leurs démarches, mobiliser des ressources extérieures, assurer une interface avec d'autres services publics ou associatifs46(*). »
Or cette activité socio-éducative est en déficit et sous-équilibrée, tandis que l'activité de gestion locative se maintient le plus souvent à l'équilibre.
En fonctionnement, les FJT et RSJA sont soutenus notamment par :
- l'aide à la gestion locative sociale (AGLS), destinée aux résidences sociales accueillant des personnes en difficulté d'insertion. Elle prend la forme d'une subvention destinée à contribuer au financement d'un poste d'agent pour assurer une mission d'accompagnement. Selon l'Unhaj, cette AGLS est loin de couvrir les dépenses techniques et de gestion locative. Elle a récemment fait l'objet d'une réforme dont l'objectif premier était de parvenir à une meilleure couverture territoriale de l'aide, certaines résidences sociales ne touchant aucune AGLS avant la réforme. Cette réforme a donc permis de redonner de l'air à quelques résidences qui ne la percevaient pas auparavant mais faute d'améliorer la couverture des besoins de chaque résidence, elle ne règle pas la question de la fragilisation de leur modèle économique ;
- la prestation de service « FJT » de la CAF, qui vise à subventionner les accompagnements et animations réalisés dans le cadre de projets socio-éducatifs au sein des FJT - dont l'encadrement est plus important qu'en RSJA (de l'ordre de 7 ETP pour 100 résidents contre 2 dans les RSJA). Selon l'Unhaj, cette prestation de service de la CAF ne couvre que 30 % de la masse salariale liée à la « fonction socio-éducative ».
Globalement, l'équilibre économique d'un FJT ou d'une RSJA est très dépendant des « autres subventions » et donc du contexte local, avec des variations d'une année sur l'autre. La pérennité du modèle repose également beaucoup sur les marges de manoeuvre dégagées par les subventions d'investissement qui permettent de moduler le montant des redevances. Néanmoins, cette adéquation n'est pas aisée puisque les parties se heurtent à une hausse significative des coûts du foncier, de la construction et de l'énergie depuis plusieurs années.
Recommandation n° 8 : Engager une réflexion sur le modèle économique des gestionnaires de résidences sociales et notamment des foyers de jeunes travailleurs (FJT) qui est aujourd'hui en tension face à des besoins grandissants.
Par ailleurs, les rapporteurs notent que contrairement aux résidences universitaires gérées par des tiers, les résidences universitaires en gestion directe se voient appliquer la réduction du loyer de solidarité (RLS). Cette différence est facteur de distorsion. Une exonération de RLS pour les résidences universitaires en gestion directe serait donc souhaitable pour permettre aux bailleurs sociaux, qui sont non seulement gestionnaires mais surtout producteurs de résidences, de retrouver des capacités d'investissements.
Cela ne peut se faire qu'à condition de veiller au maintien des APL pour les occupants.
La contrepartie de cette exonération pourrait être une augmentation de la contribution des bailleurs sociaux au Fonds national des aides à la pierre, telle que proposée par le rapport de la commission des finances du Sénat sur l'avenir du Fnap de juillet 2025.
Recommandation n° 6 : Exonérer les résidences universitaires en gestion directe et les logements sociaux dédiés aux jeunes dits « article 109 de la loi Élan » de la réduction de loyer de solidarité (RLS), en contrepartie d'engagements de production ou de financement du Fonds national des aides à la pierre de la part des bailleurs sociaux, tout en veillant au maintien des APL pour les occupants.
3. Pour qu'il conserve son rôle de tremplin vers
l'autonomisation des jeunes, le modèle du foyer de jeunes
travailleurs
doit être valorisé
Compte tenu de leurs modalités de financement et des publics qu'ils accueillent, les FJT et les RSJA sont considérés comme en concurrence par de nombreux acteurs.
Les deux formules RSJA et FJT relèvent du statut de logement-foyer, ouvrant droit à des aides comme l'APL, avec des redevances plafonnées et une occupation temporaire, en pratique généralement limitée à deux ans. La différence principale réside dans le taux d'encadrement : environ 7 équivalents temps plein (ETP) pour 100 résidents en FJT, contre environ 2 en RSJA.
Tandis que les RSJA n'ont pas d'existence réglementaire en tant que telle, étant de simples résidences sociales avec un projet socio-éducatif et une cible particuliers, les FJT disposent d'un double statut de résidence sociale et d'établissement médico-social soumis au code de l'action sociale et des familles. À de rares exceptions près, les FJT comme les RSJA sont confiés en gestion par des bailleurs sociaux à des structures spécialisées qui assurent l'encadrement et la conduite du projet socio-éducatif.
Les FJT remplissent une fonction socio-éducative avec trois objectifs : favoriser l'autonomisation des jeunes, stimuler l'engagement, promouvoir le vivre ensemble. La spécificité des FJT est de pouvoir accueillir des mineurs, compte tenu de leur taux d'encadrement élevé.
Les RSJA, quant à eux, ont surtout une fonction de mise en réseau pour faciliter l'accès aux droits, accompagner les parcours résidentiels et faire face aux situations complexes.
Ces deux offres de résidences ont donc des objectifs assez différents tout en présentant des caractéristiques communes au niveau de leur financement en Plai et des publics accueillis.
Cette concurrence pénalise les FJT, qui ont longtemps souffert d'une image vieillissante mais dont le rôle d'accompagnement, de plus en plus crucial au vu de la précarisation des jeunes, est à réhabiliter.
Une circulaire du 5 septembre 2023 du ministère du logement demande ainsi aux services de l'État d'« impérativement éviter toute forme de concurrence entre les FJT et les RSJA. Dans la mesure où ces deux typologies ne proposent pas le même niveau d'accompagnement et ne permettent pas toujours d'accueillir les mêmes publics, un équilibre doit être garanti dans leur développement respectif ». Il leur est enfin demandé de « se mobiliser en priorité pour encourager et faciliter la réalisation des opérations de FJT, en évitant que des projets initialement en FJT soient abandonnés et reconvertis en RSJA ».
La concurrence entre ces produits se concrétise notamment au niveau des opportunités de production : le calendrier de l'appel à projets (AAP) auquel les FJT sont soumis, contrairement aux RSJA, s'accorde difficilement avec les étapes du montage du projet (par exemple, l'obtention d'un agrément et d'un permis de construire) et alourdit l'ingénierie de projet. Le rapport de l'inspection générale du développement durable (IGEDD) sur l'utilité sociale des FJT publié en 2022 concluait déjà que « la procédure des AAP n'est pas adaptée à l'émergence et au montage progressif d'un projet ». En effet, l'imbrication des démarches et des documents à établir est difficilement compatible avec cette procédure : « le processus n'est pas séquentiel, il existe d'indispensables allers-retours sur les différentes composantes du projet avec les auteurs correspondants47(*) ». Dans le cas de l'acquisition d'un bien en Vefa, ce qui est de plus en plus fréquent, la longueur de la procédure d'AAP peut conduire les bailleurs sociaux à se détourner du FJT pour concrétiser une opportunité foncière, alors même que ce dernier produit serait le mieux à même de répondre aux besoins des jeunes vulnérables.
Afin de s'adapter à ces contraintes, les services de l'État lancent parfois des AAP « sur mesure » lorsqu'ils sont sollicités par un porteur sur un projet déjà avancé.
Néanmoins, un dispositif d'AMI « au fil de l'eau » comme proposé par l'IGEDD en 2022 puis par le COJ et par le CNH en 2025, permettrait de donner une meilleure visibilité à l'ensemble de la chaîne opérationnelle. Les candidatures pourraient préciser leur projet tout en ayant la possibilité d'affiner la programmation de l'offre. Ce type de procédure pourrait venir en appui d'une programmation triennale telle qu'initiée en septembre 2025, puisqu'elle laisserait le temps aux porteurs de projets de monter leurs dossiers. Un AMI permettrait aussi aux porteurs d'être plus réactifs : actuellement, le processus même d'élaboration d'un projet de FJT ne les place pas en bonne position pour capter les opportunités foncières.
Il faut également soutenir la rénovation et la réhabilitation des FJT vieillissants pour éviter leur remplacement par des structures au sein desquelles les charges de fonctionnement seraient moindres. Une réhabilitation lourde peut d'ailleurs être plus coûteuse qu'une opération nouvelle.
Selon l'Unhaj, 38 % des FJT ou des RSJA affichent une performance énergétique classée « E », « F » ou « G », soit 174 établissements représentant près de 10 000 logements. L'état de ce parc « géré » demeure encore imparfaitement documenté. De même que pour les logements sociaux étudiants, sa connaissance est sans doute rendue plus difficile par la dispersion patrimoniale : le parc « jeunes » dépend de près de 160 bailleurs différents. À noter enfin que les résidences connaissent une usure plus importante que les logements classiques en raison de leur petite taille et du taux de rotation.
Après un soutien aux FJT dans le cadre du plan de relance en 2021 et 2022, de nouveaux financements ont été mis en place depuis 2023 pour accompagner la rénovation du parc social, que ce soit via le Fnap en 2023 ou via des crédits budgétaires à compter de 2024. Néanmoins, ces enveloppes paraissent limitées par rapport aux besoins des bailleurs. De même, la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (Palulos) et le prêt à l'amélioration (PAM) distribué par la Banque des territoires restent insuffisants pour réaliser des réhabilitations d'ampleur tandis que le nouveau programme précité AGiLe (Agir pour le logement étudiant) de la Banque des territoires ne concerne que le logement étudiant.
Recommandation n° 9 : Valoriser le modèle du foyer de jeunes travailleurs (FJT) dont l'accompagnement socio-éducatif est un véritable tremplin vers l'autonomie des jeunes, en :
i) soutenant la rénovation et la réhabilitation des FJT ;
ii) prévenant toute compétition sur le financement et les opportunités de réalisation entre FJT et résidences sociales pour jeunes actifs (RSJA) ;
iii) soumettant les FJT non plus à une procédure d'appel à projets, inadaptée au montage progressif d'un dossier, mais à un dispositif d'appel à manifestation d'intérêt.
* 41 Conseil général de l'environnement et du développement durable, rapport « Évaluation et pistes d'évolution pour les foyers de jeunes travailleurs », février 2022.
* 42 Cour des comptes, le soutien public au logement des étudiants, juillet 2025.
* 43 Conseil général de l'environnement et du développement durable, rapport « Évaluation et pistes d'évolution pour les foyers de jeunes travailleurs », février 2022.
* 44 Rapport d'information sur le logement et la précarité des étudiants, des apprentis et des jeunes actifs, MM. David Corceiro et Richard Lioger, 15 décembre 2021.
* 45 Conseil général de l'environnement et du développement durable, rapport « Évaluation et pistes d'évolution pour les foyers de jeunes travailleurs », février 2022.
* 46 Cnaf, juin 2006.
* 47 Conseil général de l'environnement et du développement durable, rapport « Évaluation et pistes d'évolution pour les foyers de jeunes travailleurs », février 2022.