II. LE GOUVERNEMENT DEVRAIT SE MONTRER PLUS VOLONTARISTE DÈS 2026, ALORS QUE LES INTERROGATIONS SUR LA CRÉDIBILITÉ DE LA TRAJECTOIRE À HORIZON 2029 SE MULTIPLIENT
A. LA SITUATION DÉGRADÉE DES FINANCES PUBLIQUES NE PERMET PAS D'AMORTIR LES CHOCS MACROÉCONOMIQUES OU D'AFFRONTER LES DÉFIS DE NOTRE TEMPS POUR REGAGNER EN SOUVERAINETÉ
1. La charge d'intérêts de la dette nous prive de marges de manoeuvre face aux crises et face aux défis de notre temps
En 2025, la France demeure « lanterne rouge » des finances publiques dans l'Union européenne, en combinant 5,1 % de déficit public contre 3,1 % dans l'UE et 115,6 % de dette publique contre 81,7 % dans l'UE13(*).
Comme la commission des finances l'a souligné dans le cadre de l'examen du PLF pour 2026, craignant l'anesthésie de l'action publique bien davantage qu'un choc soudain, Menuet et Villieu (2022) rappellent que « le problème du portage d'une dette publique très élevée n'est pas tant la soutenabilité que la perte de flexibilité pour répondre à des chocs imprévus ».
Pourtant, la multiplication de crises sur la période récente - crise liée au Covid-19, crise énergétique liée à la guerre en Ukraine et désormais celle liée à la guerre en Iran - rappelle qu'il ne s'agit pas d'une hypothèse théorique.
Pis, la contrainte que la charge d'intérêts de la dette exerce sur les finances publiques risque d'entraîner la France dans un cercle vicieux, la « mauvaise » dette passée évinçant en quelque sorte la « bonne » dette qui pourrait permettre de financer de nécessaires investissements.
Il en est ainsi en particulier des investissements dans la transition écologique, la Stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique et de la politique énergétique nationale (Spafte) identifiant une stagnation des investissements bas-carbone publics et privés en France depuis trois ans (111 milliards d'euros en 2022, 116 milliards d'euros en 2023, 113 milliards d'euros en 2024) et des besoins d'investissements bas-carbone supplémentaires pour atteindre nos objectifs climatiques chiffrés à au moins 82 milliards d'euros supplémentaires par an en 2030 par rapport à 2024.
La situation contrainte des finances publiques accroît de même le risque de négliger les nécessaires investissements dans la défense. Le HCFP indique que la hausse de la dépense hors lois de programmation et charge d'intérêts de la dette ne devra pas dépasser 11 milliards d'euros en 2027 pour respecter la trajectoire de dépenses primaires nettes.
Alors que dix-sept États membres ont demandé et obtenu d'activer la clause dérogatoire nationale14(*) des règles budgétaires européennes dans le cadre de leurs plans nationaux de financement de la défense, le Gouvernement se refuse à le faire « afin de préserver la crédibilité et la cohérence de sa trajectoire budgétaire et d'envoyer un signal de discipline et de prévisibilité aux partenaires européens et aux marchés » (réponse du Gouvernement aux questions du rapporteur général).
Face aux conséquences de la guerre au Proche et au Moyen-Orient (cf. infra), le Gouvernement dispose de capacités d'intervention limitées et, de fait, outre certaines mesures ponctuelles d'aide, ses actions sont limitées : il communique sur l'identification de 700 000 nouveaux profils éligibles au chèque énergie, mais à droit constant, ou annonce un plan d'électrification, déjà attendu suite à la publication de la programmation pluriannuelle de l'énergie.
2. Pour regagner en souveraineté budgétaire, la mise en oeuvre rapide des réformes et investissements qui sous-tendent l'étalement de l'ajustement budgétaire aurait constitué la meilleure des « mesures de précaution »
Comme l'a indiqué la commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2026, le Gouvernement n'a pu obtenir du Conseil d'étaler son ajustement budgétaire pour revenir sous le seuil de 3 % sur une période de 7 ans au lieu de 4 ans qu'en contrepartie d'un engagement à mettre en oeuvre des « réformes et investissements visant à améliorer le potentiel de croissance et la viabilité budgétaire » de la France (art. 14 du règlement 2024/1263).
Or, plusieurs de ces réformes sont désormais compromises voire, pour les plus structurelles, tout bonnement abandonnées : réforme des retraites de 2023 considérée comme acquise dans le PSMT, objectif quantitatif de réduction permanente de dépenses fiscales et sociales, réforme des réductions générales des cotisations sociales sur les bas salaires.
Interrogé sur le risque que le Conseil, sur recommandation de la Commission, remette en cause l'étalement sur 7 ans de l'ajustement budgétaire, le Gouvernement estime cependant que « la Commission pourrait évaluer favorablement la mise en oeuvre du paquet d'investissements et réformes qui sous-tendent l'extension de la période d'ajustement », évoquant notamment l'adoption définitive du projet de loi de simplification de la vie économique par le Parlement le 15 avril.
Il reconnaît cependant que « la Commission sera attentive à la viabilité financière du système des retraites » ou qu' « elle pourrait considérer que la France n'a pas obtenu les résultats escomptés sur les allègements généraux de cotisations sociales ».
S'il est compréhensible que le Gouvernement présente son action sous son meilleur jour pour convaincre la Commission de maintenir l'allongement de la période d'ajustement budgétaire, la commission des finances s'interroge en constatant, dans le RAA 2026, que la réforme de l'assurance chômage15(*) ou la refonte des allègements généraux de cotisations sociales sont présentées comme « achevées ».
Le rapporteur général s'alarme du retard pris par le pays depuis deux ans dans sa nécessaire modernisation économique et de ses conséquences budgétaires, à l'image de la réforme des retraites.
* 13 Elle enregistre le 4e ratio de déficit de l'UE derrière la Roumanie - 7,9 %, la Pologne - 7,4 % et la Belgique - 5,2 %, et le 3e ratio de dette de l'UE derrière la Grèce 146,1 % et l'Italie 137,1 %.
* 14 Cette clause est prévue à l'article 26 du règlement (UE) 2024/1263.
* 15 À titre d'exemple, le projet de loi du portant transposition de l'avenant n° 3 du 25 février 2026 au protocole d'accord du 10 novembre 2023 relatif à l'assurance chômage, réduisant la durée de l'indemnisation chômage de 18 à 15 mois en cas de rupture conventionnelle pour les moins de 55 ans, a été rejeté à l'Assemblée nationale en première lecture le 16 avril 2026.