III. GARANTIR LA TRANSPARENCE ET LA PRÉVISIBILITÉ DE L'ALLOCATION DES MOYENS
1. Redéfinir les paramètres du financement par les ressources publiques
Sur le plan financier, la restauration de la confiance doit passer par le renforcement de la visibilité donnée aux établissements sur l'évolution de leurs ressources allouées par les pouvoirs publics.
a) Rebâtir le modèle de répartition de la SCSP
• En ce qui concerne, en premier lieu, la subvention pour charges de service public des établissements (SCSP), qui constitue la pierre angulaire de leur budget, les rapporteurs estiment nécessaire d'agir dans trois directions.
Il apparaît tout d'abord nécessaire de déployer un nouveau modèle de répartition de la SCSP entre les établissements. S'il est certain que, en conséquence de la différenciation croissante des modèles de fonctionnement des universités, la mise au point d'un tel modèle supposera le développement d'outils d'analyse très fins appelant des travaux importants, elle est toutefois indispensable au rétablissement de la transparence qui doit caractériser tout processus d'allocation de fonds publics.
Ce modèle devra permettre d'identifier une part socle du fonctionnement des établissements, correspondant au montant de leurs charges fixes permettant d'assurer l'accomplissement normal de leurs missions législatives, et qui a vocation à être entièrement couverte par la SCSP. Dans le contexte budgétaire dégradé, cette couverture ne pourra pas être assurée dans l'immédiat pour les établissements historiquement sous-financés par la ressource budgétaire ; tout apport de moyens nouveaux au programme 150 devra cependant se traduire, dans l'avenir, par le déploiement d'un processus de rattrapage graduel par revalorisation différenciée de la SCSP allouée à chaque établissement.
Cette évolution rendra nécessaire la définition de critères objectifs de détermination du montant de la SCSP. La fixation des critères relatifs à la part de subvention à la performance sera effectuée, pour chaque établissement, dans le cadre des Comp en fonction des variables proposées au niveau national. Celle des critères portant sur la part socle devra faire l'objet d'une réflexion approfondie reposant sur une connaissance fine de la structure d'activité des établissements. Tandis que le poids à accorder aux effectifs étudiants a fait l'objet de débats nourris au cours des auditions, il semble exister un consensus sur la prise en compte, par exemple, de l'encadrement assuré par les établissements dans leurs différentes filières.
Pour ce qui est ensuite de la construction annuelle du montant fixé pour la SCSP dans le cadre du programme 150, les rapporteurs estiment que, y compris dans le contexte de maîtrise renforcée des finances publiques, les mesures salariales décidées par l'État pour l'ensemble de sa fonction publique doivent être entièrement prises en charge par lui. Il apparaît en effet aussi illisible qu'inefficient de faire porter des mesures d'économies, certes nécessaires dans leur principe, sur des dépenses dont les établissements n'ont aucunement la maîtrise.
Afin de dépasser le débat relatif à la trésorerie dite « fléchée » des établissements, cette construction budgétaire doit enfin tenir compte des engagements de dépenses pris par les établissements, notamment dans le cadre de leurs contrats d'appels à projets. La mise en place d'un régime de gestion dynamique de la trésorerie des établissements implique en effet la garantie du financement par l'État des dépenses pré-affectées non gagées par un niveau de disponibilités suffisant.
Recommandation n° 5 : Redonner de la visibilité aux établissements sur l'évolution de leurs moyens financiers, en :
- précisant de manière transparente les éléments pris en compte dans la détermination du montant de la subvention pour charges de service public (SCSP), de manière à assurer la couverture du socle du fonctionnement des établissements ;
- affirmant le principe de la prise en charge par l'État des mesures salariales décidées à l'échelle nationale ;
- tenant compte, pour la définition de la ressource budgétaire, des engagements de dépenses pris par les établissements dans le cadre des appels à projets.
b) Rééquilibrer la part respective des financements récurrents et sélectifs
Si la montée en puissance des financements sélectifs alloués par appels à projets a permis la structuration d'organisations très performantes en matière de recherche, un consensus s'est établi au cours des auditions sur la nécessité, sinon de réduire leur part dans les ressources des établissements, du moins de ne plus accentuer leur progression. Cette évolution doit permettre un redéploiement des fonds correspondants aboutissant, à moyen terme, à un renforcement des ressources allouées par la SCSP .
Cette position résulte de trois séries de considérations :
- le financement récurrent du socle d'activités des établissements est, d'une manière générale, largement sous-calibré ;
- en raison de leur caractère à la fois massif et aléatoire, les financements sélectifs ont un effet déstabilisateur sur le budget des établissements, dont ils font gonfler la trésorerie sans accroître le financement de leur socle de fonctionnement. Cette caractéristique est renforcée par le fait que les coûts de gestion associés au déploiement des projets compétitifs ne sont, le plus souvent, pas entièrement couverts par le préciput associé136(*) ;
- à l'échelle de l'ensemble du système universitaire et sur le long terme, il est plus efficace d'inciter à la performance via la ressource budgétaire qu'au travers d'appels à projets par définition inégalement répartis et pourvoyeurs de ressources non pérennes.
Recommandation n° 6 : Rééquilibrer la part respective des financements nationaux alloués via la SCSP et les procédures d'appel à projets compétitif.
2. Généraliser et financer la dévolution du patrimoine immobilier
La dévolution du patrimoine immobilier de l'État qui leur est affecté constitue une composante majeure de l'autonomie des établissements, et doit en conséquence être généralisée à l'ensemble des établissements volontaires. Si le cadre législatif et réglementaire de la dévolution apparaît globalement satisfaisant, le régime de ses dotations d'accompagnement doit en revanche profondément évoluer pour garantir à la fois son attractivité et sa soutenabilité.
La Dgesip indique à ce titre que l'amélioration de la visibilité financière des établissements pourrait reposer sur « un dispositif de dotations contractualisées de façon pluriannuelle entre le MESR, les régions et les établissements, et dont l'objet serait de soutenir une programmation immobilière à moyen et long termes ». Cette orientation correspond au dispositif de la première vague de dévolution, qui avait été assortie d'une dotation récurrente venue se substituer aux différents financements immobiliers versés par le MESR (crédits CPER, crédits sécurité-sûreté et accessibilité).
Elle nécessiterait bien entendu, hors contexte de maîtrise budgétaire, une revalorisation de crédits immobiliers de l'enseignement supérieur permettant aux établissements de disposer de moyens en adéquation avec les besoins de réhabilitation.
Recommandation n° 7 : Généraliser, pour les établissements volontaires, une dévolution du patrimoine immobilier assortie d'une dotation d'accompagnement pluriannuelle fusionnant l'ensemble des financements immobiliers des établissements.
* 136 Le préciput correspond à la part du financement alloué à un projet de recherche destinée à couvrir les coûts indirects liés à sa mise en oeuvre.