B. DES INQUIÉTUDES EN PARTIE ENTENDUES, CERTAINES INTERROGATIONS QUI DEMEURENT
Les difficultés soulevées par les rapporteurs lors des auditions menées ont été pour partie entendues. En effet, elles ont permis de prendre acte que les agences de l'eau concernées ont modifié les délibérations d'adoption de leur programmation financière qui définissaient des critères conditionnant l'attribution des aides à la nature juridique des porteurs de projets.
Toutefois, dans la pratique, certaines agences de l'eau continuent de développer une approche focalisée sur l'attribution des aides en fonction de la nature juridique des porteurs de projets.
1. Des délibérations contraires à la loi du 11 avril 2025 ont fait l'objet de modifications
Les conseils d'administration des agences de l'eau ont adopté leur programmation financière pluriannuelle 2025-2030 en fin d'année 2024, avant l'entrée en vigueur de la loi du 11 avril 2025. Aussi, par anticipation du transfert de compétences aux EPCI au 1er janvier 2026, ces délibérations fixaient des critères d'attrition des aides en fonction de la nature juridique des maîtres d'ouvrage, portant ainsi atteinte à la liberté des élus locaux de décider du périmètre pertinent d'exercice de la compétence et de bénéficier des financements pour mener leurs projets.
Les agences de l'eau concernées ont progressivement modifié leurs délibérations pour prendre en compte la loi du 11 avril 2025.
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont été moteurs pour faire évoluer les délibérations des agences de l'eau - questions d'actualité, questions écrites, réunions avec les agences de l'eau.
Ainsi, lors de la table ronde organisée au Sénat le 27 novembre 2025, M. Guillaume Choumert, adjoint au secrétaire général pour les affaires régionales auprès de la préfète de la région Centre-Val de Loire, indiquait que « concernant la prise en compte et l'application de la loi du 11 avril 2025, Mme la préfète de la région Centre-Val de Loire, préfète coordonnatrice du bassin Loire-Bretagne, était venue au Sénat en avril avec le directeur général de l'agence de l'eau, à l'initiative de M. le sénateur Rémy Pointereau, qui est le représentant du Sénat au comité de bassin, afin d'échanger avec les sénateurs sur les politiques de l'eau sur le bassin Loire-Bretagne et le programme d'intervention de l'agence ». À cette occasion, à la demande de plusieurs sénateurs, et notamment de M. Bernard Delcros, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, la préfète « s'était engagée à mettre pleinement en application la loi, ce qui a été mis en oeuvre dès le conseil d'administration suivant, en juin 2025 ». En effet, « le douzième programme, initialement voté par le conseil d'administration, prévoyait, en application des dispositions législatives de l'époque, qu'à partir du 1er janvier 2026, pour les travaux d'eau potable et d'assainissement, les aides s'appliqueraient uniquement pour les EPCI [...] ». Le programme a donc été modifié pour qu'il y ait une réflexion sur la mutualisation au sein d'un même territoire, un travail de programmation sur l'échelle qui paraît la plus pertinente pour les élus locaux, qui n'est pas forcément celle de l'EPCI, mais peut être celle d'un syndicat intercommunal, voire de plusieurs communes à l'échelle d'un bassin versant. Ainsi, aujourd'hui comme à l'avenir, et pour l'ensemble du programme, toutes les collectivités, quel que soit leur niveau, peuvent être aidées par l'agence de l'eau Loire-Bretagne sur les enjeux d'eau potable et d'assainissement ».
Le tableau suivant présente les délibérations modifiées par les agences de l'eau à la suite de l'entrée en vigueur de la loi du 11 avril 2025 et du travail conduit par les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation :
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Agence de l'eau |
Date d'adoption de la délibération relative aux modalités et conditions d'attribution des aides (eau potable) pour 2025-2030 |
Date de modification de la délibération relative aux modalités et conditions d'attribution des aides (eau potable) pour 2025-2030 |
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Adour-Garonne |
Délibération DL/CA/24-55 |
Délibération DL/CA/25-22 |
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Artois Picardie |
Délibération n° 24-A-014 |
N/A* |
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Seine-Normandie |
Délibération n° CA-24-36
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Délibération n° CA 25-22 du 20 novembre 2025 |
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Rhin-Meuse |
Délibération n° 2024/15 |
N/A* |
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Rhône-Méditerranée-Corse |
Délibération 2024-77 |
N/A* |
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Loire-Bretagne |
Délibération 2024-102 |
Délibération 2025-116 |
Sources : http://www.data.gouv.fr et sites internet des agences de l'eau
* pas de modification nécessaire
2. Dans la pratique, certaines agences de l'eau continuent de conditionner leurs aides à la nature juridique des porteurs de projets
Si les délibérations des agences de l'eau ont été modifiées pour entrer en conformité au cadre posé par la loi du 11 avril 2025, les rapporteurs font toutefois le constat que le ministère de tutelle et certaines agences de l'eau continuent de mettre en avant, dans la pratique et dans leurs écrits, la conditionnalité des aides à nature juridique des porteurs de projets.
a) Des formulations qui restent parfois ambivalentes et qui ne sont pas suivies d'effets
(1) Premier exemple
Les agences de l'eau se sont désormais conformées au cadre posé par la loi du 11 avril 2025, à la suite du travail conduit par les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
Par exemple, on peut lire dans une délibération modifiée d'un conseil d'administration d'agence de l'eau que pour l'ensemble des dispositifs d'aides en matière d'assainissement et d'eau potable : « à partir du 1er janvier 2026, seuls les travaux programmés à une échelle adaptée (établissement public de coopération intercommunale, bassin versant, syndicat, département...) seront accompagnés. Sont concernées les collectivités exerçant la compétence eau potable dont les communes ».
Toutefois, les formulations employées restent parfois ambiguës et certaines prises de position au sein des conseils d'administration interrogent.
On peut ainsi lire dans la fiche action intitulée « structurer la maîtrise d'ouvrage du projet », annexée au 12e programme, pourtant modifiée, que « L'objectif est d'accompagner sur le début du 12e programme la structuration des compétences relatives du petit cycle de l'eau et, sur les territoires le nécessitant, d'accélérer la structuration des compétences du petit cycle et du grand cycle de l'eau au-delà des obligations règlementaires, notamment en renforçant la structuration à une échelle communautaire pertinente ». La notion d'« au-delà des obligations règlementaires » et celle de « structuration à une échelle communautaire pertinente » interrogent la capacité de l'agence à se conformer au cadre posé par la loi du 11 avril 2025 et à préserver la liberté des élus locaux de déterminer le périmètre d'exercice de la compétence qui leur paraît adapté.
Par ailleurs, les débats ayant précédé l'adoption de la délibération modifiée par le conseil d'administration de l'agence, soulignent la logique de rationalisation des aides que les agences continuent de développer, en cherchant à imposer une structuration intercommunale des projets, sans prendre en compte le cadre posé par la loi du 11 avril 2025. Les propos tenus par certains membres du conseil d'administration laissent à penser que la délibération modificative ne serait que de pure forme, remettant ainsi en cause le choix du législateur et niant la liberté des élus locaux de décider du périmètre d'exercice de la compétence qu'ils considèrent comme le plus adéquat.
On peut ainsi lire dans un procès-verbal de séance les propos d'un membre du conseil d'administration, membre du comité de bassin : « Nous avons ensuite une délibération sur la fin du transfert obligatoire « eau potable et assainissement » aux communautés de communes. Personnellement, je trouve que c'est une idiotie que nous ont fait nos sénateurs que de voter cette loi. Néanmoins, il nous faut revoir la fiche par rapport à cela. Vous avez une délibération sur ce sujet. Nous souhaitons continuer à ce qu'il y ait un schéma directeur d'eau potable, qu'il y ait une structure qui soit communautaire ou supra-communautaire, puis de faire évoluer en conséquence les modalités de la fiche-action pour permettre le financement de toutes les études de structuration de compétences. Il s'agit donc de continuer même si la loi permet de rester communal, ce qui est, je trouve, dommageable pour l'eau potable. »
La position de l'agence questionne sur la volonté de réellement prendre en compte le cadre posé par la loi du 11 avril 2025 : « Pour résumer, sur le fond, il n'y a rien qui change. Sur la présentation, pour sécuriser par rapport à des considérations pas toujours bien intentionnées et qui pourraient être faites aux instances et à l'agence, qu'il y ait une reformulation pour éviter de laisser croire que nous n'aurions pas tenu compte de la réforme législative ».
Le préfet coordinateur de bassin reconnaît néanmoins que la délibération initiale « pose difficulté, car elle ne renvoie qu'à une maille : l'EPCI. Or, le législateur a voulu faire sauter cette obligation de transfert à l'EPCI en disant que certaines communes pourront avoir profit à s'interconnecter ou à faire des travaux avec les communes d'à côté, avec le syndicat d'à côté qui n'est pas dans le même EPCI. Si nous laissons dans notre rédaction uniquement la référence à la maille EPCI, je pense que nous allons créer des tas d'incompréhensions ». Il rappelle par ailleurs à deux reprises aux membres du conseil d'administration la souveraineté du législateur : d'une part, en indiquant vouloir « revenir sur la question de la loi d'avril dernier qui ne fait plus obligation aux communes. On en pense ce qu'on en veut. Je n'ai pas à m'exprimer sur la légitimité du vote du parlement. Cette loi ne fait plus obligation aux communes de transférer leur compétence « eau » et qui leur laisse le choix. Au fond, c'est sur la base du volontariat » ; d'autre part, en rappelant au conseil d'administration que « Nous allons respecter le souhait du législateur qui est souverain, qui est élu par le peuple ».
On pourra toutefois regretter que les échanges traduisent une volonté d'imposer les transferts de compétences, que cela soit pour des raisons d'optimisation budgétaire, le préfet indiquant qu'« honnêtement, si l'on regarde les coûts, les collectivités vont être sans doute assez incitées à aller vers l'intercommunalisation ». Ou pour des raisons d'incitation au regroupement : « oui, nous les accompagnons si elles ont présenté un programme discuté avec l'agence, soit un programme pluriannuel d'action qui soit dans une maille territoriale plus large qu'elles puisque nous allons les inciter à la mutualisation ».
(2) Deuxième exemple
À l'occasion de la table ronde du 23 octobre 2025, les rapporteurs ont pu relever dans les réponses d'une agence au questionnaire transmis dans le cadre de la mission d'information, que s'agissant des projets relatifs à l'eau potable, elle prévoyait dans son 12e programme d'intervention que « les communes n'ayant pas transféré leur compétence eau potable à une structure de coopération intercommunale, portant des projets relatifs à des ouvrages d'eau potable, associent l'EPCI pertinent et recueillent son avis en amont du projet pour être éligibles aux aides de l'agence ».
Selon la formulation retenue, si l'agence ne conditionne pas explicitement l'attribution des aides au transfert de la compétence, il n'en demeure pas moins qu'elle exige le recueil, en amont de tout projet porté par une commune restée compétente, de l'avis préalable de l'EPCI de rattachement. La formulation de cette exigence est apparue pour les rapporteurs comme contrevenant au cadre posé par la loi du 11 avril 2025 et à la liberté des élus communaux de déterminer le périmètre pertinent pour l'exercice de la compétence et de se voir accompagner équitablement par l'agence.
Faisant suite aux observations des rapporteurs, le préfet coordonnateur de bassin a pris l'engagement de revenir sur cette formulation : « Pour autant, comme je le disais tout à l'heure en prenant l'exemple d'une station d'épuration qui est en sous-charge, il est bien normal qu'on demande l'avis. Il est de bonne politique que les acteurs se parlent. Peut-être que la formulation n'est pas la bonne. Nous corrigerons ce « recueille l'avis » pour qu'il n'y ait pas d'ambiguïté : cela n'a jamais voulu dire conditionner la décision à un avis favorable ».
Les rapporteurs prennent acte de la délibération modificative du conseil d'administration de l'agence relative aux modifications des modalités opérationnelles des aides à l'eau potable et aux économies d'eau des collectivités dans le 12e programme7(*) : « Les communes n'ayant pas transféré leurs compétences eau potable à une structure de coopération intercommunale, portant des projets relatifs à des ouvrages d'eau potable, sollicitent les observations techniques de l'intercommunalité concernée (EPCI à fiscalité propre, syndicat) ». Ils soulignent toutefois qu'en dépit de cette évolution, un avis technique reste toujours requis.
b) L'approche des agences de l'eau découle des directives données par le Gouvernement : l'exemple de l'instruction du 4 juillet 2025
L'approche développée par les préfets coordonnateurs de bassin et les agences de l'eau découle directement du cadrage donné par le Gouvernement et le ministère de tutelle.
En effet, on peut lire dans l'instruction du Gouvernement du 4 juillet 20258(*) - postérieure donc à l'entrée en vigueur de la loi du 11 avril 2025 - relative à la collecte et au traitement des eaux urbaines résiduaires9(*), établie par les ministres des Outre-mer, de l'intérieur, de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et de la transition écologique, à l'attention des préfets de région et de département, des agences de l'eau et de l'office français de la biodiversité : « Compte tenu de la technicité et des moyens financiers à déployer, l'échelle intercommunale apparaît comme la plus à même de porter une politique ambitieuse en matière d'assainissement. Aussi, vous veillerez à inciter à la mise en place, dans les meilleurs délais, d'une maîtrise d'ouvrage à l'échelle la plus adapté ».
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Focus : l'instruction du Gouvernement du 4 juillet 2025 relative à la collecte et au traitement des eaux urbaines résiduaires La circulaire fait le constat qu'« environ 1 200 agglomérations d'assainissement s'avèrent non conformes à leurs obligations en matière de traitement des eaux usées (soit 38 % des agglomérations de 2000 équivalent-habitants et plus). Par ailleurs, en 2024, 610 d'entre elles ont été déclarées non conformes au titre de l'année 2022 dans le cadre du rapportage à la Commission européenne ». Le sujet est préoccupant, car la France risque de lourdes condamnations financières par la Cour de justice de l'Union européenne, comme cela a été le cas en Italie qui a été condamnée le 27 mars 2025 à une amende de 10 millions d'euros avec astreinte. La France a elle aussi été condamnée le 4 octobre 2024 pour manquement à la directive relative au traitement des eaux résiduaires urbaines (DERU) de 1991, concernant 78 agglomérations d'assainissement, alors même que la nouvelle directive DERU fixe des objectifs encore plus ambitieux. Le nombre de systèmes d'assainissement non conformes à la règlementation est inquiétant. Il traduit le retard pris dans les investissements en matière de modernisation des installations d'assainissement, avec un risque pour la santé (baignade, captage d'eau potable, activités aquacoles) et pour la préservation des milieux aquatiques et de la ressource en eau. |
L'instruction du Gouvernement appelle les préfets coordonnateurs de bassin et les agences de l'eau à inciter aux regroupements et aux mutualisations, pour rattraper le retard d'investissement des collectivités territoriales compétentes, se mettre en conformité aux règles sur les systèmes d'assainissement et éviter des sanctions financières. Elle ne tient toutefois pas compte des réalités locales et de la liberté de choix des élus locaux, dont les rapporteurs soulignent qui leur appartient de déterminer l'échelle qui leur apparaît la plus pertinente pour l'exercice de la compétence.
S'il revient aux collectivités territoriales compétentes en matière d'assainissement d'effectuer les investissements nécessaires pour mettre aux normes leurs installations, toutes n'ont effectivement pas les moyens financiers, l'ingénierie et les aides suffisantes pour y arriver, en particulier dans les territoires ruraux ou de montagne. Se pose là encore la question de l'équité d'accompagnement de toutes les collectivités territoriales compétentes par les agences de l'eau.
3. Les raisons invoquées par l'État et les agences de l'eau pour conditionner les aides à la nature juridique des porteurs de projets
a) L'augmentation des risques de rupture d'alimentation en eau du fait du changement climatique
Parmi les principaux motifs invoqués par l'État - ministère de tutelle, préfets coordonnateurs de bassins, agences de l'eau - figure le risque de rupture d'alimentation en eau potable pesant sur les communes autonomes du fait du dérèglement climatique.
Sont régulièrement mises en avant les difficultés de certaines communes de petite taille à assurer les investissements nécessaires.
Pierre-André Durand, préfet de la région Occitanie, préfet coordonnateur du bassin Adour-Garonne, fait le constat que « lors de la sécheresse de 2022, près de 400 communes du bassin ont été en tension ou en rupture d'alimentation en eau potable - dans la plupart des cas, des communes isolées n'ayant pas transféré la compétence »
Loïc Obled, directeur de l'agence Loire-Bretagne, cite l'exemple du département du Finistère, « un territoire qui a été particulièrement touché par la sécheresse en 2022, avec des communes qui ont dû être approvisionnées en eau, par citernage notamment ».
Ces constats conduisent les agences de l'eau à vouloir privilégier les mutualisations et les interconnexions à un niveau supra-communal.
b) La mutualisation comme perspective
M. Guillaume Choumert, adjoint au secrétaire général pour les affaires régionales, en charge du pôle « politiques publiques », auprès de la préfète de la région Centre-Val de Loire, indique que : « sur les questions de sécurisation de l'alimentation en eau potable, il s'agit d'un enjeu majeur, comme nous le voyons avec les sécheresses récurrentes en été. Un travail important est mené sur les questions d'interconnexion. Il appartient au niveau local de définir la bonne échelle qui permet de sécuriser l'approvisionnement par des interconnexions ».
Les rapporteurs souhaitent rappeler que la logique de mutualisation, vers laquelle il faut tendre, ne doit pas pour autant avoir pour conséquence l'effacement du choix du périmètre pertinent par les élus.
Il appartient aux élus locaux, qui ont la connaissance du terrain, d'en décider. Les arguments du risque de rupture d'alimentation en eau et de la nécessité de mutualiser ne doivent pas déposséder les élus locaux de leur capacité de décider localement du périmètre de gestion.
Si la question des critères d'éligibilité aux aides est un sujet majeur de préoccupation des élus locaux, les auditions réalisées dans le cadre de la mission d'information ont permis de faire remonter d'autres irritants vécus au quotidien par les élus locaux et les collectivités territoriales qui sont accompagnés par les agences de l'eau.
* 7 https://www.eau-seine-normandie.fr/sites/public_file/inline-files/DELIBERATION_CA_22_Modification_12P.pdf
* 8 Référence NOR : TECL2518006J : https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/45613?origin=list
* 9 Selon la directive (UE) 2024/3019 du Parlement européen et du Conseil du 27 novembre 2024 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines : « Les eaux résiduaires urbaines peuvent être constituées de différents mélanges d'eaux usées domestiques, d'eaux de ruissellement urbain et d'eaux usées non domestiques provenant d'autres sources ».