ANNEXES
L'adaptation de la politique scolaire aux fortes inégalités dans les outre-mer.
L'enseignement du premier degré rencontre des défis spécifiques au sein des territoires d'outre-mer, qui demandent une attention particulière des pouvoirs publics. En 200972(*), puis en 202073(*), le Sénat a produit des rapports qui concernaient la politique scolaire en outre-mer. La première recommandation de ce second rapport appelait à une meilleure adaptation de la politique scolaire en outre-mer aux spécificités de ces territoires.
Les territoires ultra-marins sont confrontés à certaines problématiques communes, moins observées dans l'hexagone. Celles-ci sont souvent liées à leurs caractéristiques géographiques telles que leur insularité (sauf pour la Guyane), la difficulté de rendre accessibles les équipements et de mettre en place un réseau de transport efficient (du fait de la présence de reliefs montagneux, de la forêt amazonienne ou encore du morcellement archipélagique du territoire), et les conditions climatiques rendant plus difficile l'entretien des équipements.
Par ailleurs, les populations d'outre-mer sont en moyenne plus jeunes, avec une plus grande proportion d'élèves allophones, mais aussi d'élèves issus de familles défavorisées. Les scores moyens des élèves en français et en mathématiques à l'entrée en sixième, inférieurs à la moyenne nationale, démontrent l'insuffisance des dispositifs mis en place pour répondre aux enjeux ultramarins. En 2017, une étude de la Commission nationale consultative des droits dans les Outre-mer soulignait la persistance des « entraves à l'accès à l'éducation » avec un regard particulier sur la Guyane et Mayotte74(*).
|
Score moyen des élèves en mathématiques en début de sixième à la rentrée 2024 |
Score moyen des élèves en français en début de sixième à la rentrée 2024 |
|
|
Guadeloupe |
229 |
238 |
|
Martinique |
233 |
244 |
|
Guyane |
198 |
206 |
|
La Réunion |
235 |
243 |
|
Mayotte |
182 |
185 |
|
France |
254 |
256 |
Source : DEPP, évaluation exhaustive de début de sixième, rentrée 2024
Actuellement, dans le cas de la Martinique, de la Guadeloupe, de La Réunion, de la Guyane et de Mayotte, c'est-à-dire des départements et régions d'outre-mer (DROM), l'organisation scolaire est la même que celle de l'hexagone, et la carte scolaire de ces territoires obéit au droit commun. Seule originalité, ces académies étant monodépartementales (comme celle de Paris), elles ne disposent pas d'un directeur des services départementaux de l'Éducation nationale75(*). Ceci n'est pas le cas des autres territoires d'outre-mer, qui s'organisent selon des régimes spéciaux et qui bénéficient de transferts de compétences importants en matière de politique scolaire.
La présente annexe se concentre sur la situation spécifique des cinq académies soumises au droit commun, davantage contraintes par l'État dans la manière dont elles organisent leur politique scolaire. Les enjeux de politique scolaire ne sont pas les mêmes pour ces différentes académies. En particulier, les académies les plus récentes, celles de la Guyane et de Mayotte76(*), font face à des difficultés plus importantes que les académies plus anciennement établies.
I. Des enjeux démographiques fortement contrastés
Nombre des problématiques rencontrées par ces académies sont liées à leurs évolutions démographiques récentes. Si les académies ultramarines des Antilles connaissent une chute de leur population dans le secteur primaire, l'inverse est en train de se produire à Mayotte et en Guyane.
|
Département |
Effectifs en 2014 |
Effectifs en 2024 |
Évolution en % |
|
Guadeloupe |
52 899 |
40 131 |
-24,1 |
|
Martinique |
39 646 |
30 712 |
-22,5 |
|
La Réunion |
119 140 |
113 174 |
-5,0 |
|
Guyane |
44 047 |
49 682 |
12,8 |
|
Mayotte |
50 251 |
63 766 |
26,9 |
|
France |
6 934 206 |
6 260 558 |
-9,7 |
Source : DEPP, constats de rentrée du premier degré
· Pour les Antilles et La Réunion, une forte chute de la population scolaire dans le secteur primaire
Comme cela avait été relevé par le Sénat en 2020, les rectorats sont confrontés à un déclin rapide du nombre d'élèves. Pour le premier degré, la DEPP enregistrait une chute allant jusqu'à -24,1 % du nombre d'élèves entre 2014 et 2024 pour la Guadeloupe. La Martinique et la Guadeloupe seraient ainsi les départements de France les plus touchés par la chute du nombre d'élèves scolarisés dans le secteur primaire, La Réunion rencontrant une baisse démographique plus modérée.
Le secteur public semblait avoir absorbé la majeure partie du déclin démographique, la part de la population scolarisée dans le secteur privé restant quant à elle en augmentation. De tels chiffres peuvent traduire une certaine défiance à l'égard du secteur public.
· Mayotte et la Guyane connaissent au contraire une forte croissance démographique
Les deux académies les plus récentes connaissent à l'inverse de hauts niveaux de croissance du nombre d'élèves dans le secteur primaire, renforcés par une dynamique migratoire.
Les taux de non-scolarisation restent élevés, compris entre 3 et 10 % en Guyane, et supérieurs à 30 % à Mayotte. En comparaison, ce taux était de 2 % dans l'hexagone.
Ces constats démographiques sont structurants pour la politique scolaire ultramarine, ce d'autant que la réponse à ces phénomènes doit être articulée avec des enjeux de gestions des moyens humains et matériels dont la quantité est fortement inadaptée à ce jour aux besoins identifiés.
II. Des problématiques démographiques difficiles à articuler avec les moyens humains et matériels à disposition des académies
1er enjeu : la gestion du personnel enseignant
En 2020, la Cour des comptes relevait que « [l]'allocation des moyens, théoriquement fondée sur un modèle de calcul uniforme, n'a pas suivi l'évolution des besoins au cours de la période passée et débouche sur d'importants déséquilibres ». En effet, comme le reste de la politique scolaire, la gestion du personnel enseignant répond au droit commun. Cependant, deux défis spécifiques aux outre-mer restent à relever :
- d'une part, le déficit d'attractivité des académies de Mayotte et de Guyane ;
- d'autre part, la réadaptation de la quantité de personnel enseignant présent dans les Antilles, suite aux fortes chutes démographiques observées.
Le rapport du Sénat de 2020 préconisait que les recrutements à Mayotte soient aménagés. Plusieurs dispositifs dérogatoires y sont d'ores et déjà appliqués, les enseignants pouvant être recrutés dès la fin de la licence par exemple. En Guyane, un dispositif permet aux étudiants d'être recrutés et donc rémunérés pendant leurs études, dans le cadre d'un parcours de professionnalisation. Un tel système permet d'ancrer les futurs enseignants aux territoires en déficit d'attractivité. Le rapporteur spécial du rapport de 2020 voulait encourager cette dynamique en autonomisant encore davantage les académies d'outre-mer, les détachant ainsi du régime de droit commun afin qu'elles puissent notamment s'appuyer encore plus sur ces dispositifs de préprofessionnalisation.
À la Réunion et dans les Antilles, la moyenne d'âge et le taux d'enseignants hors classe sont supérieurs à ceux observables dans l'hexagone. Aux Antilles en particulier, conséquence directe de la chute démographique rapide des effectifs observée ces dernières années, les taux d'encadrement observés sont relativement élevés, se rapprochant davantage de la moyenne européenne77(*). Des difficultés spécifiques sont toutefois rencontrées en matière de gestion des remplacements : la Cour des comptes qualifiant cette gestion de « très défaillante », et conduisait à un taux de remplacement dans le premier degré trois fois moindre que celui observé dans l'hexagone.
|
Caractéristiques des personnels enseignants dans les DROM par mission en 2024-2025 |
|||||||
|
Guadeloupe |
Guyane |
Martinique |
Mayotte |
La Réunion |
Ensemble DROM |
Hexagone |
|
|
Âge moyen |
46,2 |
40,5 |
47,1 |
39,3 |
43,8 |
43,1 |
43,6 |
|
Part du temps partiel ou incomplet |
4,3 |
0,9 |
3,3 |
0,3 |
5,2 |
3,2 |
10,7 |
|
Part des non-titulaires |
0,1 |
15,8 |
0,0 |
29,2 |
0,2 |
8,4 |
2,4 |
Champ : DROM (hors Mayotte pour le privé), ensemble des agents payés par l'Éducation nationale, en activité et ayant une affectation au 30 novembre.
Source : Depp, « L'état de l'École », 2025
2e enjeu : la question du bâti scolaire
À l'occasion de la préparation d'un rapport sur la parentalité en outre-mer, publié en 202378(*), le Sénat a auditionné l'organisation non-gouvernementale Unicef France, qui a présenté son rapport de 2020 alertant sur des niveaux de saturation des infrastructures scolaires en Guyane et à Mayotte. En Guyane, le taux de remplissage de certains établissements s'élevait selon eux à 150 %. À tel point que dans ces deux académies a été mis en place un système de classes rotatives (la moitié des enfants à classe le matin, l'autre moitié l'après-midi).
S'ajoute à cela un souci d'adaptation du bâti scolaire aux conditions climatiques, et à la transition écologique particulièrement important compte tenu des spécificités de ces territoires, bien plus exposés que la France hexagonale, et qui réclament eux aussi d'investir une certaine quantité de moyens. Alors que le Sénat déplorait en 2020 l'absence de comité d'architecture de l'urbanisme et de l'environnement (CAUE) en outre-mer, La Réunion dispose depuis peu du sien, grâce au dispositif « école durables tropicales ». Cette expérimentation pourrait s'étendre à tous les territoires d'outre-mer. Cette démarche s'inscrit dans le programme inter Outre-Mer pour des Bâtiments Résilients et économes en énergie (OMBREE), dont les bâtiments scolaires sont largement bénéficiaires.
3e enjeu : repenser les dispositifs d'éducation prioritaire et adapter l'offre du secteur primaire à la forte proportion d'élèves allophones au regard des moyens des académies
Alors que quatre des cinq académies d'outre-mer se trouvent au-dessus de la moyenne nationale pour ce qui est de la proportion d'élèves étudiant dans une école en éducation prioritaire, la Guyane étant entièrement classée REP+ depuis 2016, et Mayotte étant classée REP depuis 2016, la Cour des comptes notait en 2020 que « l'extension du périmètre de l'éducation prioritaire ne semble ni bien réfléchie ni très efficiente » au regard des performances scolaires. Les dispositifs REP et REP+ peinent cependant à répondre aux réalités territoriales : le manque de formateurs et de coordinateurs, mais aussi d'outils par rapport aux moyens pouvant être déployés dans l'hexagone freinent le potentiel de ces dispositifs. Certaines mesures fonctionnent néanmoins : le dédoublement des classes de CP et CE1 notamment, mais nécessite un plus grand nombre d'enseignants et de locaux. De plus, la Cour des comptes critiquait un manque de cohérence dans la qualification de ces territoires, notamment pour les trois académies les plus anciennes : alors que la Martinique semblait être dans une meilleure situation que les deux autres îles, deux fois moins d'élèves guadeloupéens sont en EP par rapport aux élèves martiniquais.
De la même manière, la prise en charge des élèves allophones, alors que la maîtrise du français est essentielle à l'accès à l'enseignement, représente un défi de taille pour Mayotte et la Guyane, qui comptent au moins 70 % d'enfants scolarisés dont la langue maternelle n'est pas le français. La Guyane a depuis assez longtemps su se structurer de manière à s'adapter à cette caractéristique, mais Mayotte peine encore à faire de même. Les récentes vagues de migration ne font désormais que renforcer les tensions déjà présentes dans les centres académiques pour la scolarisation des élèves allophones nouvellement arrivés et des élèves issus des familles itinérantes et de voyageurs (CASNAV). Dans le rapport de la Cour des comptes, il est question de listes d'attente de plusieurs centaines d'élèves.
Il apparaît donc que le dispositif d'éducation prioritaire et celui de prise en charge des élèves allophones fortement présents en outre-mer ne peuvent être oubliés dans le cadre de l'élaboration de la carte scolaire dans les académies ultramarines, en tant qu'ils nécessitent des moyens humains et des équipements dont ces territoires manquent justement beaucoup. En particulier pour les dispositifs d'éducation prioritaire, ils ne peuvent être organisés de la même manière dans des territoires où ces dispositifs ne sont pas l'exception, mais la norme, malgré un manque de moyens évident pour les mettre en place. Là encore, le régime de droit commun de la politique scolaire semble particulièrement rencontrer ses limites face aux spécificités des territoires ultramarins.
III. Quelles solutions ? Un dialogue avec l'État difficile à mettre en place
Les spécificités des outre-mer demandent à l'évidence un dialogue particulier avec les pouvoirs publics pour organiser l'adaptation de la politique scolaire à leurs enjeux. En cela, l'application du droit commun au niveau de ces cinq académies représente un frein à ce dialogue à plusieurs niveaux. Si les cinq académies ont d'ores et déjà mis en place plusieurs solutions et dispositifs d'adaptation de la politique scolaire à leur territoire, la position du Sénat en 2020 était qu'il fallait encore plus laisser de marge de manoeuvre aux académies ultra-marines, dont l'autonomie reste limitée.
Tout d'abord, d'un point de vue pratique, la Cour des comptes relevait en 2020 que les recteurs des académies d'outre-mer étaient conviés aux mêmes réunions au ministère de l'Éducation nationale que leurs homologues hexagonaux, en dépit de leur éloignement géographique. Cette organisation les empêchait d'être suffisamment présents sur leur territoire pour faire face à la complexité des situations locales. La distance avait en outre pour effet de limiter l'accompagnement des recteurs par le ministère, alors même que ceux-ci en avaient un besoin accru. La Cour des comptes soulignait toutefois que le ministère chargé de l'Éducation nationale avait récemment pris conscience de ces insuffisances.
D'un point de vue structurel, depuis les années soixante-dix, c'est un « bureau de l'outre-mer et des actions spécifiques », désormais appelé « mission outre-mer » et rattaché en 1997 à la DGESCO qui fait le lien entre le ministère chargé de l'Éducation nationale et celui chargé des outre-mer79(*). Des progrès sont cependant observables dans le domaine : l'inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche, qui désigne pour chaque académie ultramarine deux correspondants, compte désormais parmi eux à chaque fois un référent outre-mer nommé par le ministre.
Surtout, les analyses de la Cour des comptes et du Sénat de 2020 déplorent un manque d'effectivité de la politique scolaire ultramarine. La Guyane dispose d'un « Plan d'urgence » depuis 2017 tandis que cette année s'achève le « Plan d'avenir » pour Mayotte qui s'étalait sur dix ans. L'État s'était ainsi engagé à investir sur cinq ans, respectivement 250 millions d'euros et 500 millions d'euros pour la construction de bâtiments scolaires, ainsi qu'à créer 120 et 135 postes d'enseignants supplémentaires, tous niveaux confondus. Ces chiffres doivent néanmoins être analysés en tenant compte de l'ancienneté moyenne plus importante des enseignants d'outre-mer, et les primes d'éloignement qui leur sont versées rendant plus élevé le coût du personnel enseignant. Ces données étayent cependant le point de vue selon lequel une plus grande autonomie des académies ultramarines permettrait de trouver des solutions plus efficaces au service de la politique scolaire.
Source : Commission des finances du Sénat d'après les données de la Cour des comptes issues de son rapport de 2020
* 72 Rapport d'information de M. Éric Doligé, fait au nom de la Mission commune d'information outre-mer sur la situation des départements d'outre-mer, n° 519 (2008-2009) déposé le 7 juillet 2009.
* 73 Rapport d'information de M. Gérard Longuet, fait au nom de la commission des finances pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur le système éducatif dans les académies ultramarines, déposé le 10 décembre 2020.
* 74 Avis sur l'effectivité du droit à l'éducation dans les Outre-mer. Regard particulier sur la Guyane et Mayotte, 6 juillet 2017.
* 75 Le recteur exerce les fonctions de ce dernier, assisté par un inspecteur d'académie-directeur académique adjoint des services de l'Éducation nationale (article R. 222-2-2 du code de l'éducation). Le recteur de l'académie de la Guadeloupe est également assisté par un adjoint (depuis peu nommé dans l'emploi de vice-recteur) qui est le chef du service de l'Éducation nationale de Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
* 76 L'académie de Mayotte est seulement passée de vice-rectorat à rectorat en 2020
* 77 Cette comparaison est tirée du rapport du Sénat de 2020.
* 78 Rapport d'information n° 870 (2022-2023) de M. Stéphane Artano et Mmes Annick Billon, Victoire Jasmin et Elsa Schalck au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et la délégation sénatoriale aux outre-mer sur la parentalité dans les outre-mer.
* 79 Composé de cinq membres en 2020, ce bureau a régulièrement bougé au sein de l'organisation ministérielle. À ce sujet, la Cour des comptes commentait : « Ce nomadisme reflète le faible intérêt qu'il suscite au sein du ministère. »