II. LES POLITIQUES FAMILIALES MISES EN oeUVRE FACE AU DÉFI DÉMOGRAPHIQUE : UN INVESTISSEMENT MASSIF ET VOLONTARISTE
A. L'ACCUEIL DU JEUNE ENFANT : LE CHOIX DE LA GRATUITÉ DES CRÈCHES
Depuis plusieurs années, le Portugal connaît une hausse importante du taux d'emploi des femmes. Ainsi, entre 2010 et 2024, le taux d'emploi des femmes de 15 à 64 ans est passé de 57,9 % à 70,4 %. Ce taux est passé de 60,7 % à 66,4 % en France et de 56,8 % à 66,2 % dans l'ensemble de l'Union européenne à 27. Alors que la question de la garde des enfants restait jusque-là très majoritairement une affaire privée, cette entrée massive des femmes sur le marché du travail a été accompagnée par le développement des structures collectives d'accueil des enfants.
En 2006, le pays adopte le programme PARES issu du sommet de l'Union européenne de Barcelone. Ce programme prévoit le développement de l'offre d'accueil avec comme objectif la couverture de 33 % des enfants de moins de 3 ans. En 2010, le Portugal avait déjà atteint cet objectif. En 2017, le pays le dépasse largement puisqu'il affichait un taux de couverture de 47,5 %6(*).
En 2022, le nombre de places en crèche disponibles est de 119 616 pour 237 470 enfants de moins de 3 ans au total, soit un taux de couverture de 50,4 %7(*). 48 % des enfants de moins de 3 ans étaient inscrits en crèches en 2023. Au total, le taux de couverture, tous modes d'accueil confondus, était de 59,5 % en 20248(*). Par comparaison, le taux de couverture en accueil collectif en France (EAJE) est de 23,3 places pour 100 enfants. Ce chiffre monte à 60,3 places pour 100 enfants tous modes de garde confondus9(*).
La prise en charge des enfants entre 0 et 6 ans au Portugal
• Jusqu'à 3 ans, l'accueil est principalement organisé au sein des crèches : des établissements publics ou des établissements privés dits de solidarité sociale (IPSS) à but non lucratif assurent l'essentiel de l'accueil collectif (environ 75 %10(*)). Le privé lucratif y est très peu développé. La part des assistantes maternelles dans l'offre d'accueil est très faible (3 % contre 55 % en France en 202011(*)). La politique d'accueil du jeune enfant est gérée par le ministère du Travail, de la Solidarité et de la Sécurité sociale.
• Les enfants âgés de 3 ans jusqu'à l'âge de 6 ans peuvent bénéficier de 25 heures par semaine d'éducation gratuite dans les jardins d'enfants - jardim de infância (établissements publics et privés à but non lucratif). Ces établissements relèvent du ministère de l'Éducation. Cette période est facultative car l'école n'est obligatoire qu'à partir de 6 ans. Peu de personnes obtiennent une place en établissement public, ce qui a rendu possible l'émergence d'une offre privée, majoritairement non lucrative, très développée.
• À partir de 6 ans, l'école est publique et obligatoire sous la tutelle du ministère de l'Éducation nationale. L'enseignement est obligatoire de 6 à 18 ans. Il existe toutefois une offre privée non lucrative fournie par les Institutions particulières de solidarité sociale (IPSS) qui fonctionnent par conventionnement avec l'État, mais également une offre privée lucrative avec des approches pédagogiques spécifiques ou encore à caractère « international », accueillant historiquement les enfants d'expatriés mais s'ouvrant de plus en plus à la société portugaise.
En 2022, 2 565 crèches étaient recensées sur le territoire portugais. Trois grandes catégories d'établissements co-existent :
• le réseau public désigne les crèches relevant directement du secteur public. Elles sont la plupart du temps gérées directement par les municipalités et représentent 3 % des places ;
• le réseau privé lucratif englobe les crèches appartenant à des sociétés commerciales et à des entrepreneurs individuels. Il s'agit pour beaucoup de crèches au sein d'entreprises. Les grands groupes de crèches que l'on peut connaître en France ne sont pas encore réellement implantés au Portugal. Ce réseau a été inclus dans la mesure de la gratuité à partir de 2023 ;
• le réseau solidaire (Réseau « Solidário ») correspond aux crèches gérées par les IPSS. Il s'agit du secteur privé non lucratif ou associatif, qui opère souvent par le biais d'accords de coopération avec la sécurité sociale. Fin 2022, ce réseau représentait la grande majorité des crèches, soit environ 74,1 % du total.
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Visite d'un centre de capacité familiale géré par la Santa Casa da Misericórdia |
Le rôle des Institutions particulières de solidarité sociale est central au sein de la société portugaise et sans équivalent en France. En effet, l'État n'a véritablement pris en charge les questions sociales qu'au sortir de la dictature salazariste. Pour mettre en oeuvre sa politique sociale, il s'est appuyé sur les communautés et les paroisses qui assuraient concrètement les missions de solidarité. Le statut des IPSS a été formellement créé en 198312(*). Ce texte a reconnu juridiquement ces institutions (anciennes Misericórdias et autres associations) comme des partenaires à part entière de l'État. Aujourd'hui, le secteur privé non lucratif reste le premier acteur social du pays aussi bien au niveau de la garde d'enfants, de la protection de l'enfance que de l'aide à domicile pour les personnes âgées. L'État signe des accords (Acordos de Cooperação) avec les IPSS. Ces accords garantissent par exemple des places ou des services à des prix subventionnés (basés sur le revenu des utilisateurs), assurant ainsi l'accessibilité à des services qui seraient autrement trop chers pour de nombreuses familles. À titre d'exemple, la mairie de Lisbonne ne gère quasiment aucun établissement en direct : en réalité, elle construit les murs puis en confie la gestion à des institutions agréées par le Gouvernement. Ainsi, le programme « B.a.Bá » résulte du partenariat entre la commune, qui cède le terrain et garantit la construction d'équipements, et les IPSS qui en sont chargées de la gestion.
La Santa Casa da Misericórdia de Lisbonne : un rôle unique au Portugal
La Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML) est l'une des institutions les plus anciennes du Portugal (fondée en 1498). Juridiquement, c'est une IPSS (Institution particulière de solidarité sociale), mais celle-ci exerce une véritable délégation de service public pour de nombreuses politiques telles que l'accueil du jeune enfant, la protection de l'enfance ou encore la santé. Son bureau est nommé par le ministère du Travail et des Solidarités qui approuve également son budget. Par ailleurs, elle dispose de recettes propres en tant que gestionnaire de la loterie nationale. Son budget s'élève en 2024 à près de 294 millions d'euros. Son rôle dans la politique sociale à Lisbonne est central : elle gère notamment plusieurs hôpitaux et 27 établissements d'accueil du jeune enfant.
Lors de la mise en place du programme Creche Feliz, la SCML a décidé d'appliquer la gratuité dès 2020, sans financement de l'État, en utilisant ses propres ressources issues des jeux.
Par ailleurs la SCML est l'un des plus grands opérateurs portugais dans le domaine de la protection de l'enfance (gestion de l'accueil des enfants placés en foyer, accompagnement des familles à la parentalité dans des lieux dédiés...). Elle prend ainsi en charge plus d'un quart des mesures de protection du pays et accompagne plus de 1 100 familles.
La délégation a ainsi pu visiter un « centre de capacité familiale » à Lisbonne géré par la Santa Casa da Misericórdia. Ce centre rassemble au même endroit un établissement d'accueil de la protection de l'enfance mais également un centre d'accueil pour les familles, afin d'offrir un accompagnement à la parentalité. Ce centre se caractérise notamment par la construction de plusieurs appartements destinés à accueillir des familles en difficultés dans leurs missions éducative et parentale. Celles-ci bénéficient ainsi d'un accompagnement tout en conservant une certaine autonomie.
En 2020, le Gouvernement socialiste d'Antonio Costa lance le programme « Creche Feliz », qui a pour objectif de rendre l'accueil en crèches totalement gratuit pour l'ensemble des enfants de moins de 3 ans, c'est-à-dire sans aucune condition de revenu. Cette mesure vise à apporter une réponse à la baisse de la natalité, en facilitant l'articulation entre vie professionnelle et vie privée et en soulageant les familles de la charge financière que représente la garde d'un enfant en structure d'accueil collectif.
Dans un premier temps, seuls les enfants des familles à plus faibles revenus pouvaient bénéficier de la mesure et uniquement au sein du réseau associatif. Le 1er septembre 2022, la gratuité a été étendue à tous les enfants nés après le 1er septembre 2021. En janvier 2023, le programme est étendu aux crèches privées lucratives et, en janvier 2024, à toutes les crèches publiques. Entre 2020 et 2023, le nombre d'enfants bénéficiaires est passé de 20 473 à 90 649, tandis que le coût annuel a été multiplié par plus de 30 (de 5 millions d'euros à 156,6 millions d'euros). Le dispositif repose aujourd'hui sur un financement identique dans l'ensemble du pays d'environ 500 euros par enfant et par mois13(*) (473,80 euros en 2024). Cette somme est directement versée aux établissements d'accueil. La ministre du Travail a pu confirmer qu'il s'agissait d'un programme ambitieux dont le coût en 2024 était évalué à près de 700 millions d'euros14(*), soit 0,24 % de son PIB.
Dans l'hypothèse d'un financement des 498 000 places en structures collectives et en prenant un coût moyen annuel entre 16 000 et 18 000 euros par an, une telle mesure, appliquée à la France, représenterait un financement public évalué entre 8 et 9 milliards d'euros par an, soit entre 0,27 et 0,31 % du PIB.
Nombre d'enfants bénéficiant du
programme de gratuité des crèches
et budget annuel de la
mesure
Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après les chiffres du Tribunal des comptes du Portugal et estimation du coût pour 2024 à partir des éléments recueillis par la mission
Le Gouvernement portugais ne dispose cependant pas encore de mesures d'impact d'une telle mesure, qui est pleinement effective seulement depuis 2024. Il est encore trop tôt pour tirer un bilan complet de cette politique publique. Il ressort toutefois des auditons menées par la délégation que cette mesure a entraîné une très forte augmentation de la demande des places en crèches, ce qui crée des tensions importantes sur les structures d'accueil et soulève la question du soutien au secteur privé lucratif et à la création de crèches au sein des entreprises, afin de pouvoir fournir une offre répondant à l'évolution de la demande.
Le rôle des entreprises dans la politique familiale
Face au défi démographique, de nombreuses entreprises ont mis en oeuvre des politiques « pro-famille » visant à encourager la conciliation entre vie privée et vie professionnelle, notamment pour les femmes en assurant de la flexibilité dans la gestion de leurs employés. Par ailleurs, en raison du faible niveau des rémunérations, le pourcentage d'employés à temps partiel au Portugal est historiquement bas, se situant à 7,3 % de l'emploi total en 2023. La moyenne au sein de la zone euro la même année est de 20,6 %15(*).
Une certification « Entreprises familièrement responsables » a ainsi été mise en place par la Fondation « Másfamilia ».
Lors de sa mission, la délégation a pu échanger avec les représentants du groupe BEL. Elle a pu constater que l'État n'avait mis en place aucun dispositif d'aide en faveur de la création de crèches d'entreprise ou de réservation de places comme c'est le cas en France. Le choix s'est porté sur la gratuité d'une grande partie du réseau de crèches, laissant un reste à charge important pour les personnes hors du réseau. Ainsi plusieurs entreprises ont mis en place des « chèques crèches » pour aider leurs employés à prendre en charge les coûts.
En tout état de cause, il existe un décalage entre le coût annuel important pour les finances publiques d'une telle mesure et son impact sur la démographie portugaise qui ne pourra se mesurer qu'à moyen terme. Ainsi, il n'est pas certain que la mesure de gratuité des crèches entraîne une modification de la structure familiale, aujourd'hui majoritairement constituée de famille avec un seul enfant auquel on souhaite apporter le maximum de bien-être.
* 6 EY/FFEC, Étude européenne sur les systèmes d'accueil collectif des jeunes enfants, étude comparative, septembre 2021.
* 7 Tribunal des comptes portugais, Auditoria ao Sistema de Gestão e Controlo dos Acordos de Cooperação : A Resposta Social Creche, 2024.
* 8 Commission européenne, Education and training monitor 2025, novembre 2025.
* 9 Observatoire national de la petite enfance, L'accueil des jeunes enfants, édition 2024.
* 10 Tribunal des comptes portugais, Auditoria ao Sistema de Gestão e Controlo dos Acordos de Cooperação : A Resposta Social Creche, 2024.
* 11 Cnaf, Les assistantes maternelles : statuts et modes d'exercice dans six pays de l'Union européenne, L'essentiel, n° 230, septembre 2025.
* 12 Décret-loi n° 119-83 du 25 février 1983 relatif au statut des institutions particulières de sécurité sociale.
* 13 Le rapport Tax and Benefit Policy Descriptions for Portugal 2024 de l'OCDE estime le prix moyen d'un berceau au Portugal à 473 euros par mois.
* 14 Ces estimations supposent que tous les enfants bénéficiaires sont couverts 12 mois complets.
* 15 Eurostat - Personnes en emploi à temps partiel par âge - % de l'emploi total.