B. APRÈS DE LONGUES NÉGOCIATIONS, LE PACTE A ÉTÉ ADOPTÉ AU PRINTEMPS 2024
1. Une opposition franche entre États membres « de première entrée » et États membres du « groupe de Visegrad », et une méfiance du Parlement européen sur certaines dispositions, ont longtemps bloqué les négociations
a) Au sein du Conseil, des groupes d'États membres aux priorités antagonistes
Les discussions sur le Pacte ont d'abord mis du temps à débuter en raison de la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19 (qui interdisait la tenue de réunions techniques au Conseil, essentielles dans ces négociations). De ce fait, les présidences allemande (1er juillet-31 décembre 2020), portugaise (1er janvier- 30 juin 2021) et slovène (1er juillet-31 décembre 2021) du Conseil de l'Union européenne ont surtout organisé les « premiers tours de table » et à relever les principales sources de désaccords entre États membres. Plus exactement, entre trois groupes d'États membres aux priorités distinctes :
· les États membres méditerranéens « de première entrée » (Espagne ; Grèce ; Italie ; Malte) déploraient les lacunes du Pacte en termes de solidarité européenne dans l'accueil et la prise en charge des demandeurs d'asile et constataient que de nouveaux efforts allaient leur être demandés du fait des procédures aux frontières ;
· face à eux, les États membres du « groupe de Visegrad » (Pologne ; Hongrie ; Slovaquie ; République tchèque) s'opposaient à tout mécanisme de relocalisation obligatoire des demandeurs d'asile, souhaitant une négociation en « paquet » et demandant un renforcement de la dimension externe de la politique migratoire ;
· enfin, entre les deux premiers groupes, un troisième groupe d'États membres, comprenant en particulier la France, l'Allemagne et la Belgique, recherchaient un compromis acceptable entre responsabilité et solidarité, tout en souhaitant limiter les « mouvements secondaires » des demandeurs d'asile.
b) La méfiance du Parlement européen à l'égard de certaines dispositions du Pacte
Comme le rappelle le rapport d'information n° 871 (2020-2021) précité des sénateurs Jean-Yves Leconte et André Reichardt, en 2020, le Parlement européen avait réservé « un accueil mitigé au Pacte sur la migration et l'asile », critiquant en particulier le maintien de la responsabilité de « l'État membre de première entrée » dans la prise en charge des demandeurs d'asile et l'absence d'étude d'impact pour accompagner la réforme.
Le Parlement européen avait donc établi sa propre étude d'impact en juillet 2021. Ce document - très critique - soulignait en particulier « que les objectifs du Pacte (reprenaient) largement ceux de « l'agenda européen sur la migration » de la Commission européenne en 2015, qui avaient été rejetés », que « les divisions des États membres sur les principales dispositions « demeuraient ». Elle dénonçait aussi « l'approche trop intergouvernementale du Pacte privilégiant les dispositifs de contrôle aux frontières, mais aussi la fiction juridique de non entrée des migrants soumis à la procédure à la frontière ou encore le mécanisme de « solidarité asymétrique » qui [devait permettre] aux États membres de « picorer » les mesures qui leur (convenaient). »31(*)
Sur cette base, après accord entre les formations politiques qui constituaient la coalition majoritaire du Parlement européen (PPE (centre droit) ; socialiste/démocrate (gauche) ; Renew (centre)), la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) avait cependant désigné un rapporteur sur chaque texte du Pacte et institué un groupe de contact interne pour coordonner les initiatives.
Prenant acte de ces tensions entre États membres et avec le Parlement européen, dans leur rapport d'information sur l'état d'avancement des négociations du Pacte, publié le 29 septembre 2021, les rapporteurs de la commission, les sénateurs Jean-Yves Leconte et André Reichardt pouvaient souligner que l'Union européenne oscillait entre « divisions persistantes et nécessaire solidarité »32(*).
c) Les premiers compromis
Sous présidence portugaise, un accord politique était trouvé sur un texte annexe au Pacte, à savoir la révision de la « carte bleue » européenne33(*) (le 17 mai 2021) et que, sous présidence slovène (1er juillet-31 décembre 2021), il en allait de même pour le remplacement du bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) par l'agence européenne de l'asile (en décembre 202134(*)). En pratique, l'agence européenne pour l'asile, installée à La Valette (Malte), a remplacé l'EASO, le 19 janvier 202235(*).
2. Pendant sa présidence semestrielle du Conseil, la France a débloqué les négociations du Pacte
En effet, lorsque la présidence française du Conseil de l'Union européenne (1er janvier-30 juin 2022), les négociations étaient « au point mort » et la situation était en train de se figer.
D'autant plus qu'à la suite du déclenchement de la guerre en Ukraine, le 24 février 2022, les États membres de l'Union européenne ont en priorité, mobilisé leurs ressources disponibles pour accueillir environ 4 millions de ressortissants ukrainiens chassés de leur pays par l'invasion russe et leur octroyer, de manière inédite, une protection temporaire, conformément à la directive 2001/55/CE relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées, en date du 20 juillet 2001.
Dans ce contexte difficile pour obtenir des résultats, la présidence française a dû faire preuve de pragmatisme et faire accepter à ses partenaires la modification de la méthode de négociation, afin de passer d'une négociation en « paquet » à une « approche graduelle », permettant d'obtenir des accords partiels sur différents textes avec le souci de prendre en compte l'intérêt de chaque partie à la discussion. Dans ce cadre, les autorités françaises étaient soucieuses d'obtenir des accords sur les dispositions du Pacte qu'elle jugeait prioritaires, à savoir, le « filtrage », l'actualisation de la base données Eurodac et l'instauration d'un mécanisme de solidarité entre États membres pour la prise en charge des demandeurs d'asile.
La France a effectivement débloqué les négociations. Ainsi, lors du Conseil Justice et affaires intérieures des 9-10 juin 2022, elle a obtenu la reconnaissance de « l'approche graduelle » par les autres États membres. Elle a aussi permis l'adoption de deux mandats de négociation du Conseil sur le « filtrage » et sur la refonte de la base Eurodac, et d'une déclaration sur la solidarité prévoyant un mécanisme de relocalisation volontaire des demandeurs d'asile36(*). Treize États membres ont alors accepté d'y participer. Ces avancées ont été validées lors du Comité des représentants permanents (Coreper) du 22 juin 2022.
Consciente que, sans faire l'objet d'un texte du Pacte, la dimension externe de la politique migratoire en constituait un élément essentiel, et qu'elle faisait par ailleurs l'objet d'un consensus entre États membres, la présidence française a également rationalisé et renforcé la coopération européenne sur cette dimension externe. Elle a ainsi été à l'initiative de la création d'une structure de coordination souple entre les États membres, la Commission et le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), à savoir, le « Mécanisme de coordination opérationnelle de la dimension extérieure des migrations » (Mocadem). Ce dernier a pour rôle d'effectuer une évaluation conjointe des « pays tiers cibles » en matière migratoire et de contribuer à définir les meilleurs leviers opérationnels pour agir auprès d'eux, afin d'imposer à ces pays tiers une négociation avec l'ensemble de l'Union européenne. Cette dernière a pour objet d'inciter ces pays à mieux prévenir les départs des migrants irréguliers vers l'Europe en contrepartie d'aides financières, et/ou d'un appui opérationnel ou logistique en matière de surveillance des frontières, et/ou d'une coopération dans les domaines économique, énergétique, numérique etc. Ces engagements réciproques sont ensuite formalisés et pérennisés dans le cadre d'un « partenariat stratégique » ou d'un « accord ».
3. Des négociations âpres poursuivies jusqu'à la fin de la présidence espagnole du Conseil de l'Union européenne, en décembre 2023
Par la suite, les présidences tchèque (1er juillet 2022 - 31 décembre 2022), suédoise (1er janvier 2023 - 30 juin 2023) et espagnole (1er juillet - 31 décembre 2023) du Conseil de l'Union européenne ont poursuivi la même dynamique de négociations sur le Pacte.
Ainsi, le 7 septembre 2022, les représentants du Conseil et du Parlement européen ont trouvé un compromis sur une « feuille de route », qui confirmait l'approche graduelle mise en place par la présidence française, et engageait les États membres et le Parlement européen à achever les négociations du Pacte d'ici à février 2024.
En mars-avril 2023, le Parlement européen a adopté ses mandats de négociation sur les principaux textes du Pacte. Le Pacte a été adopté par une majorité comprenant le groupe du parti populaire européen (PPE ; centre droit), la plus grande part des membres du groupe socialiste et démocrate, le groupe Renew (centre) et le groupe des Conservateurs et réformistes européens (CRE ; droite conservatrice).
Ces efforts ont permis l'adoption d'un accord en trilogue (Parlement européen ; Conseil de l'Union européenne ; Commission européenne), le 20 décembre 2023.
Quatre éléments ont favorisé l'adoption finale de l'accord :
a) la hausse continue des franchissements irréguliers des frontières extérieures de l'Union européenne pendant la période de négociations : en effet, selon l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes, Frontex, en 2022, ce nombre de franchissements (environ 330 000) avait augmenté de 64 % par rapport à 2021. En 2023, ce nombre avait encore été dépassé avec 380 000 franchissements (soit encore une hausse de 17 % en un an et un nombre de franchissements inédit depuis 2016) ;
b) le risque avéré d'une instrumentalisation accrue des flux migratoires irréguliers par des pays tiers afin de faire du chantage à l'Union européenne ou d'affaiblir les États membres : ce risque est devenu réalité à l'automne 2021, lorsque les autorités biélorusses ont favorisé la venue de migrants - en majorité Irakiens - sur leur territoire par des campagnes de publicité mensongères promettant aux intéressés une possibilité d'entrée dans l'Union européenne. Une fois sur place, ces migrants avaient été conduits de force à la frontière avec le Pologne et la Lituanie par les services de police biélorusses, qui les incitaient - toujours par la force - à franchir ces frontières irrégulièrement afin de créer une crise humanitaire et diplomatique ;
c) la dislocation de fait du « groupe de Visegrad », non pas sur le sujet migratoire mais sur la guerre en Ukraine, à compter de février 2022, qui a rompu la solidarité de vote systématique qui existait entre Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie au sein du Conseil, a clairement « changé la donne ». Simultanément, après l'afflux soudain de milliers de migrants sur l'île de Lampedusa en septembre 2023, les autorités italiennes, qui avaient jusqu'alors adopté une position de fermeté dans les négociations européennes en estimant que les mesures de solidarité européennes prévues par le Pacte demeuraient insuffisantes, ont décidé de « jouer le jeu européen » en demandant à l'Union européenne, un plan d'urgence pour la Méditerranée centrale et en soutenant l'adoption du nouveau Pacte européen. Par la suite, les négociateurs italiens ont contribué à faciliter l'obtention de l'accord final ;
d) enfin, le temps politique a joué en faveur de l'adoption définitive du Pacte : en effet, dans un contexte de lassitude des opinions publiques, et à quelques mois des élections européennes prévues de juin 2024 et du renouvellement de la Commission, à l'automne de la même année, les institutions européennes ne pouvaient pas se permettre un échec sur une réforme aussi symbolique.
Les textes du Pacte ont été définitivement adoptés sous présidence belge du Conseil. En effet, le Parlement européen a adopté le compromis final le 10 avril 2024 et le Conseil a fait de même le 15 mai 2024. Et les nouveaux textes ont été publiés le 11 juin 2024.
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Textes : |
Réformes : |
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Règlement (UE) 2024/1356 du 14 mai 2024 |
Instauration d'un « filtrage » aux frontières extérieures |
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Règlement (UE) 2024/1358 du 14 mai 2024 |
Refonte du système Eurodac |
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a) Règlements (UE) 2024/1351 et 2024/1358 du 14 mai 2024 ; b) Directive (UE) 2024/1346 du 14 mai 2024. |
a) Droit au maintien des demandeurs d'asile sur le territoire des États membres ; b) Actualisation des conditions d'accueil des demandeurs d'asile. |
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Règlement (UE) 2024/1348 du 14 mai 2024 |
Modernisation des procédures d'asile |
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Règlement (UE) 2024/1349 du 14 mai 2024 |
Institution d'une procédure de retour à la frontière |
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Règlement (UE) 2024/1351 du 14 mai 2024 |
-Raccourcissement général des délais de procédure ; -Réforme du règlement « Dublin III » relatif aux critères de prise en charge des demandeurs d'asile |
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Règlement (UE) 2024/1351 du 14 mai 2024 |
Création d'une réserve annuelle de solidarité (relocalisations ; soutien financier ou logistique) |
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Règlement (UE) 2024/1359 du 14 mai 2024 |
Adaptation des règles migratoires en cas de crise |
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Règlement (UE) 2024/1350 du 14 mai 2024 |
Cadre européen de réinstallation |
4. La France est-elle satisfaite de ces négociations ?37(*)
Globalement, le Gouvernement français est satisfait du compromis final du Pacte mais garde quelques points de vigilance. Selon le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), la France a oeuvré en faveur de l'intégration des mesures phares suivantes dans le Pacte :
· l'obligation de « filtrage » ainsi que les procédures d'asile et, le cas échéant, de retour à la frontière. Pour le SGAE, « Alors qu'à ce jour, un nombre élevé de demandeurs d'asile échappe au suivi administratif des États lors de franchissements des frontières extérieures, le « filtrage » couplé aux procédures à la frontière instaure un dispositif uniforme à l'échelle de l'Union, organise le traitement en amont de toute entrée juridique afin de prévenir le « risque de fuite » et contribue au désengorgement des systèmes d'asile par un examen des demandes directement à la frontière. » Ce dispositif est ainsi soutenu par une fiction de non-entrée sur le territoire, inspirée de la pratique française en zone d'attente. Dans ce cadre, les autorités françaises ont en particulier, soutenu le principe d'un examen des demandes dans des délais restreints, l'application de la procédure à la frontière obligatoire aux demandeurs d'asile ressortissants de pays pour lesquels le taux de protection est faible ou étant susceptibles de présenter un risque pour la sécurité, et le fait que les demandeurs relevant de cette procédure ne sont pas autorisés à entrer sur le territoire des États membres ;
· la France a également oeuvré à la réforme des procédures « Dublin » au sein du règlement « gestion de l'asile et de la migration ». En effet, pour le SGAE, « une amélioration substantielle de l'effectivité des transferts Dublin est ainsi attendue, dès lors que le système actuel, peu performant, subordonne ces transferts à l'acceptation préalable (explicite ou implicite à l'issue d'un délai) de l'État membre responsable saisi d'une requête. » ;
· la refonte de la directive « accueil », en particulier, la définition des conditions matérielles d'accueil et le fait que ces conditions doivent être octroyées uniquement par l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile, relève aussi d'une approche également défendue par la France ;
· les autorités françaises avaient également appelé de leurs voeux une refonte d'Eurodac, « lequel permet, dans sa version révisée, de disposer d'une connaissance précise des entrées sur le territoire européen et national et des parcours, via la collecte de données, notamment biométriques, interopérables avec les autres systèmes d'information européens et des États membres, renforçant ainsi la lutte contre l'immigration irrégulière et la prévention des « mouvements secondaires » non autorisés. » ;
· la France a eu enfin un « rôle moteur » dans l'établissement d'un mécanisme de solidarité entre États membres, « essentiel pour assurer une gestion commune et efficace de l'espace Schengen et pour tenir compte du statut différent des États membres (pays de « première entrée » versus pays de « mouvements secondaires ») obligatoire, offre en même temps aux pays contributeurs une flexibilité dans le choix des mesures, autorisant notamment le recours aux compensations de responsabilité (voir section B).
Simultanément, pour parvenir à un accord, la France a dû faire des compromis durant les négociations :
· ainsi, alors qu'elle prônait le principe d'une procédure d'asile à la frontière s'appliquant de manière obligatoire à tous les profils et non-plafonnée, « les discussions ont abouti à l'adoption d'une limitation de la qualité et du nombre de demandeurs soumis chaque année à cette procédure, pour lesquels les États membres doivent assurer une capacité d'accueil suffisante (« capacité adéquate » de 30 000 places) ;
· par ailleurs, des ajustements ont également été consentis s'agissant de certaines règles d'application de la responsabilité des États membres en vertu du règlement « gestion » ;
· au cours des négociations en trilogue, certains désaccords avec le Parlement européen sont apparus dans le cadre des trilogues : ce dernier souhaitait en effet une procédure à la frontière facultative, des règles de responsabilité offrant davantage de dérogations et un retour au principe du requêtage Dublin, lequel implique l'accord préalable (explicite ou implicite à l'issue d'un délai) de l'État membre responsable de l'examen de la demande et vers lequel la personne doit être transférée ou retransférée (en lieu et place du transfert sur simple notification à l'État membre responsable). Sur ces sujets, l'orientation générale du Conseil a prévalu.
Enfin, pour le SGAE, « Un point de vigilance particulier portera sur le suivi du respect, par certains États membres de première entrée, de leurs obligations en matière de reprise des transferts « Dublin », conformément au règlement « gestion de l'asile et de la migration ». À ce titre, les nouvelles règles permettent d'encourager une coopération effective. Il conviendra également de s'assurer que les États « de première entrée » disposent des capacités adéquates, c'est-à-dire des infrastructures nécessaires, pour mettre pleinement en oeuvre la procédure à la frontière et dès lors prévenir le risque de fuite des demandeurs soumis à cette procédure. »
* 31 Rapport d'information n°871 (2020-2021) précité, p 52.
* 32 Rapport d'information n° 871 (2020-2021).
* 33 Titre de séjour à destination des travailleurs hautement qualifiés.
* 34 En pratique, l'agence de l'Union européenne pour l'asile (EUAA), installée à La Valette (Malte), a remplacé l'EASO au 19 janvier 2022. Elle disposait alors d'un effectif de 500 agents et d'un budget annuel de 172 millions d'euros. Elle a lancé huit opérations de soutien aux politiques d'asile en 2022 (Belgique ; Chypre ; Espagne ; Grèce ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Malte).
* 35 Le montant de la subvention de l'Union européenne à l'agence était de 171,6 milliards d'euros en crédits de paiement en 2024. L'agence disposait de 592 postes, dont 508 pourvus.
* 36 Cette déclaration, en date du 22 juin 2002, engageait, outre la France, l'Allemagne, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l'Espagne, la Finlande, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, ainsi que la Norvège, la Suisse et le Liechtenstein (États parties à l'espace Schengen). En application de cette déclaration, 8 000 promesses de relocalisations ont été enregistrées et un peu plus de 400 sont devenues effectives.
* 37 Les citations entre guillemets de cette section résultent de réponses écrites du Secrétariat général aux affaires européennes à un questionnaire sur le Pacte, transmis par le président de la commission des affaires européennes du Sénat.