B. AMÉLIORER L'ACCÈS DES JEUNES AU LOGEMENT SOCIAL
1. Les jeunes sont sous-représentés dans le parc social
Avec plus de 2,8 millions de ménages en attente d'un logement correspondant à leurs besoins87(*), le parc social est en forte tension. Ce chiffre est en augmentation tandis que le taux d'attribution chute depuis 2019.
On constate une très légère sous-représentation des jeunes dans le parc social. Environ 13 à 14 % des moins de 30 ans décohabitant sont locataires du parc social88(*), tandis que le parc HLM loge 16 % de la population. Néanmoins, ces chiffres occultent la part de jeunes cohabitant au domicile parental parfois de manière contrainte ou subie faute d'avoir pu trouver un logement autonome.
Ce qui apparaît toutefois plus significatif est la baisse progressive de la part des jeunes au sein de ce parc. Entre 1984 et 2013, la part des chefs de ménages de moins de 30 ans parmi les locataires du parc social est passée de 24 % à 8 %, tandis que la proportion des plus de 65 ans a progressé de 15 % en 1984 à 22 % en 201389(*). Cela peut s'expliquer par la faiblesse de la rotation dans le parc social, accrue par la précarisation des locataires, ainsi que par le vieillissement de la population.
Pour autant, le taux d'attributions en faveur des jeunes n'est pas inférieur à celui du reste de la population. En 2019, dans une note commune, l'Institut Paris Région et la Direction régionale et interdépartementale de l'Hébergement et du Logement d'Île-de-France soulignaient : « l'offre reste largement insuffisante au regard de la demande, mais la pression de la demande n'est pas plus forte pour les jeunes que pour leurs aînés : on compte une attribution pour neuf demandes parmi les moins de 35 ans, une pour dix demandes chez les 35 ans et plus. La situation des moins de 25 ans apparaît toutefois nettement plus complexe (15 demandes pour 1 attribution) ».
Les jeunes seraient plus sujets au non-recours90(*). Effectivement, pour les jeunes, l'accès au logement social n'est pas évident. Plusieurs facteurs les éloignent du parcours classique du demandeur : ils recherchent souvent de petits logements, alors que l'offre des bailleurs reste majoritairement tournée vers des surfaces plus grandes91(*). Leur forte mobilité et le temps court dans lequel s'inscrivent leurs demandes, qui contrastent avec les délais longs d'attribution et la faible rotation du parc social, accentuent encore cet écart.
Les règles de priorisation jouent aussi en leur défaveur. Les demandes sont classées en fonction de l'ancienneté, ce qui pénalise les jeunes inscrits depuis peu. En outre, si le jeune est pris en compte dans le système de priorité, c'est uniquement lorsque ses caractéristiques sociales correspondent à une situation de priorité (violence conjugale, sortant de structure d'hébergement, etc.). Par exemple, un étudiant sans logement stable peut être jugé comme non prioritaire, au motif qu'il pourrait simplement abandonner sa formation pour sortir de cette instabilité92(*) !
De même, les critères tenant compte de la taille du ménage privilégient les familles au détriment des célibataires, très nombreux parmi les moins de 30 ans (63 %). Pourtant, les jeunes ne sont pas majoritaires parmi les demandeurs de logements d'une pièce. Hors logements sociaux étudiants, l'UNCLLAJ observe que le taux d'attribution de studios à des jeunes est plus faible qu'en population générale.
Enfin, un des freins à l'accès facile et rapide des jeunes au parc social relève pour certains jeunes (ou pour leurs parents) de la difficulté à se projeter dans un parc social tel qu'ils se le représentent, avec parfois encore des a priori sur l'image d'un logement social.
2. Les jeunes doivent être mieux insérés dans le parcours classique de demande de logement social
Une première solution consiste à mieux insérer les jeunes dans le parcours classique de demandeur d'un logement social. Cela passe par un double objectif : renforcer l'attractivité du parc auprès de cette population et améliorer la prise en compte par le parc social des spécificités des jeunes.
Pour lutter contre le non-recours des jeunes au logement social, il faut mieux articuler l'accès au logement social de jeunes sortant d'un dispositif d'accompagnement ou d'une résidence dédiée.
Sous réserve des conditions d'attribution, un jeune sortant d'un FJT ou d'un autre dispositif d'accompagnement et présentant une stabilité géographique devrait se voir plus systématiquement proposer une demande de logement social. Cela permettrait de l'associer à un « moment de la vie ».
Comme souligné par le rapport du COJ et du CNH, en Île-de-France, la région mobilise son contingent afin de permettre aux jeunes logés en FJT ou accompagnés par un CLLAJ d'accéder prioritairement au logement social, grâce à une mise à disposition du logement à l'Urhaj Île-de-France, qui propose le logement aux jeunes du réseau, positionne les candidatures et s'assure de la complétude des dossiers des jeunes.
Recommandation n° 17 : Faciliter l'accès des jeunes au parc social « classique » en :
- proposant une demande de logement social aux jeunes éligibles sortant d'un logement accompagné ou d'un dispositif d'accompagnement dans le logement, en lien avec les acteurs de l'information sur le logement des jeunes, afin d'associer la demande à un « moment de la vie » ;
- évaluant les effets de la cotation sur la demande des jeunes et en améliorant leur prise en compte dans les conventions intercommunales d'attribution (CIA).
L'offre doit être davantage adaptée à leurs besoins, notamment en matière de surfaces. Comme l'indique une étude de l'Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols) en 2022, citée par le rapport de Jean-Baptiste Blanc pour la commission des finances du Sénat en juillet 202593(*), 44 % des demandes dans le logement social portent sur des T1 ou des T2, quand seuls 31 % des logements sociaux dans le parc correspondent à ces caractéristiques94(*). En Île-de-France, la demande de petits logements de type « T1 » correspond à 20 fois la capacité d'attribution annuelle95(*).
La circulaire du 12 février 2025 va dans ce sens, en demandant aux préfets de veiller à ce que, sous réserve des particularités locales, 50 % de la production soit orientée vers des logements de type T1 ou T2. Cette orientation doit s'appuyer sur les logements financés en Plai ainsi que sur ceux destinés aux jeunes et aux étudiants, y compris ceux dédiés aux moins de 30 ans au titre de l'article 109 de la loi « Élan ».
Comme le recommande le rapport de la commission des finances du Sénat de juillet 2025, il est par conséquent nécessaire de développer des modèles économiques pour le financement de ces logements de taille plus modeste de même que pour la reconversion des logements sociaux de grande taille en plus petits logements, aujourd'hui très coûteuse.
Les collectivités locales pourraient aussi être encouragées à intégrer cette dimension dans leurs programmes locaux de l'habitat (PLH). Le rapport des députés MM. Corceiro-Logier de 2021 recommande d'ailleurs d'expérimenter des bonifications de subventions afin de favoriser la construction de petites surfaces, mieux adaptées aux jeunes ménages et aux parcours résidentiels de courte durée.
Recommandation n° 18 : Développer un modèle de financement qui encourage la construction de logements sociaux de petite surface et la reconversion de grands logements au vu de la demande actuelle dans le parc social.
3. Les solutions adaptées aux jeunes au sein du parc social doivent être développées
Depuis plusieurs années, le législateur a donné la possibilité aux bailleurs sociaux de développer des offres différenciées répondant aux profils et aux besoins des jeunes. Pour les rapporteurs, ce type de solutions innovantes doit être encouragé.
Face à la crise du logement, il faut diversifier et multiplier autant que possible les segments du parcours résidentiel.
a) La colocation dans le parc social
Issue de la loi dite « Molle » de 200996(*), la colocation dans le parc social a été étendue au-delà des publics jeunes en 2018 par la loi « Élan »97(*) puis assouplie en 2022 par la loi dite « 3DS ». La colocation paraît effectivement intéressante dans le parc social puisque la moitié des ménages demandeurs se compose d'une seule personne souhaitant un T1 et T2 alors que plus d'un tiers du parc social est composé de T4 ou plus.
Un assouplissement progressif du cadre
juridique
de la colocation dans le parc social
- La loi dite « Molle » de 2009 destinait la colocation dans le parc social aux étudiants, aux moins de 30 ans ainsi qu'aux jeunes en contrats d'apprentissage ou de professionnalisation. La colocation était encadrée par un contrat unique pour l'ensemble des colocataires, avec une clause de solidarité. Les locataires n'étaient pas tenus de respecter les plafonds de ressources et ne bénéficiaient pas du droit au maintien dans les lieux ;
- la loi dite « Élan » de 2018 a étendu la colocation dans le parc social à tous les publics (sauf ceux ne pouvant être que cotitulaires du même bail, par exemple les couples mariés, pacsés, les membres d'une même fratrie ou des ascendants ou descendants). Afin de renforcer son attractivité auprès des jeunes, la clause de solidarité a été supprimée : chaque locataire conclut désormais son contrat de location indépendant. Les locataires doivent respecter le plafond de ressources applicable et ont droit au maintien dans les lieux ;
- la loi dite « 3DS » de 2022 a quant à elle permis à des associations de louer des logements du parc social en vue de les sous-louer en colocation.
Plus de quinze ans après sa consécration juridique, la colocation dans le parc social reste peu usitée. En effet, son modèle économique est peu attractif pour les bailleurs sociaux en raison d'une rotation importante avec risque de vacance et d'une absence de solidarité financière qui entraîne un risque d'impayé : on compterait environ 3 300 logements sociaux en colocation pour 6 500 individus concernés au 1er janvier 2022. Cela représente 0,1 % du parc. La colocation reste donc marginale dans le parc social malgré une croissance de 7 % du nombre de logements dédiés entre 2021 et 202298(*).
Il n'existe pas de décompte national des colocations du parc social. Selon une étude de l'Ancols de septembre 2022, moins d'un logement locatif social sur 1 000 était proposé en colocation au 1er janvier 2022, soit moins de 5 000 sur un parc comptant plus de 5 millions de logements. Cela concernait donc environ 10 000 colocataires sur 11 millions de locataires sociaux. L'USH a indiqué qu'une nouvelle enquête pourrait être envisagée en 2025 afin d'observer le développement de cette formule. 51 % des bailleurs intéressés par l'Ancols en 2022 expliquent le non-développement de la colocation par une demande inexistante.
Malgré son caractère marginal, elle reste néanmoins un outil ciblant largement les jeunes : selon l'enquête de l'Ancols, 49 % des individus en colocation dans le parc social ont moins de 30 ans, certains bailleurs privilégiant de fait cette population : 30 % des bailleurs interrogés n'accueillent en colocation que des individus de moins de 30 ans99(*).
Pour les jeunes, elle présente plusieurs avantages : celui d'un loyer à prix réduit au sein d'un logement autonome ainsi que d'une augmentation associée du pouvoir d'achat. Néanmoins, dans le parc social, elle présente le désavantage de ne pas permettre le choix du colocataire et d'être souvent proposée dans le cadre de logements non-meublés.
Pour de nombreux jeunes, la colocation peut aussi être subie. La colocation doit être un choix de vie des demandeurs. C'est sans doute pour cela qu'elle n'a pas vocation à se développer à très grande échelle. Néanmoins, sa très faible diffusion auprès des jeunes laisse penser qu'un potentiel de développement existe.
Aujourd'hui, peu d'organismes de logement social proposent une offre de colocation au sens de la loi « Élan ». Ils sont seulement 32 % et parmi eux, plus d'un tiers offrent moins de 5 logements en colocation. En effet, pour les bailleurs, la courte durée des baux, la gestion de la rotation et des éventuels meubles et équipements peuvent être sources de complexité de gestion. L'Ancols avance que 40 % des baux en colocation dans le parc social ont une durée inférieure à un an, et 31 % une durée de plus de 3 ans.
Depuis 2018, la colocation se fait par baux séparés, sans clause de solidarité : cette suppression a renforcé l'attractivité du dispositif pour les jeunes mais fait peser sur le bailleur une complexité de gestion supplémentaire ainsi qu'un risque de perte financière plus important.
Des projets de colocations solidaires menés par des associations
Certains bailleurs mobilisent des partenariats avec des associations qui repèrent les candidats et gèrent les logements, parfois dans le cadre de projets de colocations solidaires. C'est le cas par exemple des colocations à projets solidaires Kaps de l'Association de la fondation étudiante pour la ville (Afev) qui permettent à des jeunes de moins de 30 ans de vivre en colocation dans un appartement du parc social, au sein d'un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV) en contrepartie d'un engagement en faveur de projets renforçant le lien social comme le mentorat.
Parmi les difficultés juridiques pouvant être levées, le système d'attributions au sein du parc social ne permet pas, dans l'offre en colocation, qu'un colocataire déjà en place choisisse son futur colocataire. Un dispositif de cooptation encadrée, sous réserve du respect des conditions d'attribution pourrait donc être expérimenté dans le parc social.
b) Les logements sociaux dédiés aux moins de 30 ans
L'article 109 de la loi dite « Élan » de 2018 a ouvert la possibilité de réserver tout ou partie de programmes de logements sociaux à des jeunes de moins de 30 ans. Sous réserve d'une autorisation spécifique, ces logements sont loués à des jeunes de moins de 30 ans dans le cadre de contrats d'un an renouvelable dès lors que les locataires continuent à remplir les conditions d'accès100(*). Ces derniers ne bénéficient pas du droit au maintien dans les lieux.
Cette possibilité reste peu mobilisée : en Île-de-France, seuls 130 logements ont été attribués en 2021, 81 en 2022 et 163 en 2023. Selon le ministère du logement, depuis 2021, plus de 1 000 nouveaux logements locatifs sociaux qui seront attribués prioritairement à des jeunes de moins de trente ans sont financés chaque année. Des autorisations spécifiques sont également prises en compte pour plusieurs centaines de logements sociaux du parc existant mais il n'existe pas de décompte systématique au-delà des informations remontées au cas par cas.
Plusieurs freins peuvent l'expliquer. D'abord, les logements sont non meublés, ce qui limite leur attractivité pour des jeunes en mobilité. En outre, l'APL présente des conditions de solvabilisation moins avantageuse que l'APL-foyer, le tout sans accompagnement ni équipements collectifs.
Du côté des bailleurs, cette solution présente un équilibre économique moins avantageux que le logement social classique :
- une rotation plus élevée qui engendre des coûts de gestion d'entrée et sortie plus importants et un risque de vacance ;
- les besoins spécifiques des jeunes privilégient les petits logements, dont la taille ne permet pas toujours d'obtenir un loyer au mètre carré qui absorbe le surcoût de construction et nécessite, pour les résidences étudiantes, une certaine taille de résidences ;
- le mode de récupération des charges, sous la forme d'une régularisation annuelle, est peu adapté aux occupations courtes du logement par les jeunes : à titre de comparaison, autant dans le cas des colocations que des résidences universitaires, il est possible de récupérer les charges sous la forme d'un forfait mensuel n'appelant pas de régularisation ultérieure ;
- la RLS, l'attribution via la Caleol, l'application des réservations-contingent État et le manque de subventions spécifiques limitent encore davantage l'attractivité de cette formule ;
- enfin, les logements dits « article 109 » se gèrent en direct ; or la gestion directe n'est pas toujours maîtrisée ni souhaitée par tous les organismes.
Recommandation n° 19 : Pour faciliter le développement de la colocation dans le parc social ainsi que des logements réservés aux jeunes de moins de 30 ans :
- expérimenter un dispositif de cooptation encadrée des colocataires, sous réserve du respect des conditions d'attribution ;
- continuer à promouvoir les logements réservés aux jeunes de moins de 30 ans dans le cadre de la programmation des aides à la pierre et ouvrir la possibilité aux bailleurs sociaux de récupérer les charges de ces logements via un forfait, comme dans le cas de la colocation.
c) Le bail mobilité
Autre solution développée dans le parc privé qui pourrait trouver à s'appliquer, quoique de manière sans doute limitée, dans le parc social : le bail mobilité.
Le bail mobilité, prévu par l'article 25-12 de la loi du 6 juillet 1989101(*), a été créé par la loi dite « Élan » pour accueillir les jeunes professionnels et les personnes en mobilité géographique pour des durées inférieures à un an. Ce bail n'est pas autorisé dans le parc social où il est interdit de louer en meublé ou de sous-louer un logement sous quelque forme que ce soit sous peine d'une amende de 9 000 euros102(*). Il existe néanmoins des exceptions pour les logements-foyers, les colocations solidaires via un intermédiaire agréé en vue de l'accueil des personnes âgées, handicapées, de moins de 30 ans, d'étudiants ou de saisonniers, pour les logements dits « Article 109 de la loi Élan » et pour la sous-location pour six mois à des saisonniers de logements meublés103(*).
Dans le parc privé, pour les raisons évoquées plus haut, les baux mobilité n'ont vraisemblablement pas permis de répondre à la demande en logement des apprentis dont le nombre a quasi triplé entre 2017 et 2022.
Dans le cadre du projet de loi pour le développement d'une offre de logements abordables, le Gouvernement a donc souhaité élargir ce bail mobilité au parc social. La commission des affaires économiques du Sénat l'avait alors adopté tout en soulignant son effet probablement très marginal pour le logement des apprentis et des actifs en mobilité.
Néanmoins, les rapporteurs soulignent que le bail mobilité serait, contrairement au parc privé, exempt de risque de dévoiement au profit de la location meublée touristique. Le risque d'éviction au détriment des publics prioritaires est également limité compte tenu de la structure du parc, de la demande et du besoin des bailleurs de limiter au maximum la vacance de leurs logements bien qu'il doive faire l'objet d'attention.
Les rapporteurs se prononcent en faveur de donner aux bailleurs sociaux toutes les souplesses possibles permettant de multiplier les segments de logements en faveur des jeunes.
Recommandation n° 21 : Ouvrir le bail mobilité au parc social car il y serait exempt de risque de dévoiement.
* 87 Dont quasiment un tiers de demandeurs étant déjà locataires du parc social.
* 88 Données Insee et Filocom.
* 89 Contribution écrite de l'USH.
* 90 Selon une étude de KPMG pour l'USH, en 2022 les jeunes étaient plus sujets au phénomène de non-recours par rapport au reste de la population.
* 91 Près de 70 % des logements sociaux du parc sont des T3 ou plus.
* 92 Contribution écrite d'Action logement.
* 93 Rapport d'information n° 804 (2024-2025), déposé le 1er juillet 2025, Quel bilan pour le Fonds national des aides à la pierre ?
* 94 Ancols, Quelle adéquation entre l'offre et la demande de logement social dans les territoires de France métropolitaine, février 2022.
* 95 Cour des comptes, rapport thématique régional : logement social en Île-de-France, 2024.
* 96 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
* 97 Article 128 de la loi, codifié à l'article L. 442-8-4 du code de la construction et de l'habitation.
* 98 Ancols, 3 300 logements en colocation dans le parc social au 1er janvier 2022.
* 99 Étude Ancols, ibid.
* 100 Article L. 353-22 du code de la construction.
* 101 Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs.
* 102 Article L. 442-8 du code de la construction et de l'habitation.
* 103 Article L. 444-10 du code de la construction et de l'habitation.