- L'ESSENTIEL
- RAPPORT D'INFORMATION SUR LE PACTE SUR LA
MIGRATION ET L'ASILE
- I. DES NÉGOCIATIONS COMPLEXES ONT PERMIS
L'ADOPTION DU PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE AU PRINTEMPS 2024
- A. UN TEXTE PRÉSENTÉ EN
SEPTEMBRE 2020 POUR TIRER LES LEÇONS DE LA CRISE MIGRATOIRE DE
2015-2016 ET RENFORCER LA SOLIDARITÉ EUROPÉENNE EN
MATIÈRE MIGRATOIRE
- 1. Politique migratoire : faits et
chiffres
- a) Asile, politique migratoire et contrôles
aux frontières sont des compétences partagées entre
l'Union européenne et les États membres
- b) La délivrance des premiers titres de
séjour
- (1) La délivrance des premiers titres de
séjour dans l'Union européenne (source : Eurostat)
- (2) La délivrance des premiers titres de
séjour en France (source : ministère de
l'Intérieur)
- c) Les franchissements irréguliers des
frontières européennes
- d) L'évolution des demandes d'asile
(sources : Eurostat ; agence européenne de l'asile ;
ministère de l'Intérieur) :
- e) L'éloignement des étrangers en
situation irrégulière :
- (1) Les éloignements d'étrangers en
situation irrégulière dans l'Union européenne
- (2) Les éloignements d'étrangers en
situation irrégulière en France
- a) Asile, politique migratoire et contrôles
aux frontières sont des compétences partagées entre
l'Union européenne et les États membres
- 2. Pourquoi la présentation d'un nouveau
« Pacte sur la migration et l'asile » en
septembre 2020 ?
- a) Les lacunes de l'Union européenne en
matière de politique migratoire et d'asile, mises à jour par la
crise migratoire de 2015-2016, ont souligné la nécessité
d'une coopération européenne accrue
- (1) Un afflux inédit de migrants et de
demandeurs d'asile a conduit à la « paralysie »
des règles de l'espace Schengen en 2015-2016
- (2) La réaction de l'Union
européenne
- b) L'échec des négociations du
« paquet asile » (2016-2018)
- a) Les lacunes de l'Union européenne en
matière de politique migratoire et d'asile, mises à jour par la
crise migratoire de 2015-2016, ont souligné la nécessité
d'une coopération européenne accrue
- 3. Le Pacte pour la migration et l'asile repose
sur une approche globale entre politique migratoire, politique de l'asile et
contrôles aux frontières
- 1. Politique migratoire : faits et
chiffres
- B. APRÈS DE LONGUES NÉGOCIATIONS, LE
PACTE A ÉTÉ ADOPTÉ AU PRINTEMPS 2024
- 1. Une opposition franche entre États
membres « de première entrée » et
États membres du « groupe de Visegrad », et une
méfiance du Parlement européen sur certaines dispositions, ont
longtemps bloqué les négociations
- 2. Pendant sa présidence semestrielle du
Conseil, la France a débloqué les négociations du
Pacte
- 3. Des négociations âpres poursuivies
jusqu'à la fin de la présidence espagnole du Conseil de l'Union
européenne, en décembre 2023
- 4. La France est-elle satisfaite de ces
négociations ?
- 1. Une opposition franche entre États
membres « de première entrée » et
États membres du « groupe de Visegrad », et une
méfiance du Parlement européen sur certaines dispositions, ont
longtemps bloqué les négociations
- A. UN TEXTE PRÉSENTÉ EN
SEPTEMBRE 2020 POUR TIRER LES LEÇONS DE LA CRISE MIGRATOIRE DE
2015-2016 ET RENFORCER LA SOLIDARITÉ EUROPÉENNE EN
MATIÈRE MIGRATOIRE
- II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PACTE SUR LA
MIGRATION ET L'ASILE
- A. L'INSTAURATION D'UNE PROCÉDURE DE
« FILTRAGE » ET DE PROCÉDURES À LA
FRONTIÈRE
- 1. Des procédures à la
frontière existent déjà en France
- 2. Le dispositif de
« filtrage »
- a) En quoi consiste le
« filtrage » ?
- b) Quelles sont les personnes concernées
par le « filtrage » ?
- c) Où se déroulera le
« filtrage » ?
- d) Que se passera-t-il à l'issue du
« filtrage » ?
- e) Un mécanisme indépendant de
contrôle du respect des droits fondamentaux
- f) La position des institutions européennes
et de la France
- a) En quoi consiste le
« filtrage » ?
- 3. Une nouvelle procédure d'asile
accélérée à la frontière
- a) Une procédure inédite d'asile
à la frontière harmonisée au niveau européen
- b) Une procédure applicable aux demandeurs
ayant le moins de chance d'obtenir l'asile
- c) À l'issue de l'examen de la demande, une
possibilité d'entrer sur le territoire d'un État membre ou un
éloignement
- d) Les États membres devront disposer d'une
« capacité adéquate » pour mener les
procédures à la frontière
- e) La position des institutions européennes
et de la France
- a) Une procédure inédite d'asile
à la frontière harmonisée au niveau européen
- 4. Les demandeurs d'asile déboutés
à la frontière feront l'objet d'une procédure de
« retour » spécifique
- 1. Des procédures à la
frontière existent déjà en France
- B. LA REFONTE DU SYSTÈME D'INFORMATION
EURODAC : VERS UN « EURODAC + » ?
- C. UN RÉGIME D'ASILE EUROPÉEN
RÉNOVÉ
- 1. La procédure actuelle de demande d'asile
en France
- 2. L'instauration d'une agence européenne
de l'asile :
- 3. L'harmonisation des conditions à remplir
par les demandeurs d'asile (règlement
« qualification »)
- 4. La position des institutions européennes
et de la France
- 5. Un dispositif « Dublin »
amendé pour la prise en charge des demandeurs d'asile
- a) Un « toilettage » du
règlement « Dublin III »
- b) Des critères de détermination de
l'État membre responsable enrichis
- c) Des durées de prise en charge
élargies
- d) Une volonté de simplification, de
contrôle renforcé et de lutte contre les « mouvements
secondaires » des demandeurs d'asile
- e) La position des institutions européennes
et de la France
- a) Un « toilettage » du
règlement « Dublin III »
- 6. Des procédures d'asile
actualisées pour plus d'efficacité et des droits mieux
assurés
- a) Des droits fondamentaux mieux garantis pendant
la procédure d'asile
- b) Une obligation de coopération
imposée au demandeur d'asile
- c) La volonté d'étendre l'usage des
concepts de « pays d'origine sûrs » et de
« pays tiers sûrs », confortée par deux
règlements ultérieurs au « Pacte »
- (1) Les « pays d'origine
sûrs » :
- (2) Les « pays tiers
sûrs » :
- (3) Possibilité de suspension de ces
statuts de « pays sûrs » au niveau
européen
- (4) Mise en oeuvre anticipée
- d) La position des institutions européennes
et de la France
- (1) L'adoption du règlement
« procédure »
- (2) Le Sénat s'est prononcé sur la
modification des modalités de recours aux concepts de « pays
d'origine sûrs » et de « pays tiers
sûrs »
- a) Des droits fondamentaux mieux garantis pendant
la procédure d'asile
- 7. Des conditions matérielles d'accueil
harmonisées
- a) À l'heure actuelle, en France, des
conditions d'accueil inégales
- b) La première définition
harmonisée des conditions matérielles d'accueil au niveau
européen
- c) Un changement majeur :
l'impossibilité de supprimer l'intégralité des conditions
matérielles d'accueil sauf exceptions :
- d) La position des institutions européennes
et de la France :
- a) À l'heure actuelle, en France, des
conditions d'accueil inégales
- 8. Un mécanisme européen de
solidarité inédit pour aider les États membres
« sous pression migratoire »
- 9. Un nouveau cadre de réinstallation pour
les réfugiés
- 1. La procédure actuelle de demande d'asile
en France
- D. DES RÈGLES ET DES PROCÉDURES
SPÉCIFIQUES EN CAS DE CRISE
- E. DE NOMBREUSES DISPOSITIONS DU PACTE LAISSENT
UNE RÉELLE MARGE D'APPRÉCIATION AUX ÉTATS MEMBRES
- A. L'INSTAURATION D'UNE PROCÉDURE DE
« FILTRAGE » ET DE PROCÉDURES À LA
FRONTIÈRE
- III. LE PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE DOIT
DÉSORMAIS S'APPLIQUER EN FRANCE LE 12 JUIN 2026
- A. UNE PHASE DE TRANSITION DE DEUX ANS POUR LA
MISE EN oeUVRE DÉFINITIVE DU PACTE
- 1. Le calendrier d'entrée en application
des textes du Pacte
- 2. Deux années de préparation
à la mise en oeuvre effective du Pacte
- a) Un calendrier de préparation
précis
- b) Un plan commun de mise en oeuvre
décliné en plans nationaux, et un soutien financier
européen insuffisant
- (1) Le plan commun de mise en oeuvre du
Pacte
- (2) Des plans nationaux ont décliné
le plan commun dans les 27 États membres
- (3) Un financement européen
nécessaire mais...insuffisant
- a) Un calendrier de préparation
précis
- 3. Le premier cycle de gestion annuel de la
migration et de l'asile au niveau européen est déjà
opérationnel
- a) Un cycle annuel et pérenne qui
conditionne le fonctionnement du mécanisme européen de
solidarité
- b) La publication du premier rapport sur la
situation de la migration et de l'asile
- c) La définition d'États membres
« sous pression migratoire », « exposés
à un risque de pression migratoire » et confrontés
à une « situation migratoire importante »
- d) L'établissement de la réserve
annuelle de solidarité pour 2026
- e) La position de la France
- f) Où en est-on dans la préparation
du Pacte au niveau européen ?
- a) Un cycle annuel et pérenne qui
conditionne le fonctionnement du mécanisme européen de
solidarité
- 1. Le calendrier d'entrée en application
des textes du Pacte
- B. LES DÉFIS DE L'ADAPTATION DU PACTE SUR
LA MIGRATION ET L'ASILE EN FRANCE
- 1. Un défi juridique
- a) Le Pacte sur la migration et l'asile est
constitué, pour l'essentiel, de règlements d'effet direct et
immédiatement applicables
- b) Le choix du Gouvernement de présenter
des mesures d'adaptation du Pacte sur la migration et de l'asile par
ordonnances résulte du fait que ce dernier aura des
« implications majeures » sur le droit
français
- (1) Le projet de loi prévoit trois
habilitations distinctes mais le contenu exact des ordonnances demeure
incertain et la période de transition sera une période de
vulnérabilité juridique
- (2) Une période transitoire et de
« vulnérabilité juridique » pour la
France
- (3) La nécessaire transposition des
dispositions de la directive (UE)
2024/1346 (« accueil »)
- (4) Les règlements du Pacte sur la
migration et l'asile nécessitent des mesures d'adaptation en droit
français
- (a) Le règlement (UE)
2024/1356 (« filtrage ») :
- (b) Le règlement (UE)
2024/1348 (« procédure ») :
- (c) Le règlement (UE)
2024/1349 (« retour à la
frontière ») :
- (d) Le règlement (UE)
2024/1358 (« Eurodac ») :
- (e) Le règlement (UE)
2024/1347 (« qualification ») :
- (f) Le règlement (UE)
2024/1351 (« gestion) :
- c) Le choix contestable de la présentation
tardive d'un projet de loi d'habilitation pour adapter le Pacte en droit
français
- a) Le Pacte sur la migration et l'asile est
constitué, pour l'essentiel, de règlements d'effet direct et
immédiatement applicables
- 2. Un défi logistique
- a) L'extension des places en zone d'attente pour
permettre à la France d'atteindre sa « capacité
adéquate » pour les procédures à la
frontière
- b) La refonte de la plateforme française
d'Eurodac
- c) La modification des procédures devant
l'OFPRA
- d) L'adaptation des procédures à une
« crise » éventuelle
- e) Des conséquences non négligeables
en termes de ressources humaines
- f) En revanche, la France met déjà
en oeuvre certaines innovations du Pacte
- g) Une vigilance nécessaire sur l'accueil
et l'accompagnement des mineurs non accompagnés (MNA)
- (1) Les règles de prise en charge des
mineurs non accompagnés (MNA) en France
- (2) Une prise en charge jugée
« difficile » par les conseils départementaux des
MNA qui ne doit pas être fragilisée par la mise en oeuvre du
Pacte
- a) L'extension des places en zone d'attente pour
permettre à la France d'atteindre sa « capacité
adéquate » pour les procédures à la
frontière
- 3. Un défi financier
- a) Un effort financier conséquent, un
« flou » budgétaire à dissiper
- (1) Les estimations budgétaires du plan
national de mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile, en
décembre 2024 : + 593 millions d'euros de
dépenses entre 2025 et 2027
- (2) Une révision à la baisse des
coûts de mise en oeuvre du Pacte et des incertitudes sur les coûts
réels
- b) Un soutien financier européen
complémentaire
- a) Un effort financier conséquent, un
« flou » budgétaire à dissiper
- 1. Un défi juridique
- C. LES SUITES DU PACTE
- 1. L'évolution du recours aux concepts de
« pays d'origine sûrs » et de « pays
tiers sûrs » dans le traitement des demandes d'asile
- 2. Une modification d'ampleur du cadre juridique
européen des « retours » d'étrangers en
situation irrégulière, en cours de négociation
- a) Une réforme présentée par
la Commission européenne et une majorité d'États membres
comme le complément nécessaire du dispositif du Pacte sur la
migration et l'asile
- b) Une proposition de règlement qui vise
avant tout à accroître le nombre de
« retour » d'étrangers en situation
irrégulière
- (1) Le dispositif de la proposition de
règlement
- (2) Le Sénat a estimé que certaines
dispositions de la proposition de règlement
« retour » n'étaient pas conformes au principe de
subsidiarité
- (3) Sur le fond, le Sénat a soutenu la
proposition de règlement « retour »
- a) Une réforme présentée par
la Commission européenne et une majorité d'États membres
comme le complément nécessaire du dispositif du Pacte sur la
migration et l'asile
- 3. Alors que le Pacte sur la migration et l'asile
n'est pas encore opérationnel, la Commission européenne a fait le
choix de présenter une nouvelle stratégie sur la migration et
l'asile pour 2025-2030
- a) Les grands objectifs de la nouvelle
stratégie sur la migration et l'asile
- b) En cohérence avec le Pacte, la nouvelle
stratégie vise à renforcer la dimension externe de la politique
migratoire européenne
- (1) Le développement de la dimension
externe de la politique migratoire de l'Union européenne est une
priorité confirmée par le Pacte...
- (2) ...et confortée par la nouvelle
stratégie sur la migration et l'asile
- a) Les grands objectifs de la nouvelle
stratégie sur la migration et l'asile
- 1. L'évolution du recours aux concepts de
« pays d'origine sûrs » et de « pays
tiers sûrs » dans le traitement des demandes d'asile
- A. UNE PHASE DE TRANSITION DE DEUX ANS POUR LA
MISE EN oeUVRE DÉFINITIVE DU PACTE
- I. DES NÉGOCIATIONS COMPLEXES ONT PERMIS
L'ADOPTION DU PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE AU PRINTEMPS 2024
- 1. AUDITION DE M. LAURENT NUÑEZ,MINISTRE
DE L'INTÉRIEUR, LE 29 AVRIL 2026
- EXAMEN EN COMMISSION
- CONTRIBUTION ÉCRITE
- ANNEXE : PRINCIPALES CLAUSES OPTIONNELLES DU
PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE
Observations sur le projet de loi n° 526 (2025-2026)
Rapports d'information
Rapport d'information n° 606 (2025-2026), déposé le