EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 28 avril 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur le rapport d'avancement annuel du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2026.
M. Claude Raynal, président. - Notre rapporteur général va nous présenter ce matin sa communication sur le rapport d'avancement annuel (RAA) du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029 (PSMT), qui fera l'objet cet après-midi d'un débat en séance publique.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Six jours après sa communication au Parlement par le Gouvernement et deux jours avant la date à laquelle il doit être transmis à la Commission européenne, je vous livre ce matin mon analyse du rapport d'avancement annuel de 2026 du plan budgétaire et structurel à moyen terme 2025-2029.
Tout d'abord, je déplore les conditions dans lesquelles le Parlement a été amené à instruire ce qui est, en dépit de son apparente technicité, un document essentiel, y compris d'un point de vue politique. En effet, l'article 1er K de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) dispose que le Gouvernement transmet l'ensemble des documents prévus par le droit de l'Union européenne dans le cadre des procédures de coordination des politiques économiques et budgétaires au plus tard quinze jours avant la présentation de ces documents par le Gouvernement aux institutions européennes ; or seuls huit jours nous ont été laissés.
Le non-respect des délais constitutionnels et organiques devient malheureusement une habitude, au point que l'on en vient à se demander si la Lolf n'est plus désormais qu'un simple recueil de bonnes pratiques à l'intention du Gouvernement, ou s'il s'agit toujours de la « Constitution financière » qu'avait voulu le législateur lors de son élaboration, il n'y a pas si longtemps.
Ni la loi organique ni la Constitution ne sont des textes à la carte ; le Gouvernement serait bien avisé de mieux en respecter la lettre comme l'esprit lors des prochaines échéances, pour ne pas contribuer au discrédit de la parole politique. Je crois que ces petits accommodements avec les règles de gouvernance des finances publiques ne sont pas étrangers à l'impuissance collective de notre pays à maîtriser ses comptes.
Venons-en au fond. Le rapport d'avancement annuel est le document par lequel l'exécutif rend compte à la Commission européenne de l'application du PSMT. Établi pour cinq ans, ce plan est le document-clé qui traduit les obligations du pacte de stabilité et de croissance (PSC) depuis la dernière révision de ce dernier, en avril 2024. Le RAA est en quelque sorte l'« heure de vérité » sur le respect de nos engagements financiers européens en année n-1, mais aussi, normalement, un point d'étape qui permet de nous situer dans la trajectoire d'ajustement budgétaire à moyen terme.
Il doit notamment indiquer si les administrations publiques ont respecté dans leur ensemble une trajectoire de dépenses primaires nettes (DPN), c'est-à-dire de dépenses considérées comme pilotables, recommandée par le Conseil de l'Union européenne, autrement dit les États membres réunis. L'évolution de la DPN, qui est désormais le critère opérationnel surveillé par la Commission, constitue un indicateur qui n'est pas directement observable : pour l'obtenir, il faut retrancher des dépenses les intérêts de la dette, les contributions au budget européen, certaines dépenses conjoncturelles, par exemple en matière de chômage ou en lien avec des contentieux fiscaux ponctuels, et enfin les « mesures nouvelles en recettes ».
La France faisant l'objet d'une procédure pour déficit excessif, comme neuf autres États, elle s'expose à des sanctions financières si elle s'écarte de la trajectoire recommandée par le Conseil. Ce n'est pas rien !
Le premier enseignement que l'on peut tirer de ce RAA, c'est que la France a tenu la barre en 2025 : la dépense primaire nette a augmenté de 12,5 milliards d'euros, soit 0,8 %, conformément à la recommandation du Conseil de l'Union européenne. Après deux années de dérive inédite des comptes publics, c'est objectivement un résultat positif qu'il faut saluer, car il n'était pas acquis. Il est le fruit du budget élaboré par la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances pour 2025, avec une empreinte forte du Sénat, sur la base de la feuille de route proposée par le gouvernement de Michel Barnier, budget qui a ensuite fait l'objet d'un pilotage infra-annuel fin par le gouvernement de François Bayrou.
En comparaison avec l'année 2024, un effort important a été accompli sur les dépenses primaires, puisque leur hausse en valeur, avant prise en compte des mesures nouvelles en recettes, a été de 35,5 milliards d'euros en 2025, contre 59,4 milliards d'euros en 2024. La hausse de la dépense primaire a donc été inférieure de 24 milliards d'euros à celle enregistrée en 2024, ce qui n'est pas marginal.
Mais il faut regarder toute la photographie. La notion de dépense primaire « nette » peut être trompeuse, car elle est nette, notamment, des « mesures nouvelles en recettes ». En résumé, les règles européennes autorisent à augmenter les dépenses si des recettes sont créées en compensation. Ainsi, en 2025, les 35,5 milliards d'euros de hausse des dépenses primaires avant recettes nouvelles sont ramenés à 12,5 milliards d'euros après prise en compte de ces recettes. De fait, ce sont les 23 milliards d'euros de mesures nouvelles en recettes qui ont permis de tenir en 2025 l'objectif européen. Près des deux tiers de la hausse des dépenses primaires ont ainsi été effacés par de nouvelles recettes.
Il faut donc l'assumer, même si ce n'est pas très agréable à entendre : la consolidation de 2025 a largement reposé sur l'impôt. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) le dit également : la réduction du déficit en 2025 est principalement due aux hausses de prélèvements obligatoires : surtaxe d'impôt sur les sociétés, dont le rendement atteint 7,5 milliards d'euros ; reprofilage des allégements généraux de cotisations ; hausse des cotisations des employeurs publics ; ou encore sortie du bouclier tarifaire sur l'électricité.
Ce constat étant posé, je voudrais formuler deux observations.
En premier lieu, les recettes nouvelles avaient été à l'époque assumées par le Gouvernement comme un choix « exceptionnel et temporaire », pour éviter un recours encore plus massif à la dette, qui est une forme d'impôt différé.
En second lieu, cette méthode ne pourra être reproduite à l'identique. En 2025, le taux de prélèvements obligatoires a augmenté de 0,8 point, atteignant 43,6 % du PIB, et il sera quasi équivalent en 2026 à son niveau de 2019.
Un deuxième enseignement que l'on peut tirer de la lecture de ce RAA porte sur la dette. Dans le nouveau cadre budgétaire européen, qui remet pourtant au centre une analyse de la soutenabilité de la dette, on peut tout à fait respecter l'évolution de la dépense primaire nette recommandée par le Conseil et voir, dans le même temps, sa dette augmenter à vitesse grand V.
La dépense primaire nette exclut, par construction, la charge d'intérêts. D'un point de vue technique, c'est compréhensible : la trajectoire européenne cherche à mesurer ce qui est pilotable par les États membres. D'un point de vue économique aussi, cela peut se justifier : il s'agit d'éviter les effets procycliques de l'indicateur du solde effectif qui était scruté précédemment, ainsi que le biais également procyclique qui était attaché, en pratique, au déficit structurel.
Toutefois, du point de vue des dépenses publiques, les intérêts existent bel et bien et il faut les décaisser. Ils réduisent nos marges de manoeuvre, compliquent par conséquent le financement de nos priorités, comme la défense ou la transition écologique, et nous empêchent d'amortir les crises comme il le faudrait.
Or, la dette française s'est nettement singularisée par rapport à celle de nos principaux voisins. Notre ratio d'endettement n'a cessé de progresser, de 3 points par an en moyenne ces quatre dernières années, passant de 109,5 % en 2023 à 112,6 % en 2024 et à 115,6 % en 2025 ; il atteindrait 118,4 % en 2026. Alerte sur la dette !
Dans ce contexte, le Gouvernement met en avant l'effet de la guerre au Proche et Moyen-Orient sur le service de la dette, en raison de la remontée observée des taux, et évalue ce surcoût à 3,6 milliards d'euros pour l'année 2026. Ce chiffre doit évidemment être pris au sérieux, mais il est surtout le fruit des déficits et de la dette accumulés. Sur la période récente, la dette a surtout permis de financer la politique non ciblée du bouclier tarifaire, ainsi que des baisses de recettes non compensées à due concurrence par des baisses de dépenses. Les appels à profiter de taux d'intérêt faibles que l'on entendait souvent lors du premier quinquennat du président de la République ont bien mal vieilli...
Pour être complet sur la dette, il faut dire que cette estimation de 3,6 milliards d'euros relève d'une analyse purement comptable et non économique de la dette. La remontée de l'inflation, que le RAA évalue à 0,6 point par rapport aux hypothèses de la loi de finances initiale (LFI) pour 2026, a également pour effet de réduire le taux d'intérêt réel de la dette déjà émise. L'inflation joue ainsi favorablement sur le ratio de dette, par le biais du PIB nominal, qui augmente plus fortement. Je le relève, non pour minimiser le problème, mais afin que nous restions vigilants sur les justifications officielles des « mesures de précaution » annoncées par le Gouvernement ces derniers jours.
Venons-en justement à ces mesures et, plus largement, à l'exécution du budget 2026, qui font l'objet de mon troisième constat. Le Gouvernement annonce, par voie de presse, des mesures de précaution de 6 milliards d'euros, puis réunit un comité d'alerte des finances publiques lors duquel il disserte de tout, sauf de ces mesures : quelle sera la part de gels, d'annulations ? Quelles missions seront concernées ? Quels programmes ? Quels opérateurs ? Nous attendons encore la réponse.
Par ailleurs, s'agit-il réellement de mesures liées au conflit au Proche et Moyen-Orient, ou bien de telles mesures auraient-elles de toute façon été nécessaires pour tenir un budget 2026 dont nous avions déjà souligné la grande fragilité ?
À mon sens, si le Gouvernement doit recourir à des rabots indifférenciés, deux mois à peine après la promulgation de la loi de finances, c'est que le problème est plus profond que les conséquences de la crise énergétique liée à la guerre au Proche et Moyen-Orient. Celles-ci semblent, du reste, plus faibles en France que chez nos voisins, grâce notamment à notre parc électronucléaire. À ce stade - c'est le consensus de l'Insee et de la Banque de France, et l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) s'en est rapproché -, la prévision de croissance annuelle n'a été diminuée que de 0,1 point. Cela pourrait bien sûr évoluer défavorablement, mais soyons vigilants à ce que le Gouvernement ne tire pas prétexte de la confusion de la situation pour nous raconter une histoire assez éloignée de la réalité.
Le quatrième constat, le plus préoccupant à mes yeux, est l'absence de cap pour la suite : alors que le RAA de 2025 présentait une stratégie pluriannuelle de finances publiques à horizon 2029, avec en particulier un tableau qui permettait de suivre les hypothèses de déficit public et d'évolution de la dépense primaire nette à cet horizon, ce tableau n'a pas été actualisé et ne figure pas dans le RAA 2026. C'est un recul majeur sur lequel il faut s'interroger.
Souvenons-nous à ce propos que la France est la « lanterne rouge » des finances publiques au sein de l'Union européenne, si l'on combine dette et déficit : elle présente à la fois le quatrième plus fort déficit de l'UE, derrière la Roumanie, la Pologne et la Belgique, et le troisième ratio de dette, derrière la Grèce et l'Italie. L'absence de feuille de route n'est pas acceptable quand on est dans une telle situation.
Cette projection avait pour avantage d'ancrer les anticipations, posait des jalons et permettait au Parlement, à la Commission européenne, aux marchés et à nos concitoyens de prendre connaissance de la politique de la Nation, que le Gouvernement détermine et conduit sur le fondement de l'article 20 de la Constitution.
Autrement dit, en avril 2026, nous n'avons toujours aucune idée de ce que sera la cible de déficit public du Gouvernement dans le projet de loi de finances pour 2027 et de la trajectoire qui permettrait de revenir à un déficit inférieur à 3 % d'ici à 2029. Alors que la loi de programmation des finances publiques 2023-2027 est en quelque sorte mort-née, frappée d'obsolescence dès sa publication, la France ne dispose plus, à l'heure actuelle, d'aucune référence pluriannuelle pertinente dans le débat public. Ce n'est pas sérieux et c'est profondément regrettable.
Certes, le Gouvernement continue d'affirmer sa volonté, louable, de revenir sous les 3 % de déficit en 2029. Mais comment s'y prendrait-il, avec quelles marches annuelles et quel partage entre dépenses et recettes ? Pour le moment, le Gouvernement n'en dit mot, alors que le sujet n'est pas mineur.
En outre, entre le RAA de 2025 et celui de 2026, la hausse des dépenses primaires nettes prévue pour l'année 2026 a presque doublé, passant de 0,7 % à 1,2 %, soit tout juste le plafond autorisé par le Conseil. Cela atteste de la nouvelle dégradation de notre situation budgétaire en 2026 et des risques sérieux qui pèsent sur le respect de nos engagements européens, puisque le Gouvernement ne se laisse à ce stade aucune marge.
Au total, alors que les enjeux géopolitiques ou environnementaux nous imposent de penser au temps long, il me semble que nous n'avons jamais autant navigué à vue. Je crains que les dépenses nécessaires à long terme ne soient sacrifiées, notamment pour ce qui concerne les investissements bas-carbone, qui stagnent depuis 2022 alors qu'il faudrait un braquet presque deux fois plus puissant, ou dans la défense, ce qui nécessitera inévitablement des arbitrages avec d'autres postes de dépense.
Sans voir aussi loin, on ne peut pas demander au Parlement de débattre sérieusement des textes financiers de l'automne sans lui donner dès maintenant les éléments de trajectoire nécessaires. Je rappelle que, l'an dernier, la cible de déficit initialement envisagée pour le projet de loi de finances, de 4,6 %, figurait dans le RAA de 2025.
Dans ce contexte, je regrette que le Gouvernement ne saisisse pas l'occasion ouverte par l'exécution 2025 : le déficit public a été meilleur que prévu, de 0,3 point de PIB ; pourtant, l'objectif pour 2026 demeure inchangé, à 5 % - cela nous a été confirmé mardi dernier. Il aurait été possible et même souhaitable d'afficher une cible sensiblement en deçà de ce seuil de 5 %, pour créer un élan mobilisateur qui fait aujourd'hui cruellement défaut.
Je veux dire aussi un mot de l'allongement de notre période d'ajustement budgétaire à sept ans, au lieu de quatre ans. La France a obtenu cet étalement en contrepartie d'engagements à mettre en oeuvre des réformes et des investissements favorables à la croissance potentielle et à la viabilité budgétaire.
Or, plusieurs de ces engagements sont fragilisés, voire carrément abandonnés : je pense à la réforme des retraites, aux réductions de dépenses fiscales et sociales, ou encore à la refonte des allégements généraux de cotisations sociales. Le Gouvernement affirme dans le RAA que certaines réformes sont « achevées » ; espérons que la Commission européenne en fasse une lecture aussi généreuse...
Si je devais résumer pour conclure ce que nous dit le RAA, sorte de journal de bord de la situation dans laquelle nous sommes, je le décrirais de la façon suivante : le capitaine a bien tenu la barre en 2025, en matière de dépenses pilotables, et c'est bien sûr un motif de satisfaction, mais la coque continue de fuir de toutes parts - je pense à la hausse de la charge des intérêts de la dette - et il a fallu la colmater avec des moyens de fortune, à savoir les impôts nouveaux. Par ailleurs, nous naviguons dans une mer pleine d'icebergs et nos instruments de navigation refusent désormais de nous dire où nous allons. Enfin, la maintenance du moteur, à savoir les investissements et réformes améliorant la croissance potentielle, commence à faire défaut.
Dans ces conditions, l'année 2025 a tout d'un sursis ; l'avenir s'assombrit, faute d'avoir clairement affiché le cap, pourtant indispensable, que nous devons garder pour redresser concrètement nos comptes publics.
M. Marc Laménie. - Je m'interroge sur la définition de la dépense primaire nette : comment est-elle calculée, à la fois pour le budget de l'État et pour celui de la sécurité sociale ? Comment s'effectue l'articulation entre ces deux grandes masses budgétaires ? Par ailleurs, les exercices antérieurs à 2024 n'ont pas fait l'objet, si je ne me trompe, d'un tel rapport annuel. Dispose-t-on de données similaires pour les années 2020-2023 ?
M. Vincent Delahaye. - Je partage les constats du rapporteur général sur ce rapport d'avancement annuel ; comme lui, je m'étonne de l'absence de projections jusqu'en 2029, qui lui ôte tout caractère prospectif. La dépense primaire nette est un nouvel indicateur agrégé qui trouble quelque peu l'analyse de nos finances publiques : en déduisant de la dépense les recettes nouvelles, on fausse la vision de l'évolution de nos dépenses ; en outre, ne pas y faire figurer les intérêts de la dette nous arrange bien, au vu de notre endettement supérieur à celui de nos voisins et de l'augmentation considérable de cette charge. Serait-il possible de recalculer cette dépense primaire nette sur les cinq dernières années ?
Le groupe Union Centriste aurait souhaité que l'effort de redressement de nos comptes publics porte uniquement sur la dépense, mais on nous a opposé une approche répartie par moitié entre recettes et dépenses, voire une répartition un tiers-deux tiers ; en fin de compte, une part considérable de l'amélioration semble provenir de recettes nouvelles, qui s'élèvent à 23 milliards d'euros. Comment, dans les chiffres, se répartit l'effort entre dépenses et recettes ?
Enfin, j'aimerais savoir quelle part de la croissance provient de la composante « administrations publiques ». On oppose à nos propositions de réduction de la dépense publique la nécessité de ne pas étouffer la croissance, mais cela implique que celle-ci est portée principalement par les dépenses des administrations publiques. Je ne suis pas sûr que ce soit une situation optimale.
Mme Isabelle Briquet. - La situation de nos finances publiques est toujours aussi peu réjouissante, même si l'on peut noter le répit, tout relatif, que représente l'exercice 2025. Une inquiétude parmi d'autres mérite d'être exprimée : le Gouvernement mise sur la bonne tenue de la consommation des ménages, que la surépargne accumulée depuis la crise covid permettrait de maintenir, malgré les tensions économiques. Mais les 6 milliards d'euros d'économies annoncés mardi dernier, qui se traduiront sans doute par un coup de rabot généralisé, risquent fort d'affecter cette consommation.
Pour le reste, je partage le souci du rapporteur général sur l'absence de cap pour la suite, même si nous ne proposons pas forcément les mêmes solutions.
M. Pascal Savoldelli. - La trajectoire à suivre jusqu'en 2029 sera tout de même au coeur du débat démocratique qui précédera l'élection présidentielle et, en toute probabilité, les élections législatives anticipées qui se tiendront en 2027. Notre esprit de responsabilité exige que nous en débattions dès à présent, mais le vote attendra l'an prochain ! Le Gouvernement se satisfait sans doute d'ailleurs de l'absence de vote à l'issue du débat en séance publique que nous aurons cet après-midi.
Je trouve assez audacieux le calcul rapide qu'a fait le rapporteur général à partir de l'évolution de l'inflation depuis les hypothèses de la LFI 2026, qui le conduit à évoquer une diminution de 21 milliards d'euros de la charge réelle de la dette. Comment les obtient-on, ces 21 milliards ? Sur les recettes, sur les dépenses ?
M. Michel Canévet. - Nous constatons déjà un décalage par rapport aux objectifs fixés dans le PSMT 2025-2029, même si l'on a parfois du mal à définir le contour de certains agrégats. La dépense primaire nette est l'indicateur qui suscite le plus d'interrogations : si l'on n'y compte ni le paiement des intérêts de la dette ni les financements du budget de l'Union européenne, pourquoi ne pas en retirer aussi, tant qu'à faire, les dépenses de défense, qui connaissent également une hausse considérable ? Omettre du calcul certains postes de dépense qui évoluent fortement affecte de manière préoccupante l'approche que l'on peut avoir des perspectives budgétaires.
Au regard du résultat de l'exercice 2025, qui a vu le déficit public s'établir finalement à 5,1 % du PIB, alors que les prévisions étaient de 5,4 %, les éléments dont le rapporteur général dispose aujourd'hui permettent-ils d'espérer que l'on s'approche en 2026 de la cible de 4,6 % qui était fixée dans le PSMT ?
M. Laurent Somon. - Le calcul des dépenses primaires nettes implique une soustraction des « mesures nouvelles en recettes ». Or, parmi les recettes instaurées par la LFI 2026, on compte la taxe sur les petits colis, dont on sait pertinemment que le produit ne sera pas à la hauteur des espérances. Cet élément est-il pris en compte dans les calculs relatifs au premier trimestre 2026 dans ce rapport ?
Je m'interroge par ailleurs sur l'équilibre trouvé dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 autour d'un effort de quelque 7 milliards d'euros. L'évolution des dépenses de santé observée à ce jour corrobore-t-elle les prévisions faites en 2025, ou bien constate-t-on des dérapages qui nécessiteraient d'abonder davantage ce budget ?
M. Vincent Capo-Canellas. - Ma première question porte sur la répartition de l'effort, en 2025, entre le budget de l'État et la sphère sociale. On entend beaucoup dire que l'effort se concentre sur le premier et que l'on ne pourra pas continuer sur le même rythme. Y voit-on plus clair aujourd'hui ?
La croissance suscite par ailleurs des interrogations légitimes, au-delà même des conséquences de la guerre en Iran. Ainsi, pouvons-nous évaluer les effets sur l'investissement des entreprises, donc sur la croissance, de la surtaxe d'impôt sur les sociétés ? Pourrons-nous longtemps supporter ce niveau de surtaxe ? L'investissement est-il simplement différé, ou pouvons-nous documenter un impact plus profond ?
M. Grégory Blanc. - Au-delà de la difficulté du pilotage budgétaire, nous conviendrons tous ici de la nécessité de réaffirmer la place du Parlement en la matière. Si nous voulons obtenir le meilleur atterrissage possible, il faudra que le Parlement prenne toute sa place dans cette dynamique. Ne serait-il pas, dès lors, opportun pour le Sénat de se saisir d'une forme de toilettage de la Lolf ? L'Assemblée nationale s'est engagée dans ce chantier et les députés en ont tiré des conclusions, mais peut-être serait-ce le moment de nous en saisir également.
Dans la continuité des propos de Vincent Delahaye, je relève que la dépense publique a permis de soutenir la croissance en 2025 ; cela comprend les dépenses de santé. À cet égard, l'absence de prise en charge du vieillissement de la population est-elle une opportunité ou un frein ? Ce vieillissement continuera mécaniquement d'opérer ses effets en matière de dépenses de santé.
Mme Christine Lavarde. - Notre commission est-elle destinataire des revues de dépenses mentionnées dans la dernière partie du rapport annuel d'avancement ? Celui-ci semble avoir été rédigé d'une manière parfois brouillonne, avec des copier-coller depuis l'an dernier, puisqu'il y est mentionné que certains documents devront être publiés à l'automne 2025... Le rapport précédent mentionnait cinq revues de qualité de la dépense, qui auraient permis au Gouvernement de présenter des mesures d'économie, à hauteur de 4,7 milliards d'euros, dans le budget 2025, et d'autres encore dans le PLF 2026, mais le nouveau RAA est lacunaire en la matière, ce qui nous empêche d'en connaître le détail. Ces revues de dépenses doivent pourtant servir à élaborer des mesures d'économies pour le PLF 2027.
Il serait donc opportun que notre commission en demande l'intégralité, d'autant que certaines de ces revues de dépenses correspondent à des travaux que nous avons déjà menés, par exemple sur la gestion des déchets ou l'ingénierie des collectivités.
M. Claude Raynal, président. - Ce RAA me paraît constituer un exercice purement formel. Certes, l'approche qui se traduit dans le PSMT est sans doute meilleure que ce qui se pratiquait avant, en tout cas sur le papier, mais de tels plans ne fonctionnent bien que lorsqu'on se trouve dans un système à peu près stable et équilibré, où les phases de croissance et de crise se succèdent de manière assez prévisible. On a pu connaître un tel système par le passé, mais ce n'est plus le cas actuellement. Or, lorsque la visibilité est nulle, si l'on fait des scénarios, même quand la règle l'impose, on est à peu près sûr de se tromper !
C'est d'ailleurs bien ce que le HCFP exprime en d'autres mots, quand il écrit que « le scénario économique actualisé du Gouvernement pour 2026 est cohérent », mais « reste cependant soumis à un aléa majeur relatif à l'évolution de l'environnement international. Dans des scénarios alternatifs dégradés [...], les prix de l'énergie et possiblement ceux d'autres produits importés sont plus élevés et le restent plus durablement. Les conséquences sont alors plus marquées : la croissance est bien plus limitée en 2026 et l'inflation nettement plus élevée. » L'on ne sait donc pas bien ce qui peut arriver ; cela seul est clair. C'est pourquoi, quand bien même, à l'évidence, il faut fixer des objectifs, l'exercice reste extrêmement formel dans la période actuelle. Je reviendrai sur ce point en séance publique.
Alors, à quel exercice nous livrons-nous ? Comme le disait Pascal Savoldelli, on fait comme si la vie devait continuer sans changement, sans élections... La présidentielle ? Une paille ! On avance comme si de rien n'était, en oubliant que des événements vont survenir qui auront forcément un impact et modifieront le cours des choses, dans un sens ou dans l'autre.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Oui, nous naviguons à vue : j'emploie une telle image pour donner un peu de relief à mon propos ! Pour autant, que l'on soit dans une période calme, euphorique, ou difficile, il faut toujours afficher des objectifs, quitte à les corriger ensuite ; cela est vrai pour les finances publiques comme pour celles d'une entreprise. Le plus important est que, si ces objectifs ne sont pas atteints, cela soit expliqué. Or, l'expérience des années passées montre que cela est parfois difficile. Le Sénat avait pointé très tôt la dérive des comptes publics - avant tout le monde, pourrait-on presque dire. Or, ce diagnostic, que le Gouvernement avait alors contesté, s'est avéré factuel, précis et justifié, de manière aujourd'hui incontestable, n'en déplaise à ceux qui, pour se défendre parfois, refont le monde et réécrivent l'histoire. À un moment donné, la décision a été prise de ne pas faire les choix qui s'imposaient, de laisser filer les dépenses et d'arroser très large ; c'est cela qui nous met dans une situation particulièrement difficile.
Plusieurs d'entre vous s'interrogent sur la dépense primaire nette. Ce nouvel indicateur est défini à l'échelon européen : ce n'est donc pas la France qui l'a construit pour apparaître sous un meilleur jour... En sont exclus les intérêts de la dette, les dépenses financées par des transferts de l'UE, certaines dépenses conjoncturelles et ponctuelles, et les recettes nouvelles sont également déduites. Tout cela est évidemment contestable, mais une chose est claire : la dépense primaire a moins augmenté en 2025 qu'en 2024, et elle a été effacée pour deux tiers par des impôts nouveaux, soit un effet encore plus ambitieux que ce qui était prévu avant le gouvernement Barnier.
Pour répondre à la seconde interrogation de Marc Laménie, le RAA n'existait pas avant 2024, mais nous demanderons au Gouvernement si ses services peuvent reconstituer, pour les années précédentes, des données agrégées, notamment de dépenses primaires nettes, s'approchant de celles qui y figurent, afin de mieux apprécier l'évolution. Incontestablement, le changement de mode de calcul nous prive de cette vision rétroactive.
En réponse à l'interrogation de Vincent Delahaye sur la dépense publique, je précise que, depuis deux ans, la politique de restriction budgétaire a plutôt eu un impact négatif sur la croissance.
J'en viens aux questions d'Isabelle Briquet sur les mesures d'économies annoncées. Un montant de 6 milliards d'euros ayant été évoqué dans la presse, le Gouvernement, devant le comité d'alerte, a laissé entendre que l'effort serait de 4 milliards d'euros pour le budget de l'État et de 2 milliards d'euros pour les dépenses sociales. Le problème est que ces dernières ne sont pas vraiment pilotables ; quant au budget de l'État, une semaine après cette réunion, nous n'avons encore aucune information quant aux mesures envisagées, ce qui est loin de nous rassurer.
À vrai dire, si je déplore le retard pris dans la transmission du RAA, je reconnais que nous avons été encore plus mal traités par le passé. Je rejoins sur ce point le point de vue de notre président : quand les temps sont chahutés, il devient difficile de suivre le cap... C'est pourquoi il serait intéressant de suivre toutes ces données depuis la dernière élection présidentielle ou, mieux encore, depuis 2020 et le début de la crise sanitaire. Tant d'ordres et de contre-ordres, et de prévisions de croissance contradictoires se sont succédé... Rappelons-nous l'époque des taux d'intérêt négatifs, quand nous avions droit à des leçons d'économie plus intelligentes que la moyenne... Certains alors pointaient pourtant que, quand viendrait le moment du renouvellement de ces engagements, le niveau des taux ne serait peut-être pas aussi favorable. Toujours est-il qu'il faut retrouver un cap si nous voulons que les Français ne nous débarquent pas !
J'en viens à la question de Michel Canévet sur les objectifs en matière de déficit au regard du résultat 2025. Je juge regrettable que le Gouvernement s'en tienne à un objectif de 5 % ; il faudrait à tout le moins avoir la volonté d'être sensiblement en dessous. Je comprends la grande prudence dont il fait montre, notamment parce qu'il devra faire face, même s'il n'ose peut-être pas le dire, à un effort de taille en matière de défense. D'ailleurs, on voit bien que nous avons dû payer au début de cette année ce qui n'avait pas pu l'être l'an dernier en la matière. Cela pose un problème de clarté et de lisibilité.
J'ai d'ailleurs réaffirmé la semaine dernière, devant le comité d'alerte, que l'État gagnerait à expliciter les enjeux de cet effort de défense - effort qui doit être national autant qu'européen au vu des grandes tensions internationales et de la multiplication des foyers de guerre. Les Français ne pourront en prendre pleinement conscience tant qu'ils ne recevront pas, du Gouvernement et de nos armées, une appréciation claire de la situation. La réalité des maux et des besoins doit être mieux identifiée pour diminuer la nervosité de nos concitoyens. Nous sommes dans un contexte préoccupant, on nous invite à nous préparer à faire la guerre durablement - souvenez-vous de l'intervention du chef d'état-major des armées (Cema) devant les maires -, mais peu de données sont fournies, alors qu'il faudrait expliquer l'effort qui est susceptible d'être demandé. C'est d'autant plus important que cet effort nécessitera de réviser les objectifs de certaines autres missions budgétaires, sauf regain improbable de la croissance.
Quant à l'antienne selon laquelle la surépargne passée alimenterait la consommation des ménages, elle est loin de se concrétiser, tout simplement parce que les gens ont peur. L'on évoque aujourd'hui la nécessité de puiser dans l'épargne salariale, mais c'est vraiment traiter à la petite cuillère des sujets pourtant préoccupants !
J'en viens aux dépenses de santé évoquées par Laurent Somon. Je le redis, elles sont faiblement pilotables. Le Gouvernement nous a fait le coup du foulard sur l'article liminaire du projet de loi de finances, pour un coût de 9 milliards d'euros, et ce sans fair-play ni honnêteté intellectuelle. De tels mauvais coups peuvent marcher une fois, mais laissent des traces durables sur toutes les travées de notre assemblée. La vérité est que, après avoir annoncé 4 milliards d'euros d'économies sur le budget de l'État et 2 milliards sur les dépenses sociales, le Gouvernement est toujours en train de chercher où les prendre.
À cet égard, sans faire de politique-fiction, je m'interroge sur ce que pourra être le budget 2027. À l'approche de l'élection présidentielle, tout le monde cherche la martingale : comment trouver un point de passage qui ne froisse personne et où chacun retrouvera quelques marqueurs forts qui permettront de marquer des points pendant la campagne ? Je ne crois pas deux minutes que cela puisse fonctionner ! Il appartient à l'exécutif de poser clairement les règles et d'assumer sa responsabilité, faute de quoi je ne vois pas comment l'on pourrait arriver sans heurts à l'élection du printemps prochain. La dernière séquence budgétaire a montré que les zigzags ne faisaient que créer des mécontents, à droite comme à gauche : c'est du mauvais « en même temps » !
C'est pourquoi, entre autres questions, je demanderai au Gouvernement cet après-midi s'il entend poser les points d'appui du débat budgétaire à venir. Il est préoccupant qu'il ait fait disparaître de ce rapport les éléments de trajectoire, mais on ne peut pas cacher les choses infiniment. Si le Gouvernement a des questions à poser à la représentation nationale, il doit le faire, même si les réponses qui leur seront apportées peuvent varier. Ce n'est pas en persistant dans le déni que l'on construira les éléments de réponse ; on ne fera que fragiliser ce qui reste de confiance dans l'opinion publique vis-à-vis des décideurs et de nos institutions.
Vincent Capo-Canellas m'interroge sur les effets de la surtaxe d'impôt sur les sociétés. Celle-ci, mise en place pour la deuxième année, va peser très lourdement et je crains que l'on ne se dise : jamais deux sans trois ! Ce serait à mon sens politiquement suicidaire, mais d'autres diront qu'il faut aller taxer les riches... Nous aurons ce débat, et peut-être, faute de décision, se prolongera-t-il inutilement.
Quant aux 21 milliards d'euros sur lesquels m'interroge Pascal Savoldelli, il s'agit simplement d'un calcul rapide, à titre d'illustration, de l'économie que la hausse de l'inflation produirait mécaniquement sur la charge de la dette : une dépense nominalement identique deviendrait moindre en termes réels. Le montant est peut-être théorique et loin d'être exact, ce qu'il faut retenir, c'est la mécanique. Faisons seulement attention à ce que ce ne soit pas un trompe-l'oeil !
Christine Lavarde, enfin, a soulevé la question des revues de dépenses. L'an dernier déjà, nous en avions demandé et nous n'avions pas tout eu. M. le président de la commission et moi-même pourrions adresser une nouvelle lettre à Bercy pour demander le reste. Un travail pourrait être mené par notre commission sur cette base, faute de quoi bien des revues de dépenses resteront sans effet, car certaines choses ne sont pas agréables à entendre. Ainsi des travaux de notre assemblée sur les catastrophes naturelles : le décalage est indéniable entre le discours des assureurs et les solutions construites au Parlement, sans oublier le rapport de la Cour des comptes, qui a jeté un nouveau pavé dans la mare. Cette situation n'est pas de nature, elle non plus, à rassurer l'opinion publique, et c'est un climat que nous contribuons à entretenir. À force de parler de résilience, on finit par craindre le pire : pour ma part, je crains la catastrophe naturelle politique !
M. Vincent Delahaye. - Le nouvel agrégat des dépenses primaires nettes nous arrange bien... J'ai bien compris son calcul, mais un doute demeure : pour 2024, avait-on bien exclu les reliquats de dépenses liées aux crises des années précédentes, qui s'élevaient à quelque 6 milliards d'euros ? Si la correction n'a pas été faite correctement, l'évolution de cet indicateur en 2025 s'en trouve faussée. Peut-on vérifier que tel a bien été le cas ?
Par ailleurs, la Cour des comptes a relevé une hausse préoccupante des dépenses engageant les exercices futurs : on pense aux lois de programmation, bien sûr, mais aussi aux restes à payer ; le gonflement de ceux-ci au cours des dernières années peut-il être chiffré ?
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Oui, cela peut être calculé.
M. Pascal Savoldelli. - Peut-être avais-je mal formulé ma question, monsieur le rapporteur général, mais une question politique se pose. Vous avez affirmé que l'objectif a été atteint en 2025 par le biais d'une réduction de la hausse des dépenses, et d'une hausse des recettes, qui a effacé deux tiers de cette hausse. Pour 2026, la proportion sera-t-elle la même ou non ? Y aura-t-il la même audace ?
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Il est trop tôt pour le dire !
La commission autorise la publication de cette communication sous la forme d'un rapport d'information.