III. LE PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE DOIT DÉSORMAIS S'APPLIQUER EN FRANCE LE 12 JUIN 2026
A. UNE PHASE DE TRANSITION DE DEUX ANS POUR LA MISE EN oeUVRE DÉFINITIVE DU PACTE
1. Le calendrier d'entrée en application des textes du Pacte
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Textes : |
Réformes : |
Date d'application effective |
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Règlements (UE) 2024/1356 et 2024/1352 du 14 mai 2024 |
Instauration d'un « filtrage » aux frontières extérieures |
12 juin 2026 |
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Règlement (UE) 2024/1358 du 14 mai 2024 |
Refonte du système Eurodac |
12 juin 2026 (sauf pour l'insertion des données relatives aux bénéficiaires de la protection temporaire dans les États membres, applicable en 2029) |
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a) Règlements (UE) 2024/1351 et 2024/1358 du 14 mai 2024 ; b) Directive (UE) 2024/1346 du 14 mai 2024. |
a) Droit au maintien des demandeurs d'asile sur le territoire des États membres ; b) Actualisation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile. |
1er juillet 2026 pour le 2024/1351 Entrée en vigueur de la directive en juin 2024. Les États membres disposaient de deux ans pour la transposer en droit français. |
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Règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 |
Modernisation des procédures d'asile |
12 juin 2026 |
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Règlement (UE) 2024/1349 du 14 mai 2024 |
Institution d'une procédure de retour à la frontière |
12 juin 2026 |
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Règlement (UE) 2024/1351 du 14 mai 2024 |
-Raccourcissement général des délais de procédure ; -Réforme du règlement « Dublin III » relatif aux critères de prise en charge des demandeurs d'asile ; |
1er juillet 2026 |
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Règlement (UE) 2024/1351 du 14 mai 2024 |
Mécanisme de solidarité /Création d'une réserve annuelle de solidarité (relocalisations ; soutien financier ou logistique) |
12 juin 2026 |
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Règlement (UE) 2024/1359 du 14 mai 2024 |
Adaptation des règles migratoires en cas de crise |
1er juillet 2026 |
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Règlement (UE) 2024/1350 du 14 mai 2024 |
Cadre européen de réinstallation |
1er juillet 2026 |
2. Deux années de préparation à la mise en oeuvre effective du Pacte
a) Un calendrier de préparation précis
Source : Plan commun de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile (juin 2024).
Conscients des défis juridiques, financiers et logistiques, imposés par la mise en oeuvre du Pacte, les négociateurs européens ont eu la prudence de prévoir - sauf exceptions limitées - une application de ses dispositions à compter du 12 juin 2026 (voir tableau en III) A) 1)). Une période de transition de deux ans a donc été prévue.
b) Un plan commun de mise en oeuvre décliné en plans nationaux, et un soutien financier européen insuffisant
(1) Le plan commun de mise en oeuvre du Pacte
Afin de « traduire les actes législatifs qui composent le Pacte en une réalité opérationnelle », en maintenant un « esprit de confiance mutuelle renforcée » entre les États membres82(*), l'article 84 du règlement (UE) 2024/1351 (« gestion ») a prévu que la Commission européenne devait adopter un « plan commun de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile » afin de guider les États membres dans leur phase de préparation du Pacte, par des conseils de méthode, par un calendrier clair comprenant des objectifs intermédiaires et par le rappel de la nécessité d'avancer sur l'ensemble des textes, ces derniers étant interdépendants83(*).
Toujours selon le règlement « gestion » précité, le plan commun devait simultanément être décliné en 27 plans nationaux, afin de donner une souplesse aux États membres pour adapter les exigences du Pacte à leurs réalités nationales. Ces plans devaient être présentés au plus tard, le 12 décembre 2024.
En pratique, la Commission a publié son « plan commun » dès le 12 juin 2024, afin de laisser un maximum de temps aux États membres pour établir leur plan national.
Ce plan distingue dix « piliers » ou éléments constitutifs du Pacte qu'il faut mettre en oeuvre : un système d'information Eurodac rénové ; de nouvelles procédures aux frontières ; de nouvelles conditions d'accueil des demandeurs d'asile ; des procédures d'asile harmonisées ; l'importance de systèmes de « retour » qui fonctionnent ; des règles actualisées de responsabilité pour la prise en charge des demandeurs d'asile ; un mécanisme européen de solidarité ; des normes et des procédures adaptées pour faire face aux situations d'urgence et aux crises ; des garanties et des droits renforcés pour les demandeurs d'asile ; une refonte du cadre européen de réinstallation, d'inclusion et d'intégration.
Il demandait aux États membres, au sein d'un groupe de travail interministériel, de :
· réexaminer leurs cadres juridiques nationaux ;
· réexaminer et adapter, si besoin est : les structures organisationnelles actuelles ; les outils d'information disponibles ; les capacités existantes, en particulier dans le domaine des ressources humaines, par des plans de recrutement et de formation, et en infrastructures et équipements ;
· déterminer les activités qui sont prises en charge par des tiers (associations, ONG, avocats...).
La Commission européenne a pris de son côté deux engagements de trois ordres dans ce plan commun.
Tout d'abord, la Commission a confirmé aux États membres que ses services ainsi que ceux des agences européennes concernées par le Pacte (Frontex ; agence européenne de l'asile ; agence eu-LISA, en charge des systèmes d'information de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ)), les aideraient dans l'élaboration et la mise en oeuvre de leur plan national. Les principales réalisations, conformes aux engagements du plan commun, sont résumées dans le tableau ci-dessous :
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Piliers du Pacte |
Principales actions de soutien de l'Union européenne aux États membres |
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Règlement Eurodac |
Commission : Adoption de l'acte d'exécution prévu par le règlement et mise à jour des actes délégués et d'exécution adoptés dans les textes relatifs aux autres systèmes d'information européens (SIS ; VIS...). |
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Règlement « gestion » |
- Commission, avec l'appui de Frontex et de l'agence européenne de l'asile (AUEA) : élaboration de modèles pour les procédures à la frontière ; - AUEA : orientations sur les mesures de substitution efficaces à la rétention et modules de formation. |
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Directive « accueil » |
AUEA : institution d'un réseau reliant les services nationaux responsables de l'accueil des demandeurs d'asile, mise à jour des supports d'information et des formations, transmission d'informations sur les pays d'origine. |
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« Retour » |
- Commission : Présentation d'une refonte de la directive « retour », effective le 11 mars 2025 ; Élaboration d'orientations sur la numérisation des procédures de « retour » (en principe, une initiative normative doit être présentée à ce sujet par la Commission au cours de cette année) ; - Désignation d'un « coordinateur de l'Union européenne chargé des retours » ; - Renforcement de la coopération entre États membres, Commission et service européen pour l'action extérieure (SEAE), en « Équipe Europe » pour négocier avec les pays tiers, la réadmission de leurs ressortissants en situation irrégulière ; |
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Responsabilité |
- Commission : adoption des actes d'exécution prévus sur la partie « responsabilité » du règlement « gestion » ; -Réunions du groupe d'experts « Dublin » pour s'assurer de la bonne application des nouvelles règles ; -Mise à niveau technique et opérationnelle de l'application informatique « DubliNet », qui est utilisée pour les échanges relatifs à la prise en charge des demandeurs d'asile. |
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Solidarité |
- Commission : présentation du premier rapport annuel sur la situation migratoire et de l'asile dans l'Union européenne (effectif le 11 novembre 2025) ; - Présentation du premier acte d'exécution établissant les États membres soumis à une « pression migratoire » (le 11 novembre 2025) ; - Désignation d'un coordinateur européen en matière de solidarité. |
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Règlement « crise » |
Commission et AUEA : soutien aux États membres dans leur élaboration de plans d'urgence en matière d'accueil et d'asile ; |
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Réinstallation |
Commission : présentation d'un plan biennal de l'Union européenne pour la réinstallation et l'admission humanitaire (effectif le 18 décembre 2025). |
(2) Des plans nationaux ont décliné le plan commun dans les 27 États membres
Les États membres ont, comme le demandait le plan commun de mise en oeuvre du Pacte, décliné les lignes directrices de ce dernier en 27 plans nationaux, présentés en décembre 2024.
Le plan national de la France a été remis à la Commission européenne, le 20 décembre 2024. La commission des affaires européennes regrette que ce plan n'ait fait l'objet d'aucun partage d'informations avec le Parlement. Ce plan :
a) identifie les acteurs administratifs et judiciaires qui sont principalement concernés par la mise en oeuvre du Pacte (ex : GUDA des préfectures ; OFPRA ; CNDA...) ;
b) définit quatre grands enjeux de la mise en oeuvre du Pacte pour la France. Ces enjeux sont les suivants : un renforcement des frontières extérieures de l'Union européenne ; des procédures plus efficientes : une accélération des procédures d'asile et une refonte du système Dublin ; un cadre de gestion et de solidarité adaptable et pérenne au niveau de l'Union européenne ; des garanties accrues à l'égard des demandeurs ;
c) décrit les étapes et les défis de la préparation à l'application du Pacte en France, pour chaque « pilier » déjà évoqué (l'analyse des principaux défis se situe en III) B)) ;
d) dans une annexe budgétaire, estime les dépenses induites par cette phase de préparation à la mise en oeuvre du Pacte : 508,3 millions d'euros sur la période de transition 2025-2027 (169,7 millions d'euros en 2025 ; 122,1 millions d'euros en 2026 et 216,5 millions d'euros en 2027).
(3) Un financement européen nécessaire mais...insuffisant
Le plan commun de mise en oeuvre du Pacte a également confirmé que les États membres pourraient compter sur un soutien financier de l'Union européenne, venant compléter leurs budgets nationaux, pour couvrir les dépenses relatives à la mise en oeuvre du Pacte.
Comme cela vient d'être précisé, pour la France, ces coûts ont été estimés, en décembre 2024, à 508,3 millions d'euros entre 2025 et 202784(*).
Afin de faire face à ces dépenses, le plan commun a précisé que les États membres pouvaient solliciter plusieurs fonds européens.
La première source de financement évoquée est logiquement le fonds asile, migration et intégration (ou FAMI), fonds européen explicitement dédié à ces politiques. Pour la période 2021-2027, il a été doté d'une enveloppe de 9,88 milliards d'euros, auxquels il faut ajouter 2 milliards d'euros additionnels obtenus lors de la révision « à mi-mandat » du Cadre financier pluriannuel 2021-2027.
Pour 2028-2034, la Commission européenne a proposé de doter le FAMI de 11, 97 milliards d'euros85(*). Mais le montant finalement arrêté dépendra des négociations du CFP 2028-2034.
Sur 2021-2027, la France doit bénéficier d'un montant de 964 millions d'euros au titre du FAMI, dont 211 pour la politique d'asile, 295 pour la politique migratoire (hors retour), 283 pour les opérations de « retour » d'étrangers en situation irrégulière, et 121 pour la solidarité86(*).
Le deuxième outil pouvant être sollicité par les États membres au titre de la préparation du Pacte est l'instrument de soutien financier à la gestion des frontières et à la politique des visas (IGFV).
Sur la période 2021-2027, il a été doté de 5,24 milliards d'euros. La France est destinataire de 215 millions d'euros sur ce programme, dont 148 destinés à la gestion des frontières et 46, à la politique des visas87(*). Là encore, le montant disponible sur la période post-2027 dépendra des négociations globales du CFP 2028-2034.
Dans ce contexte, les moyens financiers européens sont insuffisants pour couvrir toutes les demandes de soutien des États membres.
En effet, le plan commun lui-même (p 57) affirme que « les ressources supplémentaires provenant de l'examen à mi-parcours des programmes (budgétaires) et de la révision du CFP ne couvriront pas la totalité des besoins prévus (pour la mise en oeuvre du Pacte). »
Il conseille donc aux États membres de « soutenir la mise en oeuvre du pacte au moyen de fonds de la politique de cohésion, qui ont déjà joué un rôle déterminant dans la mise en oeuvre de la protection temporaire des personnes fuyant la guerre d'agression par la Russie en Ukraine. »
Cette fongibilité des fonds de la politique de cohésion au profit des politiques migratoire et d'asile, mais aussi de sécurité, de défense et de compétitivité, doit être encore facilitée par la nouvelle architecture du budget pluriannuel de l'Union européenne, le CFP pour la période 2028-2034. En effet :
· les crédits de la politique de cohésion seraient rassemblés au sein d'une même rubrique budgétaire (rubrique 1), avec ceux de la politique agricole commune (PAC), de la politique commune de la pêche (PCP) et des politiques d'immigration et d'asile ;
· l'octroi de ces crédits serait conditionné par l'adoption préalable, par les États membres, de plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR), qui obligeraient (en l'état des textes en cours de négociations) les états membres à intégrer des actions en faveur du soutien aux capacités de défense et de sécurité ;
· à l'exception des crédits prévus pour les régions les moins développées, les montants prévus au titre de la politique de cohésion ne seraient pas « fléchés » et seraient donc totalement fongibles au profit d'autres priorités, dont la politique migratoire.
Pour rappel, dans sa proposition de résolution européenne n° 531 (2025-2026) sur le Cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034 en date du 9 avril 2026, la commission des affaires européennes du Sénat a critiqué une telle évolution alertant « sur le risque que la politique de cohésion soit (...) détournée de son objectif principal, à savoir la réduction des écarts de développement entre régions européennes. », affirmant que « la politique de cohésion ne (pouvait) pas être sacrifiée par les nouvelles priorités de l'Union européenne en matière de défense et de compétitivité », et soulignant que cette politique « ne (pouvait) servir), comme lors du CFP 2021-2027, de variable d'ajustement pour répondre aux crises qui frappent l'Union. »88(*)
En conséquence, la commission des affaires européennes émet l'observation suivante : La commission des affaires européennes du Sénat souligne l'insuffisance du soutien financier de l'Union européenne à la mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, et constate que la Commission européenne elle-même en a pris acte dans son plan commun de mise en oeuvre du Pacte, présenté en juin 2024. En cohérence avec sa proposition de résolution européenne n° 531 (2025-2026) du 9 avril 2026 sur le CFP 2028-2034, elle regrette profondément que la Commission incite les États membres à utiliser les crédits de la politique de cohésion pour répondre dans l'urgence aux dépenses de la politique migratoire et d'asile, comme à celles des politiques de défense, de sécurité ou de compétitivité. Elle déplore ce détournement de la politique de cohésion, qui la transforme « variable d'ajustement » pour répondre aux besoins du moment, au détriment de son rôle de réduction des écarts de développement entre régions. Et elle appelle les États membres et le Parlement européen à négocier plutôt des enveloppes budgétaires du FAMI et de l'IGFV sincères et au niveau des défis à relever, dans le cadre des négociations du CFP 2028-2034 (recommandation n° 2).
3. Le premier cycle de gestion annuel de la migration et de l'asile au niveau européen est déjà opérationnel
a) Un cycle annuel et pérenne qui conditionne le fonctionnement du mécanisme européen de solidarité
Le règlement (UE) 2024/1351 (dit règlement « gestion ») a institué un cycle annuel de gestion de la migration et de l'asile au niveau européen. Visant à mieux coordonner les initiatives des États membres pour mettre en oeuvre le nouveau mécanisme de solidarité, il se compose des étapes suivantes :
Source : plan commun de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile (juin 2024).
b) La publication du premier rapport sur la situation de la migration et de l'asile
En pratique, le premier cycle annuel de gestion de la migration et de l'asile a été mis en place à compter du printemps 2025.
Tout d'abord, de juin à septembre 2025, les États membres ont transmis à la Commission européenne, les informations nécessaires à la présentation de son premier rapport annuel sur la situation de la migration et de l'asile.
Puis, sur la base des informations transmises ainsi que de celles en provenance des agences européennes concernées (Frontex ; agence européenne de l'asile) et d'Eurostat, la Commission européenne a publié son premier rapport annuel sur l'asile et la migration, le 11 novembre 202589(*).
Ce rapport a d'abord fait un état des lieux de la situation en matière d'asile, d'accueil et de migrations dans l'Union européenne pour la période juillet 2024-juin 2025. Les principaux enseignements sont les suivants :
· globalement, « la situation migratoire dans l'Union a continué à s'améliorer par rapport aux années précédentes. Les arrivées irrégulières dans l'UE, les demandes de protection internationale et les mouvements non autorisés ont diminué... » ;
· les franchissements illégaux des frontières extérieures de l'Union européenne ont diminué de 35 % par rapport à la période allant de juillet 2023 à juin 2024, baisse vérifiée sur l'ensemble des routes migratoires et qui concorde avec les données chiffrées présentées en partie I du rapport. A contrario, le rapport note que les traversées irrégulières de la Manche, depuis les côtes françaises pour le Royaume-Uni, ont augmenté de 15 % ;
· sur la période précitée, les arrivées de migrants irréguliers par voie maritime à la suite d'opérations de recherche et de sauvetage (SAR), ont diminué de 36 % par rapport à la période juillet 2023-juin 2024. 80 % de ces personnes débarquées l'ont été en Italie et en Espagne ;
· les demandes de protection internationale, tout en restant à un niveau élevé, ont baissé de 21 % par rapport à la période juillet 2023-juin 2024 (soit 871 000 demandes). Les États membres en ont accepté 271 000 (en diminution de 20 %) ;
· par ailleurs, 681 000 enregistrements aux fins de la protection temporaire (ressortissants ukrainiens) ont été comptabilisés dans l'Union européenne Plus de 75 % des bénéficiaires sont des femmes et des enfants ;
· s'il n'existe pas (encore) de statistiques sur dans l'attente de la mise en oeuvre du nouveau règlement Eurodac, les données disponibles « suggèrent que les mouvements non autorisés au sein de l'Union ont diminué d'environ 25 % » par rapport à la période juillet 2023-juin 2024 ;
· le rapport souligne aussi que, malgré des statistiques incomplètes, le taux d'occupation global, dans le cadre des régimes d'accueil nationaux des demandeurs d'asile dans l'Union européenne, était de 81 % à la fin du mois de juin 2025, et que plusieurs États membres avaient rencontré des difficultés ;
· pour la période 2024-2025, quatorze États membres ont pris des engagements dans le cadre du programme ad hoc de l'Union en matière de réinstallation et d'admission humanitaire. Près de 12 000 personnes sont arrivées dans l'Union européenne. Et plus de la moitié des bénéficiaires ont fait l'objet d'une réinstallation en Allemagne et en France ;
· enfin, concernant les « retours » d'étrangers en situation irrégulière, le rapport note que 478 000 décisions de retour ont été émises sur la période concernée (+ 11 %) et que 115 000 mesures d'éloignement ont effectivement mises en oeuvre (+ 20 %), ce qui représente un taux de retour de 24 % à l'échelle de l'Union européenne.
Le rapport a ensuite tracé des perspectives pour 2026, estimant, pour l'essentiel, que le nombre de franchissements irréguliers des frontières extérieures de l'Union européenne devrait continuer à baisser (la route migratoire la plus active devant rester la Méditerranée centrale), tout comme le nombre de demandes de protection internationale. Il a estimé simultanément que « le problème des sorties illégales sur la route de la Manche devrait rester épineux »90(*).
Enfin, le rapport a défini les États membres qui, sont « pression migratoire », pouvaient bénéficier de la solidarité européenne (détail en c) ci-dessous).
c) La définition d'États membres « sous pression migratoire », « exposés à un risque de pression migratoire » et confrontés à une « situation migratoire importante »
Le rapport précité de la Commission européenne sur la situation de la migration et de l'asile et dans sa décision d'exécution (UE) 2025/2323, également adoptée le 11 novembre 2025, ont défini trois catégories d'États membres au titre de la solidarité :
· 4 États membres (Chypre ; Espagne ; Grèce ; Italie) ont été définis comme étant « sous pression migratoire ». En conséquence, s'ils le demandent, ces États membres pourront faire appel à la réserve européenne de solidarité en 2026, une fois que le Pacte sera en application. Ce qui signifie qu'ils pourront bénéficier de relocalisations, de contributions financières et/ou de mesures alternatives de solidarité (ex : assistance matérielle) ;
· 12 États membres (Allemagne ; Belgique ; Bulgarie ; Croatie ; Estonie ; Finlande ; France ; Irlande ; Lettonie ; Lituanie ; Pays-Bas ; Pologne) ont été reconnus comme étant « exposés à un risque de pression migratoire », en raison des franchissements irréguliers à leurs frontières (Bulgarie ; Croatie ; Irlande), du nombre important de demandes d'asile sur leur territoire (Allemagne, du fait des « mouvements secondaires » de demandeurs d'asile (Belgique ; France ; Pays-Bas) ou encore de leur vulnérabilité aux actions d'instrumentalisation des flux migratoires menées par la Russie et la Biélorussie (Estonie ; Finlande ; Lettonie ; Lituanie ; Pologne). Ce statut leur confère le droit à un accès prioritaire à une « boîte à outils permanente » de l'Union européenne pour le soutien en matière de migration. Cet instrument rassemble les moyens d'assistance opérationnelle, technique et financière. Il peut être sollicité pour des actions de soutien « sur mesure » ;
· enfin, 6 États membres (Autriche ; Bulgarie ; Croatie ; Estonie ; Pologne ; République tchèque) ont été considérés comme confrontés « à une situation migratoire importante », du fait de l'afflux de migrants de demandeurs d'asile ou d'une protection temporaire entre 2020 et juin 2025. Pour ces raisons, une fois le Pacte opérationnel, ils pourront demander au Conseil, la déduction partielle ou totale de leurs contributions de solidarité en 2026.
Ce faisant, les autres États membres de l'Union européenne (Danemark ; Hongrie ; Luxembourg ; Malte ; Portugal ; Roumanie ; Slovaquie ; Slovénie ; Suède) ne bénéficieront d'aucune mesure spécifique de solidarité européenne.
d) L'établissement de la réserve annuelle de solidarité pour 2026
Afin de faire face aux situations de pression migratoire, conformément au règlement (UE) 2024/1351, le Conseil de l'Union européenne, sur proposition de la Commission européenne, et après annonce de leurs contributions par les États membres, a instauré une « réserve annuelle de solidarité » pour 2026 constituée de 21 000 relocalisations et de 420 millions d'euros de contributions financières.
Contribution des États membres non soumis à une pression migratoire ou à une situation de pression migratoire, à la réserve de solidarité
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État membre |
Part équitable |
Relocalisation |
Contributions financières (en euros) |
Mesures alternatives de solidarité (en euros) |
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Allemagne |
21,68 % |
4 555 |
12 920 000 |
|
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Belgique |
3,07 % |
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Finlande |
1,41 % |
5 940 000 |
||
|
France |
16 % |
3 361 |
||
|
Hongrie |
1,66 % |
aucun engagement |
||
|
Irlande |
2,2 % |
9 260 000 |
||
|
Lettonie |
0,32 % |
1 360 000 |
||
|
Lituanie |
0,54 % |
58 |
1 140 000 |
|
|
Luxembourg |
0,32 % |
15 |
1 040 000 |
|
|
Malte |
0,12 % |
14 |
260 000 |
|
|
Pays-Bas |
5,21 % |
21 900 000 |
||
|
Portugal |
2,01 % |
8 440 000 |
||
|
Roumanie |
3,14 % |
661 |
||
|
Slovaquie |
0,98 % |
aucun engagement |
||
|
Slovénie |
0,43 % |
1 800 000 |
||
|
Suède |
2,78 % |
11 680 000 |
||
e) La position de la France
La France a apporté son soutien au premier cycle annuel de gestion de la migration au titre du Pacte et à la décision d'exécution de la Commission classant les États membres selon leur exposition au risque migratoire qu'à l'acte d'exécution du Conseil établissant la réserve de solidarité pour 2026. Elle a salué notamment l'obtention de la possibilité de recourir aux compensations de responsabilité Dublin (« Dublin offsets »), permettant à un État membre de remplir ses obligations en prenant en charge l'examen de demandes d'asile initialement attribuées à un État bénéficiaire, à hauteur de sa contribution au mécanisme de solidarité.
Les demandes françaises relativement à la décision d'exécution visaient principalement à assurer une prise en compte équilibrée de la pression migratoire subie, notamment en intégrant la situation spécifique en Manche/mer du Nord. Le classement de la France dans la catégorie des États « à risque de pression migratoire » lui permet d'accéder de manière prioritaire à la « boîte à outils » de soutien en matière migratoire de l'Union européenne (aide à la mobilisation d'éventuels financements et soutien opérationnel des agences).
Selon le SGAE, « s'agissant de la procédure de reconnaissance d'une situation de « pression migratoire » ou de « risque de pression migratoire », il est nécessaire de préciser que, bien que les États membres ne puissent s'opposer à l'appréciation de la Commission, le processus décisionnel s'inscrit dans un cadre juridique impliquant également le Conseil. » En effet, l'acte d'exécution établissant la réserve de solidarité est établi par celui-ci. Ce processus repose sur une méthodologie rigoureuse, discutée au Conseil.
Les autorités françaises veillent à ce que les circonstances particulières de la France (« mouvements secondaires », situation migratoire en Manche/mer du Nord) soient pleinement prises en compte dans cette analyse. Elles ont fait part à la Commission de leur satisfaction quant à l'analyse finalisée en 2025 en vue de l'exercice de 2026.
Toujours selon le SGAE, « En ce qui concerne les modalités de participation au mécanisme de solidarité, la France a informé la Commission d'une contribution réalisée principalement via des compensations de responsabilité Dublin. Dans ce cadre, des accords bilatéraux ont été conclus avec la Grèce et l'Italie, conformément aux dispositions du règlement « gestion de l'asile et de la migration ». Aucune contribution financière ne sera donc apportée par la France. »
f) Où en est-on dans la préparation du Pacte au niveau européen ?
La Commission européenne a effectué un premier bilan sur la phase de préparation à la mise en oeuvre du Pacte, dans une communication du 11 juin 2025. Ce bilan a été complété dans son rapport annuel sur la situation de la migration et de l'asile, en date du 11 novembre 2025. Puis par une nouvelle évaluation de la Commission européenne intervenue le 8 mai 2026, soit le lendemain de l'adoption du présent rapport d'information par la commission des affaires européennes. Au regard de l'importance de cette évaluation, il a cependant paru nécessaire d'actualiser le rapport, dès lors que les informations nouvelles confortaient les observations du Sénat, afin de publier le « dernier état des lieux » sur la mise en oeuvre du Pacte.
À cet égard, il faut de nouveau déplorer l'absence de partage d'informations du Gouvernement avec le Parlement au sujet de cette évaluation.
Le rapport du 11 juin 2025 avait souligné que 26 États membres avaient eu des échanges réguliers avec la Commission européenne sur la mise en oeuvre du Pacte et que 25 États membres avaient présenté leurs plans nationaux de mise en oeuvre.
Globalement, l'évaluation des avancées de la préparation des 27 États membres, effectuée par la Commission européenne le 11 novembre 2025 dans son rapport sur la situation de la migration et de l'asile, était raisonnablement optimiste, faisant état « de nouveaux progrès », « d'étapes importantes » franchies et d'« échanges très constructifs ».
Selon le rapport publié le 8 mai dernier, ce dialogue est resté constant. Selon la Commission européenne, des « progrès considérables » ont été accomplis, en particulier dans l'adaptation des législations nationales, dans la préparation à la mise en oeuvre du « filtrage » et dans l'adaptation des régimes d'asile nationaux (capacités et formation des personnels).
Mais ce rapport a aussi souligné avec franchise que des difficultés persistaient, en particulier dans la mise en oeuvre du système d'information Eurodac, et que des « efforts supplémentaires » étaient nécessaires pour clore l'ensemble des phases de préparation (voir tableau ci-dessous).
Concernant plus spécifiquement l'adaptation de la législation nationale, il faut noter que de nombreux États membres avaient adopté la législation nationale pertinente pour mettre en oeuvre le Pacte dès l'été 2025 (Estonie ; Pays-Bas ; République tchèque).
À l'heure actuelle, tout comme la France, d'autres États membres achèvent leur préparation du Pacte. Ainsi, le gouvernement italien a récemment présenté un projet de loi d'adaptation du droit italien aux nouveaux règlements du Pacte. En pratique, le Sénat italien sera prochainement saisi de ce texte composé de deux parties, l'une introduisant des règles qui entreront en vigueur après la publication de la loi au Journal officiel et l'autre, donnant un délai de six mois au Gouvernement pour prendre des « décrets-lois » afin de transposer la « directive accueil » et adapter les nouveaux règlements.
Selon le ministre de l'intérieur interrogé à ce sujet lors de son audition précitée au Sénat, « tous les États membres sont prêts, sauf la Hongrie ». La Pologne est également en retard sur les mesures d'adaptation à prendre.
En termes d'adaptation de sa législation, la France se situe donc dans les derniers pays à prendre les mesures nécessaires. Concernant les mesures opérationnelles, un grand nombre d'États membres doivent encore poursuivre leurs efforts.
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« Pilier » du Pacte sur la migration et l'asile |
États membres en difficulté (au 08/05/26) |
Préconisations de la Commission européenne |
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Eurodac |
11 États membres pourront mettre en oeuvre Eurodac rénové en juin 2026. 16 autres États membres, dont la France, ont déclaré rencontrer des difficultés persistantes91(*). 9 États membres, dont la France92(*), sont appelés à accélérer les tests et les mesures préparatoires (liés au niveau national, à la mise en place d'une nouvelle plateforme informatique Eurodac) |
Accélérer les tests Solliciter le soutien de l'agence EU-Lisa Prévoir la formation des personnels devant avoir accès à Eurodac |
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Procédures à la frontière et « capacité adéquate » |
15 États membres ont déclaré être prêts ou sur le point de l'être, dont la France93(*). Cette dernière déclare même avoir une « capacité adéquate » pour mener les procédures à la frontière, alors que cette dernière ne doit être atteinte que fin 2026 8 États membres n'ont pas encore défini les lieux de déroulement du « filtrage »94(*) |
Adoption de possibles mesures de transition, en particulier pour atteindre la « capacité adéquate » Formation des personnels concernés Adoption de mesures pour éviter des « mouvements secondaires » de demandeurs d'asile dans l'hypothèse où des demandeurs d'asile faisant en principe l'objet d'une procédure à la frontière devraient être autorisés à entrer sur le territoire national d'un État membre |
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Procédures d'asile |
13 États membres95(*) (risques d'engorgement du système d'asile, coopération insuffisante entre les services de l'asile et les juridictions, absences de garanties suffisantes pour les demandeurs, risques de refoulements...) |
Solliciter le soutien de l'agence européenne de l'asile Formation du personnel et recrutement de personnels supplémentaires Numérisation de certaines procédures Renforcement du système judiciaire |
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Responsabilité |
15 États membres, dont la France96(*), prennent des mesures d'adaptation du système de mise en oeuvre des règles de détermination de la responsabilité d'un État membre dans la prise en charge des demandeurs d'asile : réorganisations internes ; numérisation des procédures ; élaboration de nouvelles lignes directrices relatives aux familles et aux « vulnérabilités » pour les personnels, formations supplémentaires... 5 États membres font face à des pénuries de personnels97(*) |
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Solidarité |
Mécanisme non encore opérationnel Des problèmes de transmission de données sur l'asile persistent dans 16 États membres, dont la France98(*) |
Accroître les échanges d'information pour appréhender l'état exact de la préparation |
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Gestion de crise et planification d'urgence |
1 État membre n'a pas soumis de plan de gestion de crise (Hongrie). Dans 6 autres États membres, dont la France99(*), les niveaux d'exhaustivité des plans sont très variables mais ces États ont précisé que leur plan, en cas de crise, était opérationnel. La Pologne a indiqué en revanche qu'elle devait réviser son plan. |
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Garanties fondamentales des demandeurs d'asile |
Un tiers des États membres n'a pas adopté une modification législative nécessaire pour permettre l'octroi de conseils juridiques aux demandeurs d'asile100(*) |
Modification des législations nationales pertinentes |
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Réinstallation |
Des réformes sont en cours dans 6 États membres101(*). 2 États membres n'ont pas adopté de plan d'intégration des réfugiés102(*). L'Italie doit encore actualiser leurs dispositifs. |
Soulignons enfin que certains États membres demeurent opposés à l'application de certaines parties du Pacte, en particulier, le mécanisme de solidarité. En pratique cependant, ils participent à la phase de préparation du Pacte et aux échanges d'information afférents.
Ainsi, la Hongrie a refusé de transmettre plusieurs informations nécessaires à la préparation de la mise en oeuvre du Pacte. Elle n'a pas non plus présenté de plan national, en décembre 2024, pour cette mise en oeuvre. Le gouvernement de Viktor Orban marquait ainsi son opposition totale aux objectifs et aux principales dispositions de la politique migratoire et d'asile de l'Union européenne. Dans les prochaines semaines, le gouvernement de M. Magyar, qui vient de prendre ses fonctions, sera certainement sollicité par la Commission européenne à ce sujet.
La Slovaquie exprime aussi un refus de participation au mécanisme de solidarité européen, soit, par des relocalisations, soit, par des contributions financières.
Signalons que cette position est aussi celle de la Pologne, qui, d'une part, refuse le transfert de demandeurs d'asile arrivés en Italie ou en Grèce sur son territoire et, d'autre part, estime qu'elle « prend sa part » de la solidarité en accueillant un nombre important des ressortissants ukrainiens chassés par la guerre d'agression de la Russie en Ukraine (plus d'1 million fin 2025), qui bénéficient d'une protection subsidiaire dans l'Union européenne.
* 82 Plan commun de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, communication COM(2024) 251 final du 12 juin 2024 de la Commission européenne au Parlement européen, au Conseil, au Comité économie et social européen et au Comité des régions, p 1.
* 83 Le plan commun souligne ainsi que le Pacte n'est pas un « système à la carte. Tous les éléments constitutifs, qui sont interdépendants, doivent être mis en oeuvre. » (p 5).
* 84 Annexe au plan national de la France pour la mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile (décembre 2024).
* 85 Proposition de règlement COM(2025) 540 final.
* 86 Selon les documents budgétaires, les 54 millions d'euros restants doivent être dédiés à des mesures d'assistance technique.
* 87 Proposition de règlement COM(2025) 541 final. 9 millions d'euros sont également prévus pour des actions spécifiques et 12 millions d'euros, pour des mesures d'assistance technique.
* 88 Paragraphes 54 et 55 de la proposition de résolution européenne n°531 (2025-2026) du 9 avril 2026, des sénatrices Christine Lavarde et Florence Blatrix-Contat, au nom de la commission des affaires européennes, relative aux négociations sur le Cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034.
* 89 COM(2025) 795 final.
* 90 Rapport COM(2025) 795 final, p 21.
* 91 Allemagne ; Autriche ; Danemark ; Estonie ; Finlande ; France ; Hongrie ; Irlande ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Luxembourg ; Pays-Bas ; Pologne ; Portugal ; Slovaquie.
* 92 Croatie ; Danemark ; France ; Hongrie ; Lettonie ; Lituanie ; Malte ; Pays-Bas ; Portugal ; Slovaquie.
* 93 Autriche ; Belgique ; Chypre ; Croatie ; Finlande ; France ; Irlande ; Lituanie ; Luxembourg ; Malte ; Pays-Bas ; Portugal ; République tchèque ; Slovaquie ; Suède.
* 94 Autriche ; Grèce ; Hongrie ; Luxembourg ; Pologne ; Portugal ; République tchèque ; Slovénie.
* 95 Allemagne ; Belgique ; Chypre ; Croatie ; Espagne ; Finlande ; Grèce ; Irlande ; Italie ; Luxembourg ; Malte ; Pays-Bas ; Portugal.
* 96 Allemagne ; Autriche ; Belgique ; Bulgarie ; Chypre ; Croatie ; Danemark ; Finlande ; France ; Irlande ; Italie ; Portugal ; République tchèque ; Slovénie ; Suède.
* 97 Croatie ; Grèce ; Italie ; Portugal ; Roumanie.
* 98 Allemagne ; Bulgarie ; Chypre ; Croatie ; Espagne ; Estonie ; Finlande ; France ; Hongrie ; Irlande ; Italie ; Lettonie ; Luxembourg ; Portugal ; Roumanie.
* 99 Autriche ; Espagne ; Estonie ; France ; Lettonie ; Pays-Bas.
* 100 Autriche ; Bulgarie ; Chypre ; Espagne ; Grèce ; Italie ; Lettonie ; Malte ; Pays-Bas ; Slovénie ; Suède.
* 101 Autriche ; Belgique ; Estonie ; Lettonie ; Portugal ; République tchèque.
* 102 Hongrie et Roumanie.