B. LE RAA 2026 CONFIRME UNE NOUVELLE DÉGRADATION DES OBJECTIFS DE FINANCES PUBLIQUES PAR LE GOUVERNEMENT
1. Le Gouvernement révise de nouveau à la baisse ses ambitions quant à la trajectoire de redressement des comptes publics, ce qui conduit déjà à reporter l'effort sur la fin de la période 2026-2029
Les révisions successives des trajectoires de dépenses primaires nettes, qui sont pourtant précisément conçues pour être un agrégat pilotable, à la main du Gouvernement, contribuent à amoindrir le crédit de la parole du Gouvernement.
« Le Gouvernement admet déjà qu'il ne respectera pas en 2026 l'évolution des dépenses primaires nettes qui était prévue dans le RAA 2025. Cela contribue malheureusement au manque de crédibilité de la parole et à l'affaiblissement de la France en Europe ».
Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances
La première révision, intervenue en janvier 2025 (PSMT révisé), revenait à utiliser presque à fond les possibilités offertes par le Conseil et surtout, à repousser l'effort le plus substantiel, initialement prévu en début de programmation, alors que cette logique aurait permis de dégager des marges de manoeuvre pour la suite. Au total, l'effort cumulé sur les années 2025-2026 serait nettement moindre que prévu dans le PSMT, la hausse des dépenses passant de 1,4 % à près de 2 %.
Quand bien même l'évolution de la dépense primaire nette en 2025 respecte la recommandation du Conseil ainsi que son propre engagement finalement formalisé dans la lettre du 21 janvier 2025, elle s'écarte très nettement (0,8 point) de la valeur initialement fixée par le Gouvernement, en octobre 2024, d'un maintien de la dépense primaire nette en 2025 au niveau de 2024 (soit une baisse en volume).
La seconde révision, intervenue en avril 2025 (RAA 2025), consistait à relâcher légèrement l'effort en 2025 (+ 0,1 point) et surtout à l'accentuer en 2026 (- 0,5 point), renouant au total avec le principe d'un effort plus prononcé en début de programmation (1,6 point en cumulé 2025-2026, contre 2 % dans le PSMT).
Bien que cette trajectoire présentée dans le RAA 2025 n'ait qu'une valeur indicative, il est regrettable que le RAA 2026 s'en éloigne aussi fortement. En effet, au lieu de limiter la hausse de la dépense à 0,7 % en 2026, le Gouvernement la porte à son maximum recommandé par le Conseil (1,2 %), soit près de deux fois plus.
Évolution des plafonds de croissance des dépenses primaires nettes
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2025 |
2026 |
2027 |
2028 |
2029 |
Cumul 2025-2029 |
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Recommandation du Conseil |
0,8 % |
1,2 % |
1,2 % |
1,2 % |
1,1 % |
5,50 % |
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PSMT 2025-29 initial (oct. 2024) |
0 |
1,4 % |
1,4 % |
1,4 % |
1,3 % |
5,50 % |
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PSMT 2025-29 révisé (jan. 2025) |
0,77 % |
1,18 % |
1,18 % |
1,20 % |
1,08 % |
5,41 % |
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RAA 2025 (avril 2025) |
0,9 % |
0,7 % |
1,3 % |
1,2 % |
1,2 % |
5,30 % |
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Exécution / prévision RAA |
0,8 % |
1,2 % |
Source : commission des finances, à partir du PSMT 2025-2029 et des RAA 2025 et 2026
2. En plus d'efforts notables en dépenses, le Gouvernement a eu trop recours à l'impôt pour tenir l'objectif fixé
La bonne tenue des dépenses primaires au sens strict n'est pas étrangère aux bons résultats enregistrés en 2025 : alors qu'en 2024 les dépenses primaires avant mesures nouvelles en recettes avaient augmenté de 59,4 milliards d'euros, elles n'ont augmenté en 2025 que de 35,5 milliards d'euros, soit 23,9 milliards d'euros de moins en un an. Cela témoigne d'un effort substantiel en dépenses, d'autant plus qu'il s'agit d'une évolution en valeur et non en volume.
Pour autant, la notion de dépenses « nettes » prête à confusion car, par cet adjectif, il faut notamment entendre les dépenses « nettes de mesures nouvelles en recettes ».
Le respect de la trajectoire de dépenses primaires nettes n'implique donc pas nécessairement que la dépense primaire ait été maîtrisée, mais signifie seulement que leur dynamique a été compensée par un surcroît de recettes. Le cadre budgétaire européen est agnostique en la matière, laissant aux États membres le soin de déterminer l'équilibre entre moindres dépenses et recettes supplémentaires dans l'ajustement.
Afin d'assurer la maîtrise des comptes publics après deux ans de baisses de recettes non financées, le Gouvernement a recouru à davantage d'impôts, les mesures nouvelles en recettes, qui étaient de 6 milliards d'euros en 2024 dans un contexte d'élasticité des recettes à la croissance encore faible, s'étant élevées à 23 milliards d'euros en 2025, soit un surcroît de 17 milliards d'euros en un an. Il s'est agi d'un choix assumé par le Gouvernement, à titre exceptionnel, et aux fins de limiter le recours à la dette, qui peut être lu comme une forme d'impôt différé.
Pour 2025, le RAA retrace 35,5 milliards d'euros de hausse des dépenses primaires avant recettes nouvelles et, après celles-ci, 12,5 milliards d'euros de dépenses primaires nettes. Ce sont ainsi majoritairement les 23 milliards d'euros de mesures nouvelles en recettes qui ont permis cette année d'atteindre l'objectif de dépenses primaires nettes.
En 2025, près des deux tiers de la hausse des dépenses primaires ont été financées par des recettes nouvelles.
Les nouvelles recettes ont effacé
près des deux tiers
de la dépense primaire en 2025 (gauche),
laquelle était parallèlement d'emblée mieux contenue qu'en
2024 (droite)
Effet des mesures nouvelles en recettes sur la dépense primaire nette en Md€, en valeur
Le HCFP confirme que « la réduction du déficit en 2025 est due aux mesures de hausse des prélèvements obligatoires » à hauteur de 23 milliards d'euros notamment à la surtaxe d'impôt sur les sociétés (7,5 milliards d'euros), au reprofilage des allègements généraux de cotisations (2 milliards d'euros), à la hausse des cotisations des employeurs publics (1,8 milliards d'euros) et à la sortie du bouclier tarifaire sur l'électricité (3,7 milliards d'euros).
Fait marquant, sans les 7,5 milliards d'euros de recettes liées à la surtaxe d'impôt sur les sociétés, la hausse de la dépense primaire nette aurait été de 20 milliards d'euros, soit + 1,2 %, dépassant de 0,4 point la recommandation du Conseil et risquant de ce fait de placer la France en infraction.
Au total, ce qui prédomine, en comparaison avec 2024, est que le Gouvernement de Michel Barnier puis celui de François Bayrou ont à la fois fortement rééquilibré l'effort en dépenses (23,9 milliards d'euros de moins) et l'effort en recettes (17 milliards d'euros de plus).
En outre, il est clair que la méthode employée jusqu'à présent, faute de s'entendre a priori sur une diminution de la dépense publique - mesures nouvelles en recettes dans la loi de finances initiale puis pilotage infra-annuel des dépenses - ne pourra être reconduite à l'identique pour la suite de la programmation (2026-2029), en particulier pour le volet recettes, sans poser la question du consentement à l'impôt : le taux de prélèvements obligatoires s'élève à 43,6 % en 2025, un niveau en hausse de 0,8 point par rapport à celui de 2024 et désormais proche de celui de 2019 (44 % du PIB). Ces mesures « ont des multiplicateurs budgétaires faibles à court terme (mais plus élevés à long terme) » (OFCE), et elles compromettent la suite de la trajectoire en fragilisant la croissance.
Or, après avoir promis en juin 2025 que la surtaxe d'impôt sur les sociétés, « n'existerait plus en 2026 », le Gouvernement l'a finalement reconduite dans la loi de finances initiale pour un rendement prévisionnel de 6 milliards d'euros en 2026 après 7,5 milliards d'euros en 2025 et n'a toujours pas formellement écarté de la maintenir en 2027.
3. Le Gouvernement n'est par ailleurs pas parvenu à empêcher une hausse de la charge de la dette, accentuée par la dérive des comptes publics de 2023 et 2024
Une autre limite de l'indicateur de la « dépense primaire nette » pour apprécier la soutenabilité de la dette d'un État membre est que, par construction, il ne tient pas compte de l'évolution de la charge d'intérêts de cette dette. L'exclusion de ce poste de dépense, et donc la focalisation sur une dépense « primaire », est délibérée et même souhaitable, pour recentrer les obligations des États membres sur ce qui est véritablement à leur main.
D'un point de vue économique, cette exclusion permet d'éviter le caractère excessivement procyclique du précédent critère opérationnel surveillé par la Commission européenne, celui du solde structurel.
Si une petite partie du besoin de financement annuel des administrations publiques s'explique par le déficit de l'année, la majeure partie provient du cumul des déficits des années précédentes11(*), subi, ainsi que de l'évolution des taux d'intérêt, largement exogène, et de l'arrivée à échéance de l'encours de dette.
Or, la dynamique de l'endettement de la France s'est nettement singularisée en comparaison européenne, et ce depuis 2023 et 2024.
La dynamique de la dette singularise nettement la
France au sein de l'UE
depuis la crise liée au Covid-19
(ratio d'endettement en pts de PIB)
Source : commission des finances
À la question de savoir si « s'endetter aujourd'hui est une bonne chose », le ministre de l'économie, des finances et de la relance de 2017 à 2024 répondait début 202112(*), que « c'est une nécessité » en raison de taux négatifs des obligations assimilables au Trésor à 10 ans (alors de - 0,33 %). Cette vision consistant à profiter d'une croissance nominale plus dynamique que le taux d'intérêt, dans un contexte de besoins d'investissements élevés, notamment dans la transition écologique, aurait été justifiée économiquement si l'endettement avait permis de financer ces investissements. Mais elle a été imprévoyante en l'espèce, l'endettement ayant surtout permis de financer la politique non ciblée du bouclier tarifaire et des baisses de recettes non compensées à due concurrence par des baisses de dépenses.
Du fait notamment de la remontée des taux liée au durcissement de la politique monétaire depuis 2022, le ratio d'endettement de la France a augmenté de manière préoccupante d'environ 3 points de PIB par an depuis 2023 (109,5 % du PIB en 2023, 112,6 % en 2024, 115,6 % en 2025, 118,4 % prévus en 2026).
* 11 Le Conseil d'analyse économique a montré dans sa note n° 82 de juillet 2024, « Quelle trajectoire pour les finances publiques françaises ? » que, dans le cas de la France, « la dette publique correspond à l'accumulation des déficits primaires passés, l'effet « boule de neige » étant proche de zéro en moyenne entre 1970 et 2023 ».
* 12 Interview de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance, à France Culture le 27 janvier 2021, sur la vie politique et la politique du gouvernement.