B. LES DÉFIS DE L'ADAPTATION DU PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE EN FRANCE
1. Un défi juridique
a) Le Pacte sur la migration et l'asile est constitué, pour l'essentiel, de règlements d'effet direct et immédiatement applicables
Comme déjà précisé, à l'exception de la directive « accueil » rénovée (2024/1346), qui doit être transposée dans le droit des États membres, le Pacte sur la migration et l'asile est composé de règlements (règlements (UE) 2024/1347, (UE) 2024/1348, (UE) 2024/1349, (UE) 2024/1350, (UE) 2024/1351, (UE) 2024/1356, (UE) 2024/1358 et (UE) 2024/1359).
Or, les règlements sont des actes juridiques, définis à l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui revêtent une portée générale, sont obligatoires dans tous leurs éléments, sont d'effet direct et sont immédiatement applicables dans tous les États membres de l'Union européenne.
b) Le choix du Gouvernement de présenter des mesures d'adaptation du Pacte sur la migration et de l'asile par ordonnances résulte du fait que ce dernier aura des « implications majeures » sur le droit français
Malgré cette applicabilité directe et immédiate de l'essentiel du Pacte, le Gouvernement, après avoir sollicité l'avis du Conseil d'État (qui a rendu ce dernier, le 2 avril 2026), a décidé de présenter un projet de loi n° 526 (2025-2026) l'habilitant à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements européens prévus par le Pacte et la transposition de la directive (UE) 2024/1346, enregistré le 8 avril 2026 à la présidence du Sénat.
Dans son avis du 2 avril 2026, le Conseil d'État a en effet considéré que le Pacte allait avoir des « implications majeures » dans le droit français de l'asile.
En pratique, les dispositions du « Pacte » vont conduire à l'abrogation ou à la mise à l'écart de nombreuses dispositions du droit français, en particulier du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Selon le ministre de l'Intérieur, M. Laurent Nuñez, ce sont « 40 % des articles du CESEDA qui vont être impactés par la réforme. »103(*)
La présentation du projet de loi d'habilitation vise, selon lui, à éviter un « risque de vides juridiques et de contentieux », par exemple, au sujet des conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile.
En effet, de nombreuses dispositions du Pacte sont de niveau législatif mais il est impossible d'adopter une nouvelle loi avant le 12 juin 2026.
Ce projet de loi doit aussi éviter que la France devienne, « un des points faibles de l'Union européenne en matière de contrôles aux frontières, de différences de traitement concernant les « mouvements secondaires » de demandeurs d'asile et de transferts d'étrangers « dublinés » non repris. »
Ainsi, selon M. Nuñez, la France est parvenue à conclure des accords avec la Grèce et l'Italie pour la reprise des transferts de demandeurs d'asile présents en France mais relevant de la responsabilité de ces deux États membres, à compter du 12 juin prochain.
Enfin, l'absence de mise en oeuvre correcte du Pacte pourrait conduire à l'ouverture d'une procédure en manquement104(*) contre la France.
L'avis du Conseil d'État a distingué trois catégories de normes au sein du Pacte, appelant des initiatives différentes du Gouvernement.
(1) Le projet de loi prévoit trois habilitations distinctes mais le contenu exact des ordonnances demeure incertain et la période de transition sera une période de vulnérabilité juridique
L'article unique du projet de loi prévoit trois habilitations avec des durées différentes :
a) trois mois à compter de la publication de la loi pour transposer la directive « accueil » et prendre les mesures rendues nécessaires pour adapter le droit français aux nouveaux règlements ;
b) six mois pour étendre et adapter ces dispositions outre-mer. Sur ce point, il faut rappeler que les textes du Pacte ne s'appliquent pas aux collectivités d'outre-mer ayant un statut européen de « pays et territoires d'outre-mer » (Nouvelle-Calédonie ; Polynésie française ; Saint-Barthélemy ; Saint-Pierre-et-Miquelon ; Wallis-et-Futuna).
Ils sont en revanche applicables aux départements et collectivités d'outre-mer ayant statut de région ultrapériphérique (RUP) en droit de l'Union européenne (Guadeloupe ; Guyane ; La Réunion ; Martinique ; Mayotte).
Par exception, pour les RUP n'appartenant pas à l'espace Schengen, les règlements européens prenant appui sur ce dernier n'y sont pas applicables (règlements « filtrage » ; dispositions relatives aux « procédures d'asile à la frontière » du règlement « procédure » ; règlement « retour à la frontière » ; règlement « gestion ») ;
c) neuf mois pour prendre des mesures de coordination et de cohérence et remédier aux éventuelles erreurs.
Au cours de l'audition conjointe du ministre de l'Intérieur, les rapporteurs de la commission des affaires européennes et de la commission des lois ont exprimé leur étonnement sur le long délai prévu par cette dernière ordonnance. M. Laurent Touvet, DGEF, a répondu qu'il s'agissait d'un délai de précaution. Ce délai a vocation à permettre de corriger, le cas échéant, les erreurs et oublis éventuels de la première ordonnance. La commission des affaires européennes du Sénat constate que le Gouvernement prévoit ainsi, en quelque sorte, un « retour d'expérience par ordonnance ».
Le contenu exact de la première ordonnance semble toujours en discussion mais il devrait être moins important qu'initialement envisagé. En effet, lors de son audition, le ministre de l'Intérieur a confirmé que le Conseil d'État avait de nouveau été saisi (il y a 15 jours) sur la compatibilité du droit national en vigueur avec les textes du Pacte (en particulier pour savoir quelle attitude adopter lorsqu'un règlement d'effet direct est trop imprécis) et que le dialogue actuel démontrait qu'« un nombre de dispositions du droit en vigueur plus important qu'envisagé initialement » semblait pouvoir être maintenu. Le Conseil d'État doit rendre son avis à ce sujet au cours de cette semaine. Plusieurs mesures de « délégalisation » de dispositions et plusieurs décrets sont aussi prévus.
Pour expliquer ces atermoiements, la DGEF a mis en avant le changement de contenu du Pacte au fil de sa négociation entre 2020 et 2024 (ex : les « filtrages » sanitaires ont été insérés dans le « paquet » en fin de négociation et les administrations compétentes ont été prévenues tardivement). Les changements de Gouvernement, ont aussi, à l'évidence, retardé les prises de décision à l'adaptation du Pacte en droit français.
(2) Une période transitoire et de « vulnérabilité juridique » pour la France
Il a été aussi souligné que la période de transition entre le 12 juin 2026 et l'entrée en vigueur des mesures d'adaptation du Pacte en droit français, sera une période de « vulnérabilité juridique », du fait de l'applicabilité directe des règlements du Pacte, et des risques contentieux qui en résulteront.
En pratique, au cours de cette période de transition, les textes du Pacte seront applicables à l'aide d'une circulaire interprétative. La circulaire d'instruction, décrira l'état du droit, à destination des préfectures et des services de police. Il s'agira d'une sorte de fiche technique, qui précisera les dispositions qui ne s'appliqueront plus (sans loi nouvelle) et assurera une bonne application du droit.
Cette période transitoire sera une période de risques contentieux et de jurisprudences contradictoires pour les autorités et services compétents en matière de politique migratoire et d'asile le temps que le dispositif d'adaptation se mette en place, en raison de la divergence entre le CESEDA et des textes européens pas encore transposés.
Un tel risque peut être illustré avec les retard de la France pour établir sa « capacité adéquate » de 615 places pour les procédures à la frontière : en effet, alors que les demandeurs d'asile faisant l'objet d'une procédure d'asile à la frontière ne doivent pas, en principe, rentrer sur le territoire national, si le nombre de places en zone d'attente est insuffisant, les autorités compétentes seront amenées à les faire rentrer pour les héberger avec un statut incertain.
Il y a aussi un risque financier, avec des décisions infligeant des pénalités ou qui enlèveront des droits et qui ne seront pas juridiquement fondées au cours de cette période.
(3) La nécessaire transposition des dispositions de la directive (UE) 2024/1346 (« accueil »)
L'avis du Conseil d'État a d'abord confirmé la nécessité de transposer les dispositions de la directive (UE) 2024/1346 (« accueil ») en droit français.
C'est l'objet du paragraphe I de l'article unique du projet de loi d'habilitation. Les mesures de transposition devront être prises par le Gouvernement dans un délai de trois mois à compter de la publication du projet de loi. Signalons à cet égard, que ce faisant, cette transposition pourrait connaître un léger retard par rapport aux délais prévus par la directive selon lesquels cette dernière devait être applicable au 12 juin 2026 (articles 35).
Les principales dispositions de cette directive nécessitant une transposition en droit français sont :
· la nouvelle définition harmonisée des conditions matérielles d'accueil, qui, à l'heure actuelle, ne sont pas détaillées à l'article L. 551-8 du CESEDA, et l'accès garanti à ces CMA dès la présentation de la demande ;
· les conditions et l'autorité responsable d'un retrait implicite d'une demande d'asile présentée hors délai ;
· la cessation automatique du bénéfice des conditions matérielles d'accueil à un demandeur ayant reçu une notification de transfert vers un autre État membre, au titre de la procédure « Dublin » ;
· la délivrance d'une information adaptée aux mineurs non accompagnés, la modification de leur régime de représentation (nomination immédiate d'un représentant provisoire et, dans les 15 jours, d'un représentant légal (administrateur ad hoc ou tuteur) et la possibilité, pour le mineur, de porter plainte contre ce représentant ;
· l'autonomisation de l'allocation journalière au sein de l'actuelle allocation pour demandeurs d'asile (ADA), en lien avec l'évolution du régime de sanctions des demandeurs d'asile (l'article 23 de la directive prévoit en effet que cette allocation journalière seule peut être limitée ou retirée à titre de sanction) ;
· l'insertion des notions de « risque de fuite » et de « fuite » dans les critères de placement en rétention ;
· les délais d'accès au marché du travail (6 mois à compter de l'enregistrement et non plus de l'introduction d'une demande d'asile), à l'éducation (2 mois à compter de l'introduction d'une demande), les modalités de facilitation de l'accès à des cours de langue, et la nécessité d'équipements sanitaires pour les demandeurs de sexe féminin ;
· la nécessité d'adopter un « plan d'urgence » pour adapter les conditions d'accueil face à un nombre « disproportionné » de demandeurs.
En pratique, le plan national de mise en oeuvre du Pacte considère que la transposition de ces dispositions doit entraîner la modification d'une quinzaine d'articles du CESEDA et la création d'une dizaine d'autres, la refonte quasi-intégrale, au sein du titre V du code, de la section 3 « Conditions matérielles d'accueil », et l'adaptation des articles du code relatifs à la prise en compte des vulnérabilités et à l'information des demandeurs.
Soulignons également que la directive « accueil » est applicable dans les départements d'outre-mer (Guadeloupe ; Guyane ; La Réunion ; Martinique ; Mayotte) et que des adaptations spécifiques doivent être prévues.
(4) Les règlements du Pacte sur la migration et l'asile nécessitent des mesures d'adaptation en droit français
Dans son avis du 2 avril 2026, le Conseil d'État a considéré plus exactement que six des neuf règlements du Pacte nécessitaient des mesures d'adaptation en droit français : les règlements 2024/1356 (« filtrage »), 2024/1358 (« Eurodac »), (UE) 2024/1347 (« qualification »), 2024/1348 (« procédure »), 2024/1349 (retour à la frontière) et 2024/1351 (« gestion »).
Pour les trois autres, à savoir, les règlements 2024/1350 (« réinstallation »), 2024/1352 (sollicitation du système européen d'information sur les casiers judiciaires pour le « filtrage ») et 2024/1359 (« gestion de crise »), le Conseil d'État a constaté que le « Gouvernement (n'avait) pas identifié de mesures législatives rendues nécessaires » pour adapter ces textes dans le droit national, mais a conseillé de les insérer néanmoins dans l'habilitation, par prudence.
La demande d'habilitation du Gouvernement pour procéder, par ordonnances, aux adaptations nécessaires du droit français à la mise en oeuvre de ces six règlements figure au paragraphe 2 de l'article unique du projet de loi d'habilitation déposé par le Gouvernement, le 8 avril dernier.
(a) Le règlement (UE) 2024/1356 (« filtrage ») :
L'instauration d'un « filtrage » à la frontière comprenant un triple contrôle (identité ; sanitaire ; sécurité) sur une durée de 7 jours, qui nécessiterait des vérifications dans les bases de données nationales et européennes afin de vérifier que la personne en cours de « filtrage » ne représente pas une menace, et qui formerait un « tout » cohérent avec les nouvelles procédures d'asile et de retour à la frontière, représente avant tout un véritable défi administratif et logistique.
Autorités et services compétents (police de l'air et des frontières ; OFPRA...) ont déjà mené de nombreux travaux pour actualiser les procédures internes aux exigences de ces procédures (fiction juridique de non entrée sur le territoire ; autorités compétentes ; délais de procédures...).
Néanmoins, il semble également nécessaire, pour la clarté et la sécurité juridiques, d'intégrer explicitement le « filtrage » dans le droit national. En outre, il convient de coordonner certaines dispositions nouvelles avec le droit en vigueur (ex : lors du contrôle sanitaire prévu dans le « filtrage », les « vulnérabilités » d'une personne pourront être détectées, comme c'est le cas aujourd'hui en préfecture, lors de l'enregistrement de la demande (articles L. 522-1 à L. 522-5 du CESEDA).
(b) Le règlement (UE) 2024/1348 (« procédure ») :
Le règlement (UE) 2024/1348 modifie profondément le droit national en instaurant une procédure d'asile à la frontière, qui succédera au « filtrage » et en changeant structurellement la procédure d'asile de droit commun.
Concernant la procédure d'asile à la frontière différente de celle qui existe aujourd'hui, il faut rappeler qu'elle se déroulera dans une « fiction juridique de non entrée » sur le territoire national, les demandeurs devant alors résider dans des zones de transit ou à proximité de la frontière.
Pour rappel, 1555 avis de l'OFPRA ont été rendus à la frontière en 2025, soit 1 % de la demande d'asile. Pour l'OFPRA, les dispositions du Pacte entraînent un changement important dans le fonctionnement. Aujourd'hui, l'OFPRA ne rend à la frontière qu'un avis pour apprécier si la demande est suffisamment fondée ou pas ; demain, il devra se prononcer au fond sur les dossiers à la frontière. L'objectif implicite serait de statuer en 15 jours à partir de l'introduction de la demande. Il y aura donc trois étapes :
- introduire le dossier, sur le modèle de l'espace « France Asile » à Cergy (notamment à Roissy) ;
- instruire au fond avec un entretien : l'idée serait de faire cette étape en visioconférence avec l'officier de protection et l'interprète ;
- notification de la décision sur un compte numérique.
Là encore, les défis pour les autorités françaises sont avant tout des défis logistiques (capacités d'accueil ; recrutements ; formations...).
Cependant, la procédure d'asile à la frontière est également une évolution juridique importante puisqu'elle différera de la procédure à la frontière actuellement en vigueur en France. Plusieurs points importants appellent des évolutions du droit national :
· les demandeurs d'asile concernés seront exclusivement des personnes ayant été « filtrées » au préalable ;
· l'OFPRA devra désormais se prononcer sur le fond de la demande « à la frontière » alors qu'il donne aujourd'hui un avis permettant, s'il est positif, l'entrée de l'intéressé sur le territoire national pour la poursuite de la demande d'asile ;
· les délais procéduraux nécessiteront également des adaptations : la procédure d'asile à la frontière durera au maximum 12 semaines à compter de l'enregistrement d'une demande ; l'enregistrement d'une demande devra avoir lieu 5 jours maximum à compter de la fin du « filtrage ». De même, l'introduction d'une demande devra avoir lieu au maximum 5 jours à compter de son enregistrement ;
· les procédures de détermination de l'État membre responsable d'une demande (procédure « Dublin ») seront raccourcies (10 semaines).
Parmi les autres points nécessitant des précisions dans le droit national, il faut signaler le régime d'accueil des demandeurs d'asile à la frontière.
À titre principal, les titres IV et V du livre III du CESEDA (parties législatives et réglementaires) devront être modifiés pour se conformer au cadre juridique prévu par l'article 54 du règlement (UE) 2024/1348, qui impose des mesures de restriction à la liberté de circulation105(*), sans préjudice des dispositions de l'article 10 de ce même règlement (qui prévoit divers cas de placement en rétention).
Pour adapter la procédure d'asile de droit commun au nouveau règlement, les modifications du droit national seront nombreuses et importantes. À titre principal, il faut mentionner les suivantes :
· les délais d'accès à la procédure évoluent (enregistrement dans les 5 jours de présentation d'une demande ; 21 jours pour l'introduction de la demande) ;
· la compatibilité de plusieurs dispositifs nationaux va devoir être évaluée avec la réforme (création des Espaces « France-Asile » ; information des autorités d'enregistrement par les organes qui reçoivent les demandes (SPADA ; OFPRA ; forces de police)) ;
· le recours à la procédure accélérée devient obligatoire dans certains cas et deux nouveaux cas de placement dans cette procédure sont créés (demandes tardives en cas d'entrée irrégulière sur le territoire national ; demandeurs originaires d'un pays tiers dont le taux de protection à l'échelle de l'Union européenne, est inférieur à 20 %). Ces évolutions devraient contribuer à augmenter le nombre de demandes traitées selon cette procédure ;
· le droit national va, de plus, devoir tenir compte de l'impact de la création d'une liste européenne de « pays d'origine sûrs » sur la liste française ;
· les dispositions relatives aux décisions d'irrecevabilité vont aussi évoluer sensiblement (nécessité d'un entretien sur la recevabilité d'une demande ; introduction d'un nouveau cas obligatoire d'irrecevabilité (demande de réexamen d'une demande d'asile sans élément nouveau) et de nouveaux cas facultatifs ; fixation d'un délai de 2 mois à compter de l'introduction de la demande pour que l'autorité compétente prenne une décision) ;
· de même, les demandes ultérieures, présentées alors qu'une décision finale n'a pas encore été prise, seront considérées comme un élément nouveau de la première demande et non comme une demande nouvelle. Et les demandes formulées alors qu'une décision finale a été prise dans un autre État membre seront considérées comme des demandes de réexamen ;
· le recours généralisé à l'entretien devant l'OFPRA pour certaines catégories de personnes (majeurs incapables ; cas de retrait ; cessation) devra être aussi intégré ;
· autre modification de fond, le droit au maintien du demandeur sur le territoire national pendant la phase administrative du traitement de sa demande devra être pris en compte. Il faudra aussi insérer l'exception d'ordre public permettant à un État membre de refuser le maintien d'un demandeur sur le territoire, s'il constitue un danger pour l'ordre public ou la sécurité nationale, sous réserve du principe de non-refoulement. L'articulation entre cette exception et les garanties offertes par la Constitution aux demandeurs d'asile doit faire l'objet d'un suivi vigilant. En l'état du droit, les autorités françaises assurent cette conciliation en assignant un demandeur à résidence ou en le plaçant en rétention ;
· le droit national va aussi devoir intégrer de nouveaux délais contentieux, avec des délais de recours de 5 à 10 jours pour le demandeur placé en procédure accélérée ou dont la demande était irrecevable ou infondée, et de 15 jours dans les autres cas. Et si le caractère suspensif des recours est réaffirmé, le maintien du demandeur sur le territoire prendra fin dès la décision de l'autorité compétente dans certains cas (procédure accélérée ; décision d'irrecevabilité ou de retrait implicite d'une demande ; retrait d'une protection internationale)106(*) ;
· autre modification d'importance à signaler, la décision de « retour » d'un demandeur d'asile débouté devra être adoptée dans la décision de rejet de sa demande ou dans une décision spécifique mais adoptée au même moment que ce rejet. En France, à l'heure actuelle, le CESEDA précise que la décision obligeant un étranger à quitter le territoire français (OQTF) doit être prise dans les 15 jours suivant la décision définitive de rejet de la demande d'asile (articles L. 542-4 et R. 611-3 du CESEDA) ;
· enfin, les garanties fondamentales accordées aux demandeurs par le règlement doivent être retranscrites précisément en droit français (droit à un interprète pour toute la phase administrative du traitement de la demande ; obligation de traduction des documents essentiels ; modalités de désignation du représentant d'un mineur non accompagné (MNA)...).
Au total, les modifications de la procédure d'asile par le règlement (UE) 2024/1348 vont conduire à la modification de 5 codes du droit français :
· CESEDA (livre V et livre VII (titre V : « Mesures applicables en cas de demande d'asile »), soit 84 articles législatifs et 36 réglementaires ;
· Code civil (article 99-2) ;
· Code de l'action sociale et des familles (articles L. 264-10, L. 345-1, L. 348-1, L. 349-2, L. 349-3 et L. 542-5) ;
· Code de la santé publique (articles L. 5126-6 et L. 6111-1-2) ;
· Code de la sécurité sociale (articles L. 136-1-3, D. 160-2 et D. 512-1).
(c) Le règlement (UE) 2024/1349 (« retour à la frontière ») :
Le règlement (UE) 2024/1349 institue une procédure de « retour à la frontière » qui concerne les demandeurs d'asile ayant effectué une demande d'asile à la frontière et qui ont été déboutés. Cette procédure durera au maximum 12 semaines.
Les principaux changements du droit national, qui concernent le CESEDA, sont les suivants :
· l'articulation entre les procédures de « filtrage », d'asile à la frontière et de « retour » à la frontière doit être assurée dans le CESEDA ;
· l'institution des nouvelles procédures à la frontière doit amener à la création d'un titre V bis au sein du livre III du CESEDA afin de mettre en place un dispositif complémentaire aux zones d'attente pour les demandeurs d'asile concernés par cette procédure « à la frontière » : les « espaces appropriés » ;
· le titre V du livre III du CESEDA sera modifié pour adapter les conditions et la durée de maintien dans les « espaces appropriés » des étrangers dont les perspectives d'éloignement existent, et prévoir la possibilité d'une assignation à résidence dans un lieu déterminé, ainsi que les conditions d'articulation de cette mesure avec les procédures de droit commun ;
· les modalités d'intervention du juge et les garanties accordées aux demandeurs déboutés seront également précisées.
En complément, la partie réglementaire du code doit être adaptée pour préciser l'identité des autorités compétentes pour cette procédure.
(d) Le règlement (UE) 2024/1358 (« Eurodac ») :
L'extension notable des nouvelles catégories de personnes (étrangers en situation irrégulière ; personnes débarquées à la suite d'une opération de recherche et de sauvetage ; personnes faisant l'objet d'un programme de réinstallation...) et des données (image faciale...) désormais enregistrées dans le système Eurodac, le caractère obligatoire de la collecte de ces données, et l'interopérabilité du système avec les autres systèmes d'information européens utilisés pour les contrôles aux frontières et la sécurité, sont autant de défis qui se posent aux autorités nationales compétentes.
Concernant les modifications législatives certaines ou pertinentes, il faut relever plus particulièrement :
· l'obligation faite aux autorités nationales compétentes de relever les données biométriques d'une personne (à partir de 6 ans) entrant dans l'une des catégories intégrées dans le système Eurodac (article 13 du règlement). Ce relevé, le cas échéant, peut se faire par la contrainte. Pour les mineurs, en principe, aucune forme de contrainte ne peut être utilisée mais le droit national applicable peut néanmoins permettre le recours à « un degré proportionné de contrainte ». Le règlement prévoit explicitement que des mesures nationales précisent les modalités d'application de ce dispositif ;
· de même, le droit national doit mentionner précisément les sanctions applicables pour sanctionner les traitements de données non conformes aux règlement (article 59) ;
· une base juridique (sans doute réglementaire) devra en outre être établie pour encadrer l'accès au traitement des données personnelles par les agents des services compétents (habilitation des services et procédure de désignation des agents) ;
· enfin, il conviendra de clarifier en droit national l'identité des entités responsables des traitements de données autorisés.
(e) Le règlement (UE) 2024/1347 (« qualification ») :
Pour rappel, ce règlement précise les conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale (statut de réfugié ou protection subsidiaire) et les droits des bénéficiaires d'une telle protection.
Dans ce cadre, le règlement comprend plusieurs dispositions qui devront être adaptées en droit interne. Il faut mentionner l'application obligatoire de certains concepts jusqu'alors optionnels (asile interne)107(*), la modification des conditions d'octroi du premier titre de séjour par les demandeurs (délai maximal d'obtention de 90 jours à partir de l'introduction d'une demande ; gratuité de la délivrance du premier titre), le respect de l'unité familiale du demandeur (octroi de titres de séjour aux membres de la famille d'un demandeur qui se voit accorder une protection internationale), ou encore les modalités d'intégration (droit à l'activité salariée ou non salariée ; égalité de traitement pour la reconnaissance des diplômes ; accès au logement et aux soins de santé...).
(f) Le règlement (UE) 2024/1351 (« gestion) :
Le règlement (UE) 2024/1351 comprend trois volets importants que le droit français doit désormais prendre en compte : l'instauration d'un cycle annuel de gestion de la migration et de l'asile, un volet « responsabilité », qui amende les procédures du règlement « Dublin III » relatives aux règles de détermination de l'État membre responsable de la prise en charge d'un demandeur d'asile, et un volet « solidarité », qui établit une réserve annuelle de solidarité pour venir en aide aux États membres « sous pression migratoire ».
Selon le plan national de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile présenté par la France en décembre 2024, le volet « responsabilité » nécessite une actualisation du droit français, qui a partiellement intégré le règlement « Dublin III » dans le CESEDA. Les adaptations les plus importantes sont les suivantes :
· l'évolution de la représentation des mineurs non accompagnés (MNA) avec l'introduction d'un représentant légal « temporaire ». Néanmoins, selon le ministre de l'Intérieur, la procédure actuelle en droit français (désignation d'un administrateur ad hoc par le procureur de la République) est compatible avec le Pacte ;
· plusieurs dispositions nouvelles devront être créées dans le CESEDA pour affirmer le droit des demandeurs d'asile à des avis et conseils juridiques, pour garantir l'enregistrement des « entretiens de responsabilité », pour adapter le cadre des recours contentieux (l'effet suspensif d'un recours contre une décision de transfert « Dublin » doit pouvoir être sollicité par le demandeur d'asile et le champ réduit des moyens juridiques à la disposition de ce recours doivent ainsi être introduits).
Ces modifications doivent en principe conduire à plusieurs modifications du CESEDA : 9 dispositions à modifier ; 6 dispositions à abroger ; création de plusieurs articles nouveaux, comme décrits précédemment.
En revanche, l'instauration d'un mécanisme européen de solidarité, qui, en pratique, est déjà mis en oeuvre par les États membres, ne suppose aucune adaptation du droit national.
c) Le choix contestable de la présentation tardive d'un projet de loi d'habilitation pour adapter le Pacte en droit français
Sans remettre en cause la nécessité de mesures d'adaptation du droit français pour mettre en oeuvre correctement les règlements issus du Pacte et assurer la sécurité juridique de cette mise en oeuvre, la commission des affaires européennes du Sénat déplore que ces mesures soient proposées au Parlement sous la forme d'habilitations données au Gouvernement à légiférer par ordonnances.
En effet, une telle procédure prive le Sénat, et par là-même, l'opinion publique, d'un débat démocratique transparent sur les dispositions du Pacte, ainsi que sur les conséquences de son adoption sur la loi française et sur les finances publiques de notre pays.
Le Gouvernement a justifié son choix par deux arguments distincts, en évoquant, d'une part, « le calendrier contraint » et, d'autre part, la « grande technicité des dispositions ».
Ces arguments ne tiennent pas. Concernant le calendrier, en effet, le Gouvernement, comme ses homologues des 26 autres États membres, avait deux ans à compter du 14 juin 2024 pour faire adopter ces mesures d'adaptation.
Le Président de la commission des affaires européennes du Sénat, le sénateur Jean-François Rapin, avait d'ailleurs alerté le Gouvernement à ce sujet, le 11 juin 2025, lors de l'audition annuelle du ministre des relations avec le Parlement (qui était alors M. Patrick Mignola) sur l'application des lois pour la session 2024-2025 : « Enfin, une question particulièrement importante qui nous concerne tous est le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA). Comment y apporter toutes les modifications requises après l'adoption du pacte « asile-immigration » à Bruxelles ? »
Mme Claire Landais, alors Secrétaire générale du Gouvernement (SGG) avait apporté la réponse suivante : « En ce qui concerne l'évolution du CESEDA, le « pacte asile-immigration » est constitué d'un grand nombre de règlements. Il est donc question d'adaptation de notre droit et non de transposition. Une « application mécanique » du pacte consisterait, concrètement, à supprimer de nombreuses dispositions du CESEDA, ce qui n'est pas forcément facile à comprendre pour nos concitoyens. C'est pourquoi une réflexion est en cours, associant le Conseil d'État et la direction générale des étrangers en France (DGEF) sur l'élaboration de différentes méthodes visant à mettre en oeuvre le pacte "asile-immigration", tout en conservant un droit national lisible et suffisamment cohérent. Nous voulons éviter un « effet gruyère » qui conduirait à se reporter directement au règlement. »
En outre, les contacts réguliers de vos rapporteurs entretenus avec les services du ministère de l'Intérieur au cours des derniers mois indiquaient qu'un projet de loi portant « Diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne » concernant l'immigration et l'asile aurait pu, en pratique, être présenté devant le Parlement en septembre dernier. En effet, les mesures techniques d'adaptation étaient déjà prêtes.
Quant à la « grande technicité des dispositions » du Pacte, elle reflète l'évolution actuelle du droit de l'Union européenne, qui est à la fois, de plus en plus précis et transversal. Par ailleurs, les dispositions relatives à la mise en oeuvre du droit d'asile ont toujours été marquées par une certaine complexité. Mais c'est le rôle même du débat parlementaire que d'affronter cette complexité, d'en expliquer publiquement les causes, et de chercher à la simplifier pour mettre en oeuvre des dispositifs efficaces et juridiquement sûrs.
En revanche, une autre raison, non évoquée, a pu être déterminante dans cette décision : l'absence probable de majorité pour voter un « DDADUE immigration-asile » à l'Assemblée nationale dans sa configuration politique actuelle...
2. Un défi logistique
Le plan de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile établi par la France en décembre 2024, souligne que cette dernière est aussi un défi logistique, nécessitant de mettre à niveau un certain nombre d'équipements et de compétences.
Les principaux défis sont les suivants.
a) L'extension des places en zone d'attente pour permettre à la France d'atteindre sa « capacité adéquate » pour les procédures à la frontière
Pour rappel, le Pacte impose à chaque État membre une « capacité adéquate » pour assumer correctement les procédures à la frontière (« filtrage » ; asile ; « retour »). Le nombre maximal que la France est tenue d'examiner en procédure à la frontière a été fixé à 1 230 entre le 12 juin 2026 et le 12 juin 2027, et à 1 845 entre le 13 juin 2027 et le 14 octobre 2027.
Au niveau de l'Union européenne, la « capacité adéquate » pour mettre en oeuvre les procédures à la frontière doit être de 30 000. Pour la France, cette capacité doit être de 615 places. La plus grande, pour un État membre, est celle de l'Italie, avec 8 016 places.
Or, en décembre 2024, cette capacité était de 300 places, dont 157 à l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle et de 24 à Orly. Pour rappel, les zones d'attente des aéroports parisiens représentaient 90 % des placements en zone d'attente en France, en 2021.
À Roissy, la personne placée en zone d'attente bénéficie de prestations de type hôtelier (hébergement ; sanitaires ; restaurations ; équipements ; zone de détente), se voit attribuer une chambre, et peut circuler librement au sein de la zone. Les droits de la personne sont affichés et traduits dans les langues nécessaires. La personne peut aussi recevoir des visites aux heures prévues par le règlement intérieur et peut avoir accès à un service médical108(*).
De nouvelles infrastructures devaient donc en principe être opérationnelles, avec 315 places supplémentaires à aménager, au 12 juin 2026. Or, en pratique, la France ne sera pas prête : lors de son audition précitée, le ministre de l'Intérieur, M. Laurent Nuñez, a précisé que ces places supplémentaires seraient disponibles plutôt fin 2026 et que dans l'intervalle, les personnes faisant l'objet d'une procédure à la frontière seront logées dans les hébergements prévus pour les demandeurs d'asile avec une assignation à résidence.
Cette hausse des capacités d'hébergement devra aussi se traduire en effectifs complémentaires de garde-frontières. Ces derniers sont aussi justifiés par la nouvelle mission de « détection des vulnérabilités », intégrée au « filtrage ».
Ajoutons que l'acceptation éventuelle, par la France, d'un nombre élevé de relocalisations chaque année, au titre de la réserve annuelle de solidarité de l'Union européenne, impliquerait une nécessaire réflexion sur la construction de nouvelles infrastructures d'accueil.
Enfin, les infrastructures plus spécifiquement dédiées aux « procédures de retour à la frontière » doivent être adaptées pour garantir le respect des droits fondamentaux des personnes en attente d'éloignement.
En France, ces zones d'attente sont gardées par des fonctionnaires de la direction nationale de la police aux frontières (DNPAF).
En outre, il y a un risque de hausse des demandes à la frontières déposées par les personnes qui ont la plus forte chance d'avoir l'asile (elles recevront en effet une décision sous 15 jours et non dans 5 mois).
b) La refonte de la plateforme française d'Eurodac
Le plan précité a souligné, non seulement les besoins d'achat de terminaux d'acquisition des empreintes pour les GUDA mais aussi la nécessaire mise à jour de la base de données, mais aussi et surtout la nécessaire mise à jour de la gestion des droits pour actualiser la base de données « française » d'Eurodac. En effet, à l'heure actuelle, la direction de l'asile du ministère de l'Intérieur assume, seule, cette responsabilité car Eurodac recense seulement les demandes d'asile.
Or, avec l'élargissement de son périmètre, Eurodac sera demain, également « nourri » par les forces de sécurité intérieure. L'interconnexion des outils de ces différents acteurs est donc un impératif. Voilà pourquoi, le plan de mise en oeuvre a insisté sur la nécessité, pour la France, de construire « la plateforme française » d'Eurodac. Cette plateforme permettra ainsi une collecte automatique des données de sécurité intérieure.
c) La modification des procédures devant l'OFPRA
Selon les informations portées à la connaissance de vos rapporteurs, la procédure devant l'OFPRA va se trouver parfois complexifiée :
- l'envoi du compte-rendu écrit de l'entretien du demandeur d'asile avant de lui notifier la décision sur sa demande d'asile. Aujourd'hui, ces deux documents sont envoyés en même temps : le nouveau dispositif dédoublera les procédures. Il y aura aussi une difficulté dans les régions et territoires où le compte numérique n'est pas mis en place (dans les outre-mer notamment, les procédures sont toujours au format papier) ;
- le fait que les demandeurs d'asile puissent apporter des « documents pertinents » au soutien de leur demande constituera une contrainte pour les services (si chaque demandeur apporte des documents à traduire, le coût estimé est de 50 millions d'euros par an). L'OFPRA attendait que l'agence européenne de l'asile développe un outil, mais ce dernier n'a pas été mis à disposition. Pour la traduction de ces documents, l'OFPRA tentera de recourir à l'outil européen de traduction qui existe actuellement (même s'il dispose de peu de langues), et se tournera à défaut vers des logiciels de traduction, tels que « DeepL » ;
- la possibilité d'auditionner les mineurs sans les parents est un enjeu : l'OFPRA introduira une marge d'appréciation pour autoriser cette procédure pour les mineurs âgés de plus de 13 ans (car il s'agit de l'âge de discernement en France) ;
- aujourd'hui, il y a un filtre de recevabilité pour les demandes d'asile. Un cas de « filtrage » sautera à l'avenir : celui où, après le rejet préalable d'une première demande sans entretien (et donc sans examen au fond) dans un autre État membre, l'étranger se soustrait à son obligation et se rend en France ; la demande d'entretien sera donc désormais recevable de droit ;
- le règlement imposera désormais aux étrangers « dublinés » de soumettre immédiatement la demande à l'OFPRA, sans attendre un éventuel déplacement. La difficulté est importante car 20 % de Dublinés sont effectivement déplacés : cet enregistrement immédiat entraînera un surcroît de charge inutile pour l'OFPRA et risquera d'engorger les services enregistrant les demandes ;
- pour le suivi des étrangers ayant commis des crimes, le Pacte obligera systématiquement à faire des entretiens - alors que la procédure se déroulait jusque-là essentiellement par écrit. Cela va générer une hausse des besoins de personnel et présente des risques pour la sécurité.
d) L'adaptation des procédures à une « crise » éventuelle
En effet, malgré l'épisode de la « crise migratoire » de 2015-2016, la France ne dispose pas, à l'heure actuelle, de dispositif gestion de crise pour préciser « Qui fait quoi ? » et « Que faire et comment faire ? » en cas d'un afflux disproportionné de migrants irréguliers et/ou de demandes d'asile qui menaceraient de paralyser les systèmes de contrôle et d'asile.
Le plan national de mise en oeuvre du Pacte a ainsi insisté sur la nécessité, pour le Gouvernement :
· de renforcer le cadre français de gestion de crise en matière d'asile, ce qui signifie de prévoir les procédures afin d'appliquer les dispositions du règlement « gestion de crise », au bénéfice de notre pays ou d'un autre État membre ;
· de développer la planification d'urgence ;
· d'assurer la cohérence des mesures prises avec les outils existants.
En effet, le règlement « gestion de crise » suppose une adaptation des procédures et des délais.
e) Des conséquences non négligeables en termes de ressources humaines
Sur ce point, il semble tout d'abord évident que la mise en oeuvre effective du Pacte doit se traduire par des recrutements, si les « capacités adéquates » pour les procédures à la frontière et les « relocalisations » demeurent au niveau des estimations actuelles. Ces recrutements concerneront la police aux frontières et, le cas échéant, l'OFPRA ainsi que la direction générale des étrangers en France (DGEF) du ministère de l'Intérieur où les tensions seront probables sur les effectifs du ministère.
La mise en oeuvre d'un mécanisme indépendant de contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes faisant l'objet d'une « procédure à la frontière » appellera un renforcement des effectifs des autorités administratives indépendantes concernées (Défenseur des droits et Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)). Ainsi, le CGLPL a demandé un renfort RH de deux personnes supplémentaires à temps complet, pour assumer cette mission.
Par ailleurs, la réduction générale des délais dans la procédure de détermination de l'État membre qui doit prendre en charge une demande d'asile (procédure « Dublin ») va inévitablement bouleverser l'organisation et les pratiques des services compétents (pour rappel, les délais de prise en charge d'un demandeur détenant un visa passent de 3 mois à 1 mois, ceux de reprise en charge d'un demandeur, de 2 mois à 2 semaines) et pourrait, là encore, amener à des recrutements.
Le Pacte conduit également des efforts notables de formation des personnels, qui concernent principalement :
· la mise en oeuvre du droit des mineurs à bénéficier d'un entretien individuel mené par une personne possédant les connaissances nécessaires sur les droits et les besoins spécifiques des mineurs (sauf si ce n'est pas dans l'intérêt supérieur de l'enfant) et de l'obligation, pour l'autorité compétente, de confier la préparation de la décision sur la demande d'asile d'un mineur à un personnel également possédant également ces connaissances, nécessite de former l'ensemble des agents de l'OFPRA ;
· la formation des personnels en zone d'attente, mais aussi des agents de l'OFII, sur la détection des vulnérabilités ;
· la formation de l'ensemble des acteurs de la chaîne administrative dans une procédure « Dublin » sur les réductions de délais et les changements induits par le Pacte.
f) En revanche, la France met déjà en oeuvre certaines innovations du Pacte
Comme le confirme le plan national de mise en oeuvre présenté par la France, certaines innovations du Pacte au niveau européen - sont déjà mises en oeuvre dans notre pays et ne posent donc aucun défi « logistique » : à titre d'exemple, il faut évoquer la possibilité, pour un demandeur d'asile, de bénéficier d'avis juridiques gratuits lors de la phase administrative de la procédure d'asile (cet accompagnement juridique et administratif est en effet inscrit dans le cahier des charges des SPADA, dont les personnels peuvent accompagner les demandeurs tout au long de cette phase) et d'une assistance et d'une représentation juridique gratuites dans le cadre de la procédure contentieuse.
Le règlement affirme ce principe d'une assistance et d'une représentation juridique gratuites, tout en donnant la possibilité aux États membres de refuser cette gratuité109(*). En pratique, en France, cette assistance et cette représentation sont assurées par la mission d'aide juridictionnelle confiée aux avocats (loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique).
Il en va de même pour le cadre d'accueil et d'intégration des bénéficiaires d'une protection internationale à la suite d'une procédure de réinstallation, qui réalise déjà les objectifs visés par le règlement (UE) 2024/1350.
g) Une vigilance nécessaire sur l'accueil et l'accompagnement des mineurs non accompagnés (MNA)
(1) Les règles de prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) en France110(*)
En droit français, un mineur non accompagné (MNA) est un enfant de moins de 18 ans, de nationalité étrangère, arrivé en France sans être accompagné par un parent ou un représentant légal. Trois critères définissent cette situation : la minorité, l'isolement et l'extranéité.
Ces dernières années, la France a vu le nombre de mineurs non accompagnés (MNA) présents sur son territoire augmenter. Toutefois, pour la première fois depuis la pandémie de Covid-19, le nombre de ces MNA nouvellement pris en charge par les départements a baissé en 2024 (13 554 MNA).
Source : rapport de la Mission « Mineurs non accompagnés » du ministère de la justice, 2024.
En 2024, 27 % étaient originaires de Guinée, 16,1 %, du Mali, 15,8 %, de Côte d'Ivoire, 6,1 %, de Tunisie, et 5,4 %, d'Algérie.
En pratique, les jeunes étrangers en situation irrégulière affirmant qu'ils sont des mineurs non accompagnés (MNA) sont pris en charge dans le cadre de la protection de l'enfance, plus particulièrement, des services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) mis en place par les départements. Ainsi, quand une personne se présente comme mineure et est privée de la protection de sa famille, le service de l'ASE doit organiser un accueil provisoire d'urgence (également appelé « mise à l'abri ») pendant cinq jours maximum. Au cours de cette phase, la réalité de la minorité et de l'isolement familial de la personne doit être évaluée :
Cette évaluation est composée d'une évaluation sociale à caractère pluridisciplinaire menée par les services du département ou par une structure du secteur public ou du secteur associatif à laquelle cette mission a été déléguée.
Concrètement, elle prend la forme d'entretiens menés par des professionnels ayant une formation ou une expérience leur permettant de disposer de connaissances relatives :
- aux parcours de la personne et à la géopolitique de son pays d'origine ;
- à la psychologie de l'enfant et aux droits des mineurs.
Pour rappel, plusieurs rapports du Sénat ont plaidé pour le transfert de cette « mise à l'abri » et de cette évaluation à l'État111(*).
Le responsable de l'évaluation transmet ensuite un rapport et un avis motivé sur la minorité ou la majorité de la personne, et sur son isolement familial éventuel, au président du conseil départemental. Si des doutes subsistent quant à l'âge de la personne, le rapport doit en faire mention.
S'il partage ces doutes, le président du conseil départemental peut :
- transmettre aux services chargés de la lutte contre la fraude documentaire, les documents transmis par la personne évaluée, afin de vérifier qu'ils n'ont pas été établis de manière frauduleuse ou que les faits qui y sont mentionnés ne pas correspondre à la réalité ;
- saisir la justice pour procéder à des examens radiologiques osseux112(*), aux fins de détermination de l'âge de la personne concernée, en l'absence de documents d'identité valables et lorsque l'âge allégué n'est pas vraisemblable. Pour rappel, le Défenseur des droits plaide cependant régulièrement pour l'interdiction de ces tests.
Puis, au terme du délai de cinq jours de la phase de « mise à l'abri », le président du conseil départemental doit saisir le procureur de la République (c'est le début de la phase de protection judiciaire). Deux situations sont alors possibles :
- si le jeune est défini comme mineur privé temporairement ou définitivement de la protection de sa famille, le procureur de la République ou le juge des enfants peuvent prendre une ordonnance provisoire de placement113(*). L'accueil provisoire est alors prolongé jusqu'à ce que l'autorité judiciaire ait rendu sa décision. Le mineur peut par la suite être confié, soit, de nouveau, à l'aide sociale à l'enfance (ASE), soit à un tiers114(*). Un mécanisme de répartition géographique peut orienter le mineur vers l'ASE d'un département différent de celui de l'accueil initial.
- en revanche, si la minorité ou l'isolement du jeune ne sont pas reconnus, une décision de refus de prise en charge lui est notifiée. Il est informé sur les droits reconnus aux personnes majeures en matière d'hébergement d'urgence, d'aide médicale, de demande d'asile ou de titre de séjour.
(2) Une prise en charge jugée « difficile » par les conseils départementaux des MNA qui ne doit pas être fragilisée par la mise en oeuvre du Pacte
En 2024, malgré la baisse du nombre de MNA, le rapport de la mission « Mineurs non accompagnés » recensait des difficultés persistantes la prise en charge de ces jeunes : différends entre certains conseils départementaux et la justice sur la minorité d'une personne ; formation parfois insuffisante des personnels chargés de la prise en charge des MNA et absence de représentants légaux en nombre suffisant ; manque de places dans les foyers et recours trop fréquent à des hébergements provisoires, voire précaires.
Dans ce contexte tendu, le Pacte ne doit pas fragiliser le traitement des demandes d'asile et la prise en charge des mineurs non accompagnés. Sur la base du plan national, le Gouvernement affirme que le cadre juridique actuel d'accueil et de prise en charge des mineurs non accompagnés (MNA) demandeurs d'asile est compatible avec les règles du Pacte et que l'application de ce dernier dans notre pays ne nécessiterait pas de mesure spécifique.
Cependant, la désignation d'un représentant provisoire pour assurer la représentation d'un mineur non accompagné (MNA) dès que possible et jusqu'à ce qu'un représentant permanent soit nommé, dans les 15 jours suivant la présentation d'une demande d'asile, ainsi que la possibilité, pour un mineur concerné, de porter plainte contre son représentant légal, introduites par la directive (UE) 2024/1346 ainsi que par les règlements (UE) 2024/1348 et (UE) 2024/1351, constituent des évolutions juridiques importantes.
Lors de son audition précitée, le ministre de l'Intérieur a rappelé que le droit français prévoyait la désignation d'un administrateur ad hoc par le procureur de la République, pour représenter un mineur non accompagné (MNA) demandant l'asile. Il a donc indiqué au Sénat qu'il n'était pas prévu, pour se conformer au Pacte, de prévoir la désignation d'un représentant temporaire, mais de confirmer que cet administrateur ad hoc assumerait successivement le rôle de représentant temporaire, puis celui de représentant permanent du mineur.
À l'évidence, ces évolutions nécessiteront des efforts des cours d'appel pour identifier, sélectionner et recruter, des « représentants » en plus grand nombre, en particulier parmi les associations dé défense des demandeurs d'asile (ces représentants sont en effet inscrits sur des listes établies par ces cours).
En outre, comme rappelé supra, la possibilité d'auditionner les mineurs sans les parents est aussi un enjeu réel pour l'OFPRA introduira une marge d'appréciation pour autoriser cette procédure pour les mineurs.
En revanche, sauf cas exceptionnel, où ils représenteraient une menace pour la sécurité, les MNA ne pourront pas faire l'objet d'une procédure à la frontière.
3. Un défi financier
a) Un effort financier conséquent, un « flou » budgétaire à dissiper
(1) Les estimations budgétaires du plan national de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, en décembre 2024 : + 593 millions d'euros de dépenses entre 2025 et 2027
Selon le plan national de mise en oeuvre du Pacte, présenté par la France en décembre 2024, les coûts de mise en oeuvre de la réforme sont estimés à 169,7 millions d'euros en 2025, 122,1 millions d'euros en 2026 et 216,5 millions d'euros en 2027, soit 508,3 millions d'euros au total.
À cette hausse globale devait s'ajouter une augmentation de 85,41 millions d'euros (sur 2026 et 2027), au titre de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA).
(Montants mentionnés dans le plan national français de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile - décembre 2024)
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2025 |
2026 |
2027 |
Total |
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Refonte d'Eurodac |
15,38 millions d'euros |
7,55 millions d'euros |
3,15 millions d'euros |
26,08 millions d'euros |
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Filtrage et procédures aux frontières |
0,29 million d'euros |
0,87 million d'euros |
1,37 million d'euros |
2,53 millions d'euros |
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Nouvelles conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile |
0,65 million d'euros |
13,50 millions d'euros |
15,36 millions d'euros |
29,51 millions d'euros |
|
Procédures d'asile « justes et équitables » |
2,16 millions d'euros |
30,71 millions d'euros |
63,61 millions d'euros |
96,48 millions d'euros |
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La « capacité adéquate » pour les procédures à la frontière |
150 millions d'euros |
42 millions d'euros |
85 millions d'euros |
277,5 millions d'euros |
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Responsabilité (procédure « Dublin ») |
0,25 million d'euros |
0,17 million d'euros |
0 |
0,42 million d'euros |
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Nouveau mécanisme de solidarité |
0 |
23,95 millions d'euros |
47,90 millions d'euros |
71,85 millions d'euros |
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Crise et plan de contingence |
0,09 million d'euros |
0,09 million d'euros |
0,09 million d'euros |
0,27 million d'euros |
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Renforcement des garanties et du contrôle des droits fondamentaux |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Réinstallation, inclusion et intégration |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Dépenses transversales |
0,90 million d'euros |
2,75 millions d'euros |
0 |
3,65 millions d'euros |
En outre, les conséquences du Pacte sur les modalités d'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) doivent augmenter les coûts liés à cette dernière. Selon le plan national, ce coût était estimé ainsi :
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Effet du Pacte dur l'ADA (estimation) |
2025 |
2026 |
2027 |
Total |
|
Dépenses supplémentaires d'ADA en raison du début de son versement à partir de la présentation de la demande et de son versement (modulé) dans plusieurs situations où ce versement est aujourd'hui supprimé |
0 |
44,94 millions d'euros |
94,17 millions d'euros |
139,11 millions d'euros |
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Moindres dépenses d'ADA dans le cadre de la procédure « Dublin » et de la réduction du délai de recours auprès de la CNDA |
0 |
-17,34 millions d'euros |
-36,36 millions d'euros |
-53,7 millions d'euros |
|
Total |
0 |
27,60 millions d'euros |
57,81 millions d'euros |
85,41 millions d'euros |
Il convient de détailler les principaux chapitres de dépenses alors envisagés :
a) l'établissement de la « capacité adéquate » de la France pour mener les « procédures à la frontière » (277, 5 millions d'euros entre 2025 et 2027). Cette enveloppe très importante vise la mise à disposition de 615 places d'hébergement (13, 6 millions d'euros pour la zone d'attente de Roissy) et l'aménagement d'espaces appropriés (150 millions d'euros). Elle tient compte aussi de l'allongement de la durée de maintien des demandeurs d'asile à la frontière (coût estimé à 53 millions d'euros par an) et du renforcement nécessaire des effectifs et des heures travaillées de la police aux frontières (47 millions d'euros par an) ;
b) la mise en place des nouvelles procédures d'asile (96,5 millions d'euros sur 2025-2027). Ces coûts concernent la mise en place des nouvelles garanties pour les demandeurs lors de la procédure devant l'OFPRA et les frais de traduction/d'interprétation (possibilité d'un entretien individuel pour les mineurs (sur une base de 3 500 entretiens par an : 1,13 million d'euros en 2026 et 1,4 million d'euros en 2027 ; coûts de traduction en français des documents transmis (estimés à 22,8 millions d'euros en 2026 et à 49,9 millions d'euros en 2027), d'interprétariat (3,38 millions d'euros en 2026, puis 7,09 millions d'euros en 2027) etc.) ;
c) l'instauration du nouveau mécanisme européen de solidarité (71,8 millions d'euros sur 2026 et 2027). Bien entendu, en « année pleine », les coûts liés à ce mécanisme dépendront des efforts consentis par la France au titre de la solidarité européenne. Le coût d'une prise en charge de 4 796 relocalisations annuelles, effectif visé en cas de mobilisation totale de la « réserve européenne de solidarité », serait de 47,9 millions d'euros115(*). Si elle excluait de procéder à des relocalisations et souhaitait plutôt, comme certains États membres, verser une contribution financière, celle-ci s'élèverait à 20 000 euros par personne, soit 96 millions d'euros ;
d) les nouvelles conditions d'accueil des demandeurs d'asile (29,5 millions d'euros entre 2025 et 2027) : les coûts induits sont, à titre principal, relatifs à l'accès à des cours de langue (7,3 millions d'euros en 2026 et 15,3 millions d'euros en 2027), la mise aux normes des équipements sanitaires (5 millions d'euros) et la réponse à des besoins particuliers et de santé (1,6 million d'euros en 2026) ;
e) la construction de la plateforme française d'Eurodac rénové (26,1 millions d'euros entre 2025 et 2027).
Quant à la hausse précitée des dépenses résultant du versement de l'ADA, elle est simplement liée au fait que cette allocation sera désormais versée dès la présentation d'une demande d'asile en SPADA et non plus à compter de son enregistrement.
Selon le plan national, l'impact budgétaire du nouveau régime pérenne des conditions matérielles d'accueil sur l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) devait s'élever à + 57,81 millions d'euros en année pleine, qui s'ajouteront aux coûts de main d'oeuvre.
En outre, la réforme, à une exception, supprime les hypothèses actuelles de retrait de l'intégralité de l'ADA bénéficiant à un demandeur qui ne se serait pas conformé aux procédures. Désormais, les services compétents devraient garantir un niveau de vie minimum aux demandeurs, conformément à la jurisprudence de la CJUE. Ce qui entraînera - budgétairement parlant - pour la France, un surcroît de dépenses (estimation du plan national : 43 millions d'euros en 2026 et 91,1 millions d'euros en 2027).
Simultanément, les nouvelles règles du Pacte devraient engendrer plusieurs « moindres dépenses » :
· désormais, les demandeurs d'asile « dublinés » dont le transfert vers un autre État membre a été notifié, ne toucheront plus l'ADA (soit, une moindre dépense de 5,5 millions d'euros en 2026 et de 11,4 millions d'euros en 2027) ;
· les demandes d'asile présentées par des personnes détectées sur Eurodac comme ayant déjà formulé une demande, seront qualifiées de « réexamen », ce qui donnera lieu à une limitation de l'accès aux conditions matérielles d'accueil (moindre dépense estimée à 6,8 millions d'euros en 2026 et à 14,1 millions d'euros en 2027) ;
· la réduction du délai de recours devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) à 15 jours maximum fera également réaliser des économies à l'État (5,1 millions d'euros en 2026 et 10,7 millions d'euros en 2027).
(2) Une révision à la baisse des coûts de mise en oeuvre du Pacte et des incertitudes sur les coûts réels
Le projet de loi de finances pour 2026 a bien pris en compte les coûts de mise en oeuvre du Pacte mais dans des montants différents de ceux inscrits dans le plan national, à savoir 150 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 84,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
À l'échelle de la mission budgétaire « Immigration, asile et intégration », pour 2026, ces coûts s'élevaient donc à 84,8 millions d'euros, dont 78,7 pour le programme budgétaire 303 (« Immigration et intégration ») et 6,1 millions d'euros pour le programme 104 (« Intégration et accès à la nationalité française »).
Dans le programme 303, l'essentiel des crédits inscrits était consacré à la garantie de l'exercice du droit d'asile (47,2 millions d'euros), en particulier pour financer le surplus d'ADA à verser (25,2 millions d'euros). 10,9 millions d'euros ont été prévus pour renforcer les moyens de l'OFPRA, et 6,8 millions d'euros concernaient des dépenses diverses (interprétation, traductions...).
Les autres crédits prévus étaient relatifs à la lutte contre l'immigration irrégulière (27,7 millions d'euros), plus spécifiquement, à la mise en oeuvre d'une « capacité adéquate » pour mener les procédures d'asile et de retour à la frontière (314 places d'hébergement complémentaires), et aux actions de soutien (3,8 millions d'euros), en particulier pour contribuer à la mise à disposition des places précitées et à l'adaptation du système Eurodac.
Lors des auditions budgétaires, le Gouvernement a précisé que les estimations initiales contenues dans son plan de mise en oeuvre du Pacte pour la migration et l'asile, présentées en décembre 2024, avaient, depuis, été revues à la baisse, en raison de l'actualisation des flux de demandeurs d'asile sur la base desquels ces coûts sont calculés.
Cependant, les rapporteurs de la commission des finances et de la commission des lois, s'inquiétaient du « différentiel important entre le chiffrage de décembre 2024 et les estimations actuelles de la DGEF, de même que les informations contradictoires contenues dans les documents budgétaires par rapport au niveau de dépenses imputées sur le programme 303 » 116(*). En conséquence, le rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat sur la mission, Mme Marie-Carole Ciuntu, et les rapporteurs pour avis de la commission des lois, MM. David Margueritte et Olivier Bitz, indiquaient qu'ils allaient demeurer vigilants sur le suivi budgétaire de la mise en oeuvre du Pacte.
Lors de son audition devant la commission des affaires européennes et la commission des lois, le 29 avril dernier, le ministre de l'Intérieur, M. Laurent Nuñez a rappelé que la première « année pleine » d'application du Pacte serait 2027 et que les prévisions pour cette année 2027 étaient, pour l'heure, de 82,5 millions d'euros, ce montant devant être confirmé ou infirmé par la prochaine conférence gouvernementale de budgétisation prévue au cours de ce mois de mai 2026.
Face à ces variations récurrentes dans les prévisions budgétaires relatives à l'application du Pacte, la commission des affaires européennes ne peut que s'associer à la vigilance souhaitée par la commission des finances et par la commission des lois.
b) Un soutien financier européen complémentaire
La mise en oeuvre opérationnelle du Pacte bénéficie d'un soutien financier européen, principalement par le « fonds asile, migration et intégration (ou FAMI), doté, il faut le rappeler de 9,88 milliards d'euros pour la période 2021-2027, auxquels sont venus s'ajouter 2 milliards d'euros en plus lors de la révision du CFP 2021-2027 à mi-mandat.
Le FAMI est principalement utilisé à l'heure actuelle en soutien des actions de l'OFPRA (21 millions d'euros). En pratique, le fonds cofinance (à 75 %) un projet portant le recours aux prestations d'interprétariat et aux nouvelles technologies pour améliorer et accélérer le traitement des demandes d'asile. Ce projet comprend quatre volets :
· traduction des entretiens avec les demandeurs d'asile dans la langue de ces derniers (ex : pachto ; ukrainien ; bengali ; créole...) ;
· la traduction par téléphone des entretiens d'introduction des demandes d'asile, en lien avec l'expérimentation des « espaces France asile » ;
· l'expérimentation d'outils d'intelligence artificielle, par exemple, pour certaines recherches documentaires ;
· la dématérialisation du circuit de traitement des demandes d'asile.
La construction de la plateforme française d'Eurodac (26,1 millions d'euros entre 2025 et 2027) bénéficie aussi d'un co-financement européen (FAMI). Cette mise à niveau, d'un coût de 8 millions d'euros sur la période 2024-2025, a été cofinancée à 75 % par l'Union européenne (6,01 millions d'euros).
Enfin, il faut souligner qu'une fois mis en oeuvre, le système des relocalisations prévu dans le cadre de la réserve annuelle de solidarité, pourra être largement financé par le FAMI. En effet, pour chaque personne qu'elle acceptera de prendre en charge au titre de la relocalisation, la France, comme tout autre État membre, recevra un montant forfaitaire de 10 000 euros. Si elle supporte les coûts de transferts, la France recevra une somme supplémentaire de 500 euros par personne transférée. Ces montants permettront de couvrir les coûts de prise en charge de ces personnes (ADA et hébergement pour l'essentiel), estimés à 47,9 millions d'euros pour 4 796 personnes.
Enfin, comme déjà indiqué, l'importance du FAMI dans le financement de la mise en oeuvre du Pacte nécessite :
· que les autorités françaises se mobilisent, dans le cadre des négociations du Cadre financier pluriannuel pour 2028-2034, afin d'en préserver le montant attribuable à la France ;
· que la France refuse la « fongibilité » totale des crédits de la politique de cohésion au profit des dépenses de la politique migratoire et d'asile, cette dernière devant bénéficier de crédits fléchés et pérennes.
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Face à ces défis, la commission des affaires européennes du Sénat estime qu'un point d'étape est nécessaire au niveau européen, par la Commission et le Conseil, sur la mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, dans un délai de six mois à compter du 12 juin 2026, puis chaque année, dans le rapport annuel sur la situation migratoire et de l'asile. Il est essentiel que le Conseil, représentant des États membres, soit associé à cette évaluation. (recommandation n° 1)
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Par ailleurs, elle demande au Gouvernement de faire preuve de transparence et de sincérité à l'égard du Parlement sur les principaux points de mise en oeuvre du Pacte :
- transparence sur les échéances et le respect, par la France, de son plan national de mise en oeuvre du Pacte ;
- transparence des coûts prévisionnels/budgétés et effectivement réglés du Pacte et sur la pérennité du soutien financier européen ;
- transparence sur les conséquences, pour notre pays, du cycle de gestion sur la migration et l'asile. (recommandation n° 2)
* 103 Audition du 29 avril 2026 devant la commission des affaires européennes et la commission des lois du Sénat.
* 104 Conformément à l'article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, si la Commission européenne considère qu'un État membre de l'Union européenne (UE) a manqué à une de ses obligations qui lui incombent en vertu des traités, elle émet un avis motivé à ce sujet (une demande formelle de se conformer au droit européen), après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations. Si l'État en cause ne se conforme pas à cet avis motivé dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne.
* 105 Cet article précise en effet que « les demandeurs résident à la frontière extérieure ou dans des zones de transit, ou à proximité, en règle générale, ou en d'autres lieux désignés sur leur territoire, en tenant pleinement compte des spécificités géographiques dudit État membre. »
* 106 Dans tous les cas, le demandeur concerné devra pouvoir saisir, dans un délai d'au moins 5 jours, une juridiction chargée de statuer sur son droit de rester sur le territoire dans l'attente de l'issue de son recours.
* 107 En application de ce concept, l'autorité compétente de l'État membre saisi d'une demande d'asile devra obligatoirement vérifier si le demandeur ne peut pas bénéficier d'une protection effective contre un risque de persécution, dans une région sûre de son pays. Dans l'affirmative, elle devra refuser la demande d'asile.
* 108 Pla national de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, p 40.
* 109 Cas prévus : si le demandeur possède des ressources suffisantes ; si le recours est abusif ; si le recours se situe à un deuxième niveau ou à un niveau supérieur (appel ou cassation éventuelle) ; si le demandeur dispose déjà d'un conseil juridique.
* 110 Les données de cette partie sont issues du rapport d'activités de la mission « Mineurs non accompagnés » 2024 du ministère de la Justice.
* 111 Voir, par exemple, le rapport d'information n°854 (2020-2021) du 29 septembre 2021 intitulé « Mineurs non accompagnés, jeunes en errance : 40 propositions pour une politique nationale. », des sénateurs Hussein Bourgi, Laurent Burgoa, Xavier Iacovelli et Henri Leroy, au nom de la commission des affaires sociales du Sénat.
* 112 Cette possibilité est prévue à l'article 388 du code civil.
* 113 Article 375 du code civil.
* 114 Article 373-3 du code civil.
* 115 Cet objectif représente une augmentation de 166% par rapport à la capacité de relocalisations de la France fin 2024, qui était de 1 800 relocalisations par an.
* 116 Rapport général n°139 (2025-2026) sur le projet de loi de finances pour 2026 (rapporteur général : M. Jean-François Husson) / annexe n°15 (« Immigration, asile et intégration »), rapporteur spécial : Mme Marie-Carole Ciuntu, établi au nom de la commission des finances du Sénat, en date du 24 novembre 2025.