N° 569
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 avril 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur le rapport d'avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029,
Par M. Jean-François HUSSON,
Rapporteur général,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
AVANT-PROPOS
« Heure de vérité » sur le respect de nos engagements financiers européens, le rapport d'avancement annuel (RAA) est le document par lequel l'exécutif rend compte à la Commission européenne de l'application du plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT). Établi pour cinq ans (en l'espèce 2025-2029), le PSMT est le document-clé qui traduit les obligations du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) depuis sa révision en avril 2024.
Les administrations publiques doivent respecter dans leur ensemble une trajectoire de dépenses primaires nettes (DPN), considérées comme pilotables, recommandée par le Conseil de l'Union européenne, c'est-à-dire les États membres réunis.
Le RAA 2026 n'a été présenté que le 22 avril 2026 en Conseil des ministres par le ministre de l'économie et des finances, alors qu'il doit être transmis avant le 30 avril à la Commission européenne. Le délai très bref laissé au Parlement pour l'examiner - 8 jours - viole sans aucune justification l'article 1er K de la Lolf qui prévoit explicitement un délai de quinze jours permettant au Parlement de se prononcer préalablement à la transmission à la Commission européenne.
Le rapporteur général Jean-François Husson constate dans sa communication du 28 avril devant la commission des finances que, si les engagements européens de la France ont été respectés en 2025, le RAA 2026 assume une absence de stratégie pluriannuelle des finances publiques et, déjà, un recul par rapport aux engagements précédemment pris.
I. SI DES TEXTES FINANCIERS DE REDRESSEMENT, ASSOCIÉS À UN PILOTAGE FIN PAR L'EXÉCUTIF, ONT ABOUTI À UNE DÉPENSE PRIMAIRE NETTE EN 2025 RESPECTANT NOS ENGAGEMENTS EUROPÉENS, LE RAA ACTE DÉJÀ DE NOUVEAUX RECULS À PARTIR DE 2026
A. UNE HAUSSE DES DÉPENSES PRIMAIRES NETTES CANTONNÉE À 0,8 % EN 2025, CONFORMÉMENT À LA RECOMMANDATION DU CONSEIL
1. Un cadre budgétaire européen recentré en 2024 sur la soutenabilité de la dette et la maîtrise de dépenses « pilotables »
L'application du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) a été suspendue par l'activation d'une clause dérogatoire générale entre mars 2020 et fin 2023, face à la pandémie de Covid-19 puis à la crise énergétique causée par la guerre en Ukraine. De nombreuses voix appelaient depuis plusieurs années à réviser le cadre budgétaire européen afin de le rendre plus crédible en renforçant sa pertinence économique, les effets procycliques de critères numériques uniformes faisant l'objet de critiques unanimes. De fait, malgré plusieurs révisions successives (2005, 2012), les règles budgétaires n'étaient globalement plus respectées, en particulier pour la dette1(*) : ainsi la France n'a enregistré de déficit public inférieur à 3 % que huit fois depuis 1990 et, en 2023, seuls neuf États membres respectaient à la fois les critères numériques de dette et de déficit.
Pourquoi existe-t-il une gouvernance
européenne
des finances publiques nationales ?
À défaut d'intégration budgétaire à l'échelle de l'Union européenne, par contraste avec l'intégration monétaire complète au travers de l'euro, un cadre budgétaire a été mis en place afin d'éviter un aléa moral - situation dans laquelle un État membre relâcherait la maîtrise de ses finances publiques, assuré de la solidarité européenne et notamment de l'intervention de la Banque centrale européenne en cas de tension sur le refinancement de sa dette. Ce cadre est la contrepartie de l'inachèvement de l'Union économique et monétaire et la condition permettant des marges de manoeuvre budgétaires nationales.
Mis en place en 1997, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) instaure une procédure pour déficit excessif et s'accompagne d'un objectif de convergence des économies européennes se traduisant par une coordination renforcée sur les orientations économiques, dans le cadre du Semestre européen.
À la suite du Pacte budgétaire européen ou TSCG (2012), tant que l'État membre demeurait sous les critères numériques de la procédure pour déficit excessif (PDE), à savoir 3 % de déficit public sur PIB et 60 % d'endettement public sur PIB2(*), il était sous le volet « préventif » du Pacte ; dès lors qu'il s'en éloignait durablement, il entrait dans le volet « correctif », qui impliquait une diminution du déficit structurel de 0,5 % par an ainsi qu'une diminution du ratio d'endettement sur PIB d'un vingtième par an. L'ancien Gouverneur de la Banque de France Jean-Claude Trichet avait qualifié la gouvernance des finances publiques de « fédéralisme par exception », la contrainte européenne ne s'appliquant qu'en cas de dépassement de seuils prédéfinis.
In fine, des sanctions financières pouvaient même être appliquées sur recommandation de la Commission européenne. Toutefois, relevant du Conseil, c'est-à-dire des États membres eux-mêmes, elles n'ont jamais été mises en oeuvre3(*).
Sur proposition de la Commission européenne en novembre 2022 et après des négociations serrées au sein du Conseil, le cadre budgétaire européen a fait l'objet d'une révision en avril 20244(*).
Elle fait de l'évolution des dépenses primaires nettes5(*) (DPN ou, en anglais, net expenditure path), exprimée en valeur, le principal critère opérationnel6(*) sur lequel s'appuient la Commission européenne et le Conseil de l'UE pour juger du respect par les États membres de leurs engagements. Ceux-ci sont matérialisés dans un plan budgétaire et structurel à moyen terme (PSMT), établi pour une période correspondant à la législature de chaque État membre, en France de cinq ans, devant être approuvé par le Conseil. L'ajustement budgétaire peut toutefois être étalé jusqu'à sept ans en contrepartie de réformes et investissements favorables à la croissance potentielle, ce que la France a demandé et obtenu.
Cette trajectoire, désormais propre à chaque État membre, est calculée dans le cadre d'une analyse de soutenabilité de la dette (debt sustainability analysis, DSA) réalisée par la Commission européenne, qui est la justification théorique du nouveau cadre.
Le rapport d'avancement annuel (RAA) est le document permettant au Gouvernement de rendre compte à la Commission européenne7(*), chaque année avant le 30 avril, de sa maîtrise des dépenses pilotables, de la mise en oeuvre des réformes et investissements prévus par le Semestre européen et, le cas échéant, de ceux sous-tendant une extension de la période d'ajustement budgétaire.
Il succède ainsi à la fois au programme de stabilité (PStab) et au programme national de réforme (PNR). Cependant, il ne porte plus obligatoirement que sur l'année passée et l'année en cours, ayant de ce fait une portée moins prospective.
2. Pour la première année du PSMT 2025-2029, la France respecte la recommandation du Conseil
La France a présenté en octobre 2024 son PSMT pour la période 2025-2029, puis a soumis à la Commission, par simple lettre du directeur général du Trésor en date du 21 janvier 2025, une trajectoire révisée, ainsi qu'il est permis de le faire en cas de changement de Gouvernement8(*).
À la suite de l'examen de ce plan, le Conseil a recommandé à la France le 21 janvier 2025 une trajectoire d'évolution de la dépense primaire nette pour 2025-2029, qui constitue par la même occasion la correction prescrite dans le cadre de la procédure pour déficit excessif, que la France est tenue de respecter9(*) faute de quoi elle risque une sanction financière pouvant aller jusqu'à 0,05 % de son PIB de l'année précédente, soit environ 1,5 milliard d'euros, tous les six mois.
Cette trajectoire se conforme au principe10(*) d'effort linéaire et non reporté en fin de programmation (en anglais, clause de no-backloading), visant à assurer la crédibilité de la trajectoire et à « capitaliser » sur les efforts des premières années.
Croissance de la dépense primaire nette
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2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
Total |
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Recommandation du Conseil |
0,8 % |
1,2 % |
1,2 % |
1,2 % |
1,1 % |
5,50 % |
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Exécution et prévision RAA |
0,8 % |
1,2 % |
Source : commission des finances
Avec une hausse de 12,5 milliards d'euros de ses dépenses primaires nettes en 2025, soit 0,8 %, la France respecte tout juste son engagement pour la première véritable année de la programmation, alors que la hausse prévue était encore de 1 % au moment du dépôt du PLF pour 2026. En 2024, première année pour laquelle elle a été calculée, la dépense primaire nette augmentait de 53,4 milliards d'euros soit 3,5 %.
0,8 %
C'est la hausse de la dépense primaire nette en 2025, soit le montant recommandé par le Conseil.
C'est donc paradoxalement l'année suivant la funeste dissolution de juin 2024 qu'un début de redressement des comptes publics aura été atteint, après deux années de dérive inédite.
Le rapporteur général se réjouit de cette indispensable première marche de consolidation, qui traduit le succès à la fois de la feuille de route courageuse du Gouvernement de Michel Barnier, de la commission mixte paritaire conclusive ayant conduit, après une loi spéciale exceptionnelle, à l'adoption tardive du projet de loi de finances pour 2025, et, enfin, de l'exécution fermement tenue par le Gouvernement de François Bayrou.
Ainsi que l'écrit le Haut Conseil pour les finances publiques dans son avis sur le RAA, « la dépense primaire nette exclut par construction les paiements d'intérêts et les effets cycliques sur les recettes et les indemnités de chômage : son respect est donc directement entre les mains des responsables budgétaires ». Si cette composante « pilotable » des finances publiques a été maitrisée en 2025, cela ne doit pas faire oublier qu'une partie significative des éléments n'étant pas à la main du Gouvernement se sont dégradés dans le même temps.
* 1 De fait, d'après sa publication d'octobre 2025 du « Moniteur budgétaire », le Fonds monétaire international (FMI) alerte sur le fait que « la dette publique mondiale dépassera les 100 % du PIB d'ici 2029, soit son plus haut niveau depuis 1948 » et 40 points de plus que ce que le cadre budgétaire européen permet. Au sein de l'OCDE, la dette publique avoisine déjà les 110 % du PIB.
* 2 Ces valeurs ne relèvent pas du traité sur l'Union européenne directement, mais du protocole n° 12 annexé à ce traité.
* 3 Cela ne signifie pas pour autant que le cadre budgétaire a été inopérant, Caselli et Wingender (2021) ayant au contraire montré qu'il avait pu jouer un rôle d' « aimant », fixant une référence dans le débat public : le plafond de 3 % de déficit augmente de 20 % le nombre de déficits observés autour de ce seuil, réduit l'occurrence à la fois de déficits et d'excédents importants et a un effet mesurable sur la position budgétaire moyenne de l'ensemble des États membres.
* 4 Règlements (UE) n° 2024/1263 et 2024/1264, directive (UE) n° 2024/1265, promulgués le 30 avril 2024.
* 5 La dépense primaire nette n'est pas une valeur directement observable mais doit faire l'objet de calculs permettant d'identifier des « dépenses pilotables ». Il n'existe d'ailleurs pas d'historique de cette valeur antérieure à 2024, ce qui complique les comparaisons. En pratique, cependant, cet agrégat reste proche de la dépense publique totale, dont il représente près de 94 % du montant en 2025. Cf. p. 6 de cette publication d'avril 2026 de la DG Trésor pour plus de détails.
* 6 Bien qu'il n'ait pas été abrogé formellement, l'objectif de moyen terme (OMT) exprimé en déficit structurel n'est, de facto, plus considéré. Malgré la révision du cadre budgétaire européen, l'effort structurel demeure dans le cadre de la procédure pour déficit excessif, cette subsistance de la logique de l'ancien cadre ayant fait l'objet de critiques par Darvas, Welslau et Zettelmeyer (2024) au motif qu'elle s'articule mal avec la logique du nouveau cadre. Dix États membres dont la France sont sous le coup d'une procédure pour déficit excessif depuis juillet 2024.
* 7 Article 21 du règlement (UE) 2024/1263.
* 8 Article 15 du règlement (UE) 2024/1263.
* 9 L'article 1er du règlement (UE) 2024/1264 prévoit néanmoins une marge de 0,3 point de pourcentage de PIB par an et de 0,6 point de pourcentage de PIB cumulativement sur l'ensemble de la programmation, dans le compte de contrôle prévu à l'article 22 du règlement (UE) 2024/1263.
* 10 Article 6 du règlement n° 2024/1263 : « La trajectoire de référence garantit que l'effort d'ajustement budgétaire sur la période couverte par le PSMT soit en principe linéaire et au moins proportionnel à l'effort total sur l'ensemble de la période ».