AVANT PROPOS
Les agences de l'eau respectent-elles la liberté des élus locaux de déterminer le périmètre pertinent d'exercice des compétences eau et assainissement ? La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a lancé une mission flash « trois recommandations » pour s'en assurer.
La loi n° 2025-327 du 11 avril 20251(*) visant à assouplir la gestion des compétences eau et assainissement est revenue sur le caractère obligatoire du transfert au niveau intercommunal des compétences eau et assainissement au 1er janvier 2026.
La volonté du législateur était de redonner aux territoires une liberté de choix dans l'organisation et la gestion des compétences eau et assainissement au niveau local, au nom des principes de libre administration des collectivités territoriales et de subsidiarité2(*). En effet, il convenait de préserver la liberté de choix des communes et la capacité des élus locaux de décider du périmètre pertinent d'exercice de la compétence : exercice en propre par une commune, sous la forme d'un syndicat intercommunal ou transfert vers une intercommunalité à fiscalité propre (communauté de communes, communauté d'agglomération...) - sans préjuger du choix de gestion, en régie ou via une concession de service public.
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Focus : les assouplissements apportés par la loi du 11 avril 2025 La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre) prévoyait le caractère obligatoire du transfert des compétences eau et assainissement des communes aux EPCI, au plus tard le 1er janvier 2026. Cette évolution faisait EPCI les collectivités compétentes en matière d'eau et d'assainissement, ainsi que les interlocuteurs privilégiés des agences de l'eau - les métropoles et communautés urbaines disposant déjà d'une compétence obligatoire. Toutefois, la loi n° 2025-327 du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences eau et assainissement est revenue, à l'initiative du Sénat, sur le caractère obligatoire du transfert de la compétence aux EPCI, préservant ainsi la liberté de choix des communes. |
Cette liberté de choix implique que les élus locaux puissent disposer de la capacité financière et de l'ingénierie nécessaire pour mener à bien leurs projets au niveau local en matière de gestion de l'eau et de l'assainissement (travaux d'amélioration des réseaux, du traitement des eaux usées, du captage d'eau potable, etc.).
Les agences de l'eau, opérateurs de l'État sous la tutelle du ministère de la transition écologique, gèrent la politique de l'eau par grands bassins hydrographiques.
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Focus : organisation et statut des agences de l'eau Depuis la loi sur l'eau de 1964, l'eau est gérée en France par grands bassins hydrographiques qui correspondent aux territoires des grands fleuves. Il y a ainsi en France six agences de l'eau (voir carte ci-dessous), qui couvrent de grands bassins hydrographiques : Adour-Garonne, Artois-Picardie, Loire Bretagne, Rhin-Meuse, Rhône Méditerranée-Corse, Seine-Normandie. Les agences de l'eau sont ainsi les opérateurs de la politique de l'eau. L'article L. 213-8-1 du code de l'environnement dispose que les agences de l'eau sont des établissements publics de l'État à caractère administratif. Elles sont placées sous la tutelle du ministère de la transition écologique. Figure 1 - Les grands bassins hydrographiques métropolitains  Source : https://www.lesagencesdeleau.fr/ |
Elles ont notamment pour mission d'apporter des aides financières au plus près des territoires, pour soutenir les projets portés par les collectivités territoriales compétentes en matière d'eau et d'assainissement. Elles disposent pour cela d'un budget de plus de 2 milliards d'euros par an, qu'elles dépensent dans le cadre d'une programmation pluriannuelle d'intervention, d'une durée de 6 ans, l'actuelle 12e programmation couvrant la période 2025-2030.
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Focus : programmation pluriannuelle d'intervention des agences de l'eau L'article L. 213-9-1 du code de l'environnement dispose que le Parlement définit les orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau et fixe le plafond global de leurs dépenses sur la période considérée. Il précise que le programme pluriannuel d'intervention de chaque agence de l'eau détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en oeuvre. Cette programmation répond à la lettre de cadrage du ministère. Les délibérations du conseil d'administration de l'agence de l'eau, relatives au programme pluriannuel d'intervention et aux taux des redevances, sont prises sur avis conforme du comité de bassin, dans le respect des dispositions encadrant le montant pluriannuel global de ses dépenses et leur répartition par grand domaine d'intervention, qui font l'objet d'un arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances, pris après avis du Comité national de l'eau. Les agences de l'eau ont adopté en fin d'année 2024 leur 12e programme pluriannuel d'intervention pour la période 2025-2030, qui est entré en vigueur au 1er janvier 2025, et prévoit plus de 2 milliards d'aides par an, soit plus de 13 milliards sur 6 ans. Il doit permettre d'accompagner la transition écologique des territoires en réponse aux défis majeurs de la restauration du bon état des eaux, de la reconquête de la biodiversité et de l'adaptation au changement climatique. Il constitue un des leviers principaux de la mise en oeuvre du Plan eau, des Schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), des Plans d'adaptation au changement climatique des bassins et des projets des collectivités territoriales. |
Pour autant, la nouvelle programmation financière des agences de l'eau a pu susciter l'inquiétude des élus locaux, en particulier s'agissant de la conditionnalité d'attribution des aides en fonction de la nature juridique des porteurs de projets. Cette conditionnalité des aides restreint l'accès aux financements à certaines collectivités ou regroupements de collectivités qui ne répondraient pas, selon les agences de l'eau, aux conditions requises, hypothéquant la réalisation de leurs projets.
Pour répondre à ces inquiétudes, la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a lancé une mission d'information flash « trois recommandations ». Les acteurs de la gouvernance de l'eau ont été auditionnés : les représentants du ministère de la transition écologique, les préfets coordonnateurs de bassin, qui président les conseils d'administration des agences de l'eau, les directeurs des agences, des présidents de comités de bassin, le président du comité national de l'eau.
La mission d'information, confiée à MM. Bernard Delcros, président de la délégation, Cédric Vial et Gérard Lahellec, a donné lieu à l'organisation de six auditions ainsi que de deux tables rondes qui ont réuni les six agences de l'eau. Treize contributions écrites ont été reçues.
Les auditions ont été de nature à rassurer les rapporteurs sur l'application de la loi du 11 avril 2025 par les agences de l'eau. Les agences concernées, qui avaient fait de la nature juridique du porteur de projets un critère d'attribution des aides, ont procédé à la révision sur ce point de la délibération d'adoption de leur programmation financière 2025-2030. L'agence de l'eau Seine-Normandie a de son côté modifié sa délibération qui précisait que les communes autonomes devaient « associer l'EPCI pertinent et recueillir son avis en amont du projet pour être éligibles aux aides de l'agence », formulation qui traduisait aussi une forme de conditionnalité des aides à un avis préalable de l'EPCI.
La délégation restera toutefois vigilante quant à la prise en compte par les agences de l'eau de la loi du 11 avril 2025 ainsi qu'à la mise en oeuvre dans la pratique de critères d'attribution des aides équitables et non discriminants, tenant compte de la nature du projet et non du statut juridique du porteur du projet, selon les recommandations des rapporteurs.
Par ailleurs, les auditions ont aussi soulevé des questions sur l'avenir du modèle de gouvernance et de financement de la politique de l'eau en France, qui date de la loi du 16 décembre 19643(*), et se trouve confronté aux défis du dérèglement climatique. Ces questions pourront alimenter de futurs travaux de contrôle de la délégation.
I. LES INQUIÉTUDES DES ÉLUS SUR L'APPLICATION DE LA LOI DU 11 AVRIL 2025 PAR LES AGENCES DE L'EAU
Les travaux du Parlement, qu'il s'agisse des auditions réalisées dans le cadre de la mission d'information ou d'autres travaux du Sénat, tels que ceux de la commission d'enquête sur les agences de l'État4(*), ou encore de questions de parlementaires au Gouvernement, ont souligné les inquiétudes des élus quant à la définition par les agences de l'eau des critères d'attribution des aides non conformes à l'esprit de la loi et inadaptés aux réalités locales.
En effet, les critères conditionnant l'attribution des financements au portage ou à la structuration de projets par des intercommunalités à fiscalité propre apparaissent contraires au cadre posé par la loi. Cette conditionnalité des aides en fonction de la nature juridique des porteurs de projets se fait au détriment de certaines collectivités ou établissements - communes, syndicats de communes - qui ne constituent pas moins une échelle parfois pertinente d'exercice de la compétence. En outre, ils apparaissent particulièrement inadaptés aux territoires ruraux et de montagne, qui nécessitent une gestion de proximité adaptée aux réalités locales.
Les rapporteurs tiennent à rappeler qu'il revient aux élus locaux de décider librement du périmètre pertinent d'exercice de la compétence eau et assainissement et non aux agences de l'eau de fixer des critères visant à exclure certaines collectivités du bénéfice des aides en raison de leur nature juridique. Cela au nom d'une logique de rationalisation, qui n'est pas compatible avec l'exigence d'accès direct et équitable des territoires aux financements. Ils tiennent aussi à souligner que les mutualisations doivent être encouragées lorsqu'elles sont pertinentes et n'entravent pas la liberté de choix des territoires.
Si les inquiétudes liées à la définition de ces critères ont été en partie levées par la modification des délibérations concernées, d'autres interrogations demeurent quant à leur mise en pratique effective au niveau local.
A. DES INQUIÉTUDES LIÉES À LA DÉFINITION DES CRITÈRES D'ATTRIBUTION DES AIDES PAR LES AGENCES DE L'EAU
La loi du 11 avril 2025 visant à assouplir la gestion des compétences eau et assainissement est revenue sur le caractère obligatoire du transfert au niveau des EPCI des compétences eau et assainissement au 1er janvier 2026.
Le législateur a souhaité préserver la libre administration des collectivités territoriales et la capacité des élus locaux à définir le périmètre pertinent de gestion des compétences eau et assainissement.
Pourtant, l'Association des maires de France (AMF) constate dans sa contribution écrite qu'en pratique, des élus locaux estiment que, sur le terrain, certaines demandes de financement sont plus difficiles pour des communes isolées ou des syndicats de communes dont le périmètre est jugé non pertinent par les agences de l'eau. L'AMF considère inacceptable le fait que certaines agences de l'eau conditionnent le versement d'aides à des critères liés à la nature juridique du porteur de projet, car cela est contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.
Auditionnée dans le cadre de la commission d'enquête sur les agences de l'État, Mme Véronique Pouzadoux, représentante de l'AMF, précise que « des agences créent des normes, ne serait-ce que par la définition des critères de sélection des dossiers qu'elles soutiennent. Voyez, par exemple, les agences de l'eau : elles établissent des critères qui ne sont pas définis par la loi ni par le règlement, très techniques, mais qui infléchissent l'aménagement du territoire par les financements qu'ils procurent, rendant possibles ou impossibles des projets sans que vous compreniez toujours pourquoi ».
Ces inquiétudes ont également été relayées par des parlementaires.
Lors des questions d'actualité au Gouvernement du 11 juin 20255(*), le sénateur Alain Marc indiquait au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation : « Monsieur le ministre, j'ai été rapporteur de la proposition de loi sur l'eau et l'assainissement ; grâce au Sénat, qui a livré bataille pendant plusieurs années, ce texte a enfin été adopté. Désormais, les communes ont le choix de donner ou non cette compétence à l'intercommunalité. Elles sont libres, et c'est la marque du Sénat. Toutefois, nous devons faire face à un nouveau problème, et il est de taille : pour accorder leur aide aux communes, certaines agences de l'eau exigent qu'elles aient transféré cette compétence à l'intercommunalité. Vous comprendrez que cette façon de faire offusque nombre d'élus locaux et que nous, législateurs, nous sentions particulièrement floués. En procédant ainsi, ces agences de l'eau entravent la liberté de choix des communes. Elles vont donc à l'encontre de ce texte de loi ».
Le député Stéphane Mazars a quant à lui posé au Gouvernement une question écrite n° 4807 relative à l'accès direct des communes aux financements des agences de l'eau, publiée au JO du 11 mars 20256(*), renouvelée le 4 novembre 2025, sans réponse à ce jour. Il attire l'attention de la ministre de la transition écologique « sur la nécessité de garantir aux communes un accès direct aux financements publics en matière d'eau et d'assainissement, sans obligation de portage intercommunal », faisant le constat que « dans leur programme pluriannuel d'intervention, certaines agences de l'eau conditionnent l'octroi des aides publiques à une structuration intercommunale des projets ». En conclusion, le député demande « quelles mesures le Gouvernement entend prendre pour garantir aux communes un accès direct et équitable aux financements publics en matière d'eau et d'assainissement, en s'appuyant sur des critères objectifs liés à la qualité de la gestion et aux enjeux territoriaux, plutôt qu'à la seule nature juridique du porteur de projet. Il souligne qu'une telle évolution, attendue par de nombreuses petites communes rurales, relève avant tout du bon sens et d'une gestion optimisée des deniers publics, sans impact budgétaire pour l'État ».
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Recommandation 1 : veiller à la bonne application de la loi du 11 avril 2025 par les agences de l'eau • Publier une circulaire du ministère de tutelle pour préciser les critères d'éligibilité aux aides des agences de l'eau et exclure toute forme de conditionnalité de ces financements à la nature juridique des porteurs de projets ; • Instaurer l'obligation pour les agences de l'eau de motiver leur décision de rejet des demandes d'aides ; • Prévoir la possibilité d'un recours administratif auprès du préfet coordonnateur de bassin en cas de décision défavorable pour permettre un réexamen du dossier. |
* 1 JO n°88 du 12 avril 2025.
* 2 Voir l'Essentiel de la proposition de loi visant à assouplir la gestion des compétences eau et assainissement : https://www.senat.fr/lessentiel/ppl23-556.pdf
* 3 LOI n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution.
* 4 Commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État | Sénat
* 5 Compte-rendu de la séance : https://www.senat.fr/seances/s202506/s20250611/s20250611.pdf
* 6 https://www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/questions/QANR5L17QE4807