RAPPORT D'INFORMATION SUR LE PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE
Le nouveau Pacte sur la migration et l'asile a été présenté par la Commission européenne, le 23 septembre 2020. Il est constitué de neuf règlements et d'une directive.
Présenté dans un contexte politique marqué par des divisions importantes entre États membres à la suite de la crise migratoire de 2015-2026 et de l'échec des négociations du « paquet asile », qui visait à actualiser le régime d'asile commun européen, entre 2016 et 2028, le Pacte avait trois objectifs principaux :
· renforcer la coopération européenne pour répondre aux défis communs que constituent, pour les États membres, la lutte contre l'immigration irrégulière, l'accueil et la prise en charge des demandeurs d'asile et la mise en oeuvre effective des droits fondamentaux des demandeurs d'asile et des réfugiés ;
· mettre en place, de manière inédite au niveau européen, une approche globale assurant la cohérence entre politique migratoire, politique de l'asile et contrôles aux frontières ;
· défendre, dans les réformes mises en oeuvre, un équilibre permanent entre responsabilité des États membres (dans les contrôles aux frontières comme dans la prise en charge des demandeurs d'asile) et solidarité européenne (pour soulager les États membres dits « de première entrée » (Grèce ; Italie ; Espagne ; Chypre), qui accueillent l'essentiel des demandes d'asile).
Négocié pendant plusieurs années, (certaines de ses dispositions ont en effet été présentées... il y a dix ans !), le Pacte a été adopté définitivement le 22 juin 2024. Cependant, les États membres, dont la France, doivent désormais poursuivre leurs efforts, en adaptant leur cadre juridique, en réexaminant leurs procédures et en mettant à niveau leurs moyens (humains, logistiques, financiers...), pour assurer la mise en oeuvre de ce nouveau cadre juridique européen entre le 12 juin et le 1er juillet 2026.
Alors que le Gouvernement a décidé de déposer, le 8 avril dernier, un projet de loi pour l'habiliter à prendre par ordonnances les mesures permettant la mise en oeuvre du Pacte en droit français, la commission des affaires européennes du Sénat, qui avait déjà présenté un rapport d'information en septembre 20211(*), pour faire un point sur l'état des négociations du Pacte, a décidé de se saisir pour contribuer à éclairer le Sénat et les Français sur cet ensemble de textes peu médiatisé mais déterminant pour le futur prochain des politiques migratoire et de l'asile : Pourquoi le Pacte a-t-il été présenté en septembre 2020 ? Quelles sont les principaux changements contenus dans cet ensemble de textes ? La France a-t-elle soutenu ces évolutions en cours ? Quel est le coût des mesures du Pacte ? La France est-elle prête à les mettre en oeuvre ?
Voilà autant de questions auxquelles le présent rapport d'information tente de répondre.
I. DES NÉGOCIATIONS COMPLEXES ONT PERMIS L'ADOPTION DU PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE AU PRINTEMPS 2024
A. UN TEXTE PRÉSENTÉ EN SEPTEMBRE 2020 POUR TIRER LES LEÇONS DE LA CRISE MIGRATOIRE DE 2015-2016 ET RENFORCER LA SOLIDARITÉ EUROPÉENNE EN MATIÈRE MIGRATOIRE
1. Politique migratoire : faits et chiffres
a) Asile, politique migratoire et contrôles aux frontières sont des compétences partagées entre l'Union européenne et les États membres
Le traité d'Amsterdam, signé en 1997 et entré en vigueur en 1999, a « communautarisé » les politiques d'immigration et d'asile.
Puis, le traité de Lisbonne a mis en place « un espace de liberté, de sécurité et de justice, sans frontières intérieures au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration... » (article 3 du traité sur l'Union européenne (TUE) et article 67 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)), dans lequel les États membres et l'Union européenne jouissent d'une compétence partagée en matière migratoire et d'asile. L'Union européenne est autorisée à développer une « politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures » (article 67 du TFUE précité).
Dans ce cadre, Conseil et Parlement européen adoptent les mesures portant sur la politique commune des visas, sur les contrôles auxquels sont soumises les personnes franchissant les frontières extérieures, sur les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l'Union européenne pendant une courte durée, sur toute mesure nécessaire pour l'établissement progressif d'un système intégré de gestion des frontières extérieures et sur l'absence de tout contrôle des personnes, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures (article 77 du TFUE).
Dans le cadre de la « politique commune en matière d'asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire » (article 78 du TFUE), Conseil et Parlement européen doivent définir un statut uniforme d'asile et un statut de protection subsidiaire européens en faveur des ressortissants de pays tiers, ainsi qu'un statut de protection temporaire des personnes déplacées en cas de crise, des procédures communes pour l'octroi et le retrait du statut uniforme d'asile ou de protection subsidiaire, des critères et des mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile ou de protection subsidiaire, des normes concernant les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que les modalités de partenariat et de coopération avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l'asile ou une protection subsidiaire.
Enfin, au titre de la « politique commune de l'immigration » (article 79 du TFUE), le Parlement européen et le Conseil peuvent prendre des mesures relatives aux conditions d'entrée et de séjour des ressortissants de pays tiers dans les États membres de l'Union européenne, à la définition des droits de ces ressortissants lorsqu'ils sont en séjour régulier dans ces États, à l'immigration clandestine et au séjour irrégulier, y compris l'éloignement et le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ou encore, à la lutte contre la traite des êtres humains. De plus, l'Union européenne peut conclure des accords de réadmission avec des pays tiers.
Cependant, l'exercice de ces compétences par l'Union européenne ne doit pas porter « atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux États membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure » (article 72 du TFUE). Et elle ne doit affecter ni la compétence des États membres concernant la délimitation géographique de leurs frontières (article 77 du TFUE) ni leur droit de fixer des volumes d'entrée de ressortissants de pays tiers sur leur territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié (article 79 du TFUE).
b) La délivrance des premiers titres de séjour
(1) La délivrance des premiers titres de séjour dans l'Union européenne (source : Eurostat)
En 2024 (dernière année statistique disponible), 3,5 millions de premiers permis de séjour ont été délivrés dans l'UE à des citoyens non-UE, soit une baisse de 8,3 % (- 315 656) par rapport à 2023.
En 2024, l'emploi était la principale raison pour laquelle les ressortissants de pays tiers ont obtenu des premiers titres de séjour dans l'Union européenne (représentant 31,9 % de tous les premiers permis de séjour).
Les premiers pays d'accueil de cette immigration étaient l'Espagne (561 640 premiers titres de séjour délivrés), l'Allemagne (544 987), la Pologne (488 846), l'Italie (346 411) et la France (342 208).
Source : Eurostat
(2) La délivrance des premiers titres de séjour en France (source : ministère de l'Intérieur)
En 2025, en France, le nombre de premiers titres de séjour délivrés a été de 384 000, soit 39 000 primo-délivrances de plus sur un an (+ 11,2 %). Cette augmentation est portée par la hausse des premiers titres délivrés pour motif humanitaire (+ 65 %), en particulier ceux liés à la protection subsidiaire et aux réfugiés et apatrides.
En revanche, à rebours de l'évolution globale dans l'Union européenne et en lien avec la situation économique de notre pays, la délivrance de premiers titres de séjour pour motif économique a diminué de 12,6 % en un an.
Les renouvellements sont en augmentation sur un an (+ 7,6 %), en particulier pour motif familial (+ 12 %).
La présence étrangère légale sur le territoire français au 31 décembre 2025 avoisinait les 4,5 millions de personnes, en hausse de 3,2 % sur un an.
c) Les franchissements irréguliers des frontières européennes
Les franchissements irréguliers des frontières vers l'Union européenne ont baissé de 26 % en 2025, pour un total de 178 000, selon les données préliminaires recueillies par Frontex.
Les principales tendances sont les suivantes :
· avec 66 328 franchissements constatés (- 1 %), la Méditerranée centrale demeure le principal point de départ des franchissements irréguliers des frontières européennes ;
· une forte baisse des franchissements irréguliers est enregistrée sur les routes migratoires de Méditerranée orientale (51 399 franchissements, soit - 27 %), de l'Afrique de l'Ouest (17 28 franchissements, soit - 63 %), des Balkans occidentaux (- 47 %) et de la frontière terrestre orientale (10 846 franchissements, soit - 37 %) ;
· en revanche, avec 19 403 franchissements, la Méditerranée occidentale a connu une augmentation de 14 % des entrées irrégulières (route migratoire Algérie > Baléares) ;
· enfin, il faut signaler le nombre toujours élevé de migrants irréguliers qui tentent la traversée de la Manche depuis les côtes françaises (65 861 ; - 3 %) ;
· les nationalités les plus fréquemment identifiées lors des franchissements proviennent des États suivants : Bangladesh ; Égypte ; Afghanistan.
Source : Frontex
En complément, sur les deux premiers mois de 2026, il faut constater que les franchissements irréguliers sur l'ensemble des routes migratoires ont chuté de 52 % par rapport à la même période en 2025 (soit environ 12 000 franchissements détectés), très certainement en raison des conditions climatiques difficiles. La Méditerranée centrale demeure « la route migratoire » la plus fréquentée depuis la Libye (3 395 franchissements, soit 30 % du total, en, baisse de 50 %). La baisse sur la route de l'Afrique de l'Ouest est de 83 % avec 1 215 franchissements irréguliers.
Pour rappel, en 2023, les franchissements irréguliers des frontières extérieures de l'Union européenne avaient enregistré leur niveau le plus élevé depuis 2016, avec environ 380 000 franchissements irréguliers.
Mais, en 2024, le nombre de ces franchissements irréguliers a fortement diminué avec un peu plus de 239 000 franchissements constatés.
d) L'évolution des demandes d'asile (sources : Eurostat ; agence européenne de l'asile ; ministère de l'Intérieur) :
Selon Eurostat, en 2025, 669 365 demandeurs d'asile issus de pays tiers hors Union européenne ont effectué une première demande de protection internationale dans l'un des États membres de l'Union européenne, en baisse de 26,64 % par rapport à 2024, mais dans une tendance haussière sur plusieurs années. Pour l'agence européenne de l'asile, la baisse est plutôt de - 19 %.
Cette forte baisse, consécutive à celle de 2024 (- 13 %), s'explique en particulier par la forte diminution du nombre de demandes émanant de Syriens (42 000), en particulier en Allemagne, qui a chuté de 72 %.
En revanche, le nombre des demandes d'asile formulées par des ressortissants afghans a augmenté d'un tiers (+ 33 %) dans l'Union européenne2(*). Cette augmentation importante d'une année à l'autre résulte en grande partie de l'arrêt de la CJUE « Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl » du 4 octobre 2024, qui a confirmé que les restrictions imposées aux femmes par les talibans constituent une persécution. En conséquence, les demandes afghanes ont commencé à augmenter en 2025, culminant d'abord en Autriche, puis en Allemagne. Il faut toutefois signaler que 41 % de ces demandes sont des demandes répétées de personnes qui avaient déjà demandé l'asile auparavant et qui espèrent bénéficier de la nouvelle jurisprudence.
Les autres demandeurs d'asile en 2025 ont été en majorité Vénézuéliens (91 000 demandes). Leurs demandes ont concerné principalement l'Espagne (à 94 %). Ce mouvement est dû à une confluence de facteurs, y compris des politiques d'immigration restrictives adoptées par l'administration américaine et des exigences de visa renforcées imposées aux Vénézuéliens dans les pays voisins d'Amérique latine. Simultanément, dans l'Union européenne, les Vénézuéliens bénéficient d'un accès sans visa à l'espace Schengen ainsi que d'une pratique espagnole de longue date pour accorder des formes nationales de protection aux demandeurs vénézuéliens qui ne répondent pas aux critères de protection internationale.
Les Bangladais (37 000) et les Turcs (33 000) étaient, en 2025, les deux autres nationalités dans les cinq premières demandes d'asile dans l'UE+. Toutefois, dans les deux cas, le nombre de demandes a diminué de 15 % et de 40 %, respectivement, d'une année à l'autre.
Concernant les principaux pays de dépôt des demandes d'asile, en 2025, l'Allemagne est demeurée au premier rang (avec 163 000 demandeurs accueillis), malgré une baisse d'un tiers (- 31 %) par rapport à 2024. Pendant quelques semaines en 2025, la France lui a ravi la première place mais a, au final, enregistré un nombre de demandes stable (152 000). L'Espagne (143 000) a reçu 15 % de demandes en moins. L'Italie (134 000) et la Grèce (62 000) ont enregistré des tendances similaires, avec 16 % de baisses dans les deux pays. Dans l'ensemble, ces cinq pays ont reçu 80 % de toutes les demandes dans l'Union européenne.
Source : Eurostat.
En France, selon le ministère de l'Intérieur, les premières demandes d'asile étaient, en 2025, en baisse de 3,7 % par rapport à 2024, avec 151 665 demandes. Il s'agit, selon le ministère de l'Intérieur, de la deuxième année consécutive de baisse observée depuis la pandémie de Covid-19 en 2020.
Source : Ministère de l'Intérieur
145 211 demandes d'asile ont été enregistrées à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit une baisse de 5,4 % par rapport à 2024. L'OFPRA a rendu 156 590 décisions, soit 15 000 de plus qu'en 2024 (+ 10,3 %).
Au total, le nombre de décisions d'accord d'un statut de protection prises par l'OFPRA et par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) s'établit à 78 782, soit une hausse de 12,1 % par rapport à 2024 et de 44,4 % depuis 2021. Le taux de protection moyen s'élève à 52,1 % en 2025 (contre 49,4 % en 2024).
En 2025, les principales nationalités des demandeurs d'asile sont les suivantes : ukrainienne (11 677 ; - 12 %) ; congolaise (RDC ; 11 553 ; + 24,3 %), afghane (11 394 ; = 11,1 %) ; haïtienne (6 409 ; + 13,8 %) ; soudanaise (5 844 ; + 13,6 %) et guinéenne (5 289 ; - 32,7 %).
Sources : Ministère de l'Intérieur ; OFPRA ; CNDA
e) L'éloignement des étrangers en situation irrégulière :
(1) Les éloignements d'étrangers en situation irrégulière dans l'Union européenne
· 123 655 ressortissants de pays tiers ont vu leur entrée refusée à l'une des frontières extérieures (+ 0,3 % par rapport à 2023) ;
· 918 925 étrangers en situation irrégulière ont été interpellés dans un État membre (- 27,4 % par rapport à 2023), dont 249 155 en Allemagne et 142 190 en France ;
· 453 380 étrangers en situation irrégulière ont fait l'objet d'une décision de retour (en baisse de 7,3 % par rapport à 2023), dont 128 250 en France, 57 075 en Allemagne et 51 025 en Espagne. Les principales nationalités des étrangers en situation irrégulière concernés étaient : algérienne (37 465) ; marocaine (31 555) et syrienne (27 055) ;
· 110 385 étrangers en situation irrégulière ont été éloignés vers un pays tiers conformément à une décision de retour (en hausse de 19,3 % par rapport à 2023), dont 15 230 par les autorités allemandes, 14 685 par les autorités françaises et 9 910 par les autorités suédoises ;
· selon la Commission européenne, « à l'heure actuelle, seuls quelque 20 % des ressortissants de pays tiers ayant reçu l'ordre de quitter l'Union obtempèrent. »3(*)
Sources : Note sur l'approche commune dans la politique de retour, de Mmes Costica Dumbrava et Anja Radjenovic au nom du Service de recherche du Parlement européen (EPRS) d'octobre 2024 et statistiques d'Eurostat (mai 2025)
Source : Eurostat
Les statistiques pour les retours au niveau européen, au cours de l'année 2025, ne sont pas encore définitives. Il peut néanmoins être relevé que sur le dernier quart de l'année, 117 545 étrangers en situation irrégulière ont fait l'objet d'une décision de retour (baisse de 6,1 % par rapport à la même période en 2024) et 33 860 personnes ont été effectivement éloignées vers un pays tiers (soit une hausse de 13 % par rapport à la même période en 2024).
(2) Les éloignements d'étrangers en situation irrégulière en France
L'année 2025 a été marquée par une augmentation continue des éloignements d'étrangers en situation irrégulière en France.
Tout d'abord, 7 394 personnes sont parties volontairement, sans attendre une décision d'éloignement (en hausse de 21,2 %).
Simultanément, 24 985 éloignements ont été mis en oeuvre (soit, une hausse de 15,7 % par rapport à l'année précédente). Cette augmentation correspond à 4 852 éloignements spontanés, c'est-à-dire des départs volontaires après décision d'éloignement (en hausse de 21,2 %), à 4 564 éloignements aidés (-0,5 %) et à 15 569 éloignements forcés (+ 21,1 %), qui représentent 62 % des éloignements réalisés.
Ces éloignements ont concerné, à titre principal, des ressortissants algériens (2 539 ; - 15,3 %), marocains (2 002 ; + 20,7 %), tunisiens (1 627 ; + 25,6 %), géorgiens (1 587 ; - 13,9 %), roumains (1 364 ; + 16,7 %), albanais (1 149 ; - 19,3 %) et turcs (1 134 ; 11,2 %).
Source : Ministère de l'Intérieur
2. Pourquoi la présentation d'un nouveau « Pacte sur la migration et l'asile » en septembre 2020 ?
a) Les lacunes de l'Union européenne en matière de politique migratoire et d'asile, mises à jour par la crise migratoire de 2015-2016, ont souligné la nécessité d'une coopération européenne accrue
(1) Un afflux inédit de migrants et de demandeurs d'asile a conduit à la « paralysie » des règles de l'espace Schengen en 2015-2016
Le Nouveau Pacte sur la migration et l'asile a d'abord été présenté en septembre 2020 pour tirer les leçons de la crise migratoire de 2015-2016.
La crise migratoire de 2015-2026 a pris en défaut le fonctionnement de l'espace Schengen, qui est un espace de libre circulation des personnes, dont la contrepartie est une surveillance des frontières extérieures par les « États membres de première entrée » avec le soutien de l'Union européenne.
Le 14 juin 1985, la France, en effet, la République fédérale d'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, concluaient un accord intergouvernemental prévoyant la suppression progressive des contrôles à leurs frontières intérieures en vue d'établir un espace de libre circulation sans frontières intérieures, l'espace Schengen. En contrepartie, ces États se mettaient d'accord pour renforcer les contrôles à leurs frontières extérieures. La convention d'application de l'accord, signée en 1990, est entrée en vigueur le 26 mars 1995.
Par la suite, le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur en 1999, a intégré le dispositif Schengen dans le cadre juridique de l'Union européenne à compter du 1er mai 1999.
L'espace Schengen, visé dans les traités européens4(*), s'est progressivement élargi, encore récemment avec l'adhésion pleine et entière de la Bulgarie et de la Roumanie, le 1er janvier 2025. L'espace Schengen compte aujourd'hui 29 États parties, dont 25 États membres de l'Union européenne5(*).
En effet, alors, qu'en principe, le franchissement des frontières extérieures est soumis à des règles strictes, précisées dans le « code frontières Schengen », qui impliquent en particulier la possession d'un document de voyage valide, et, le cas échéant, d'un visa, par la personne qui franchit la frontière, en 2015, l'Union européenne va connaître un afflux inédit de migrants irréguliers et de demandeurs d'asile ayant, pour la plupart, gagné l'Union européenne par la voie maritime (mer Égée et Méditerranée orientale).
Les règles de franchissement des frontières extérieures
(« code frontières Schengen », dans sa version actuelle, posée par le règlement (UE) 2024/1717 du 10 juillet 2024)
En pratique, les conditions d'entrée dans l'espace Schengen pour un ressortissant de pays tiers souhaitant effectuer un court séjour (90 jours sur une période de 180 jours)) dans l'Union européenne sont les suivantes : être en possession d'un document de voyage délivré depuis moins de dix ans et d'une durée de validité supérieure d'au moins trois mois à la date à laquelle la personne a prévu de quitter le territoire des États membres ; être en possession d'un visa en cours de validité si celui-ci est requis ; justifier l'objet et les conditions du séjour envisagé, et disposer de moyens de subsistance suffisants ; ne pas être signalé aux fins de non-admission dans le système d'information Schengen (SIS), ne pas être considéré comme une menace pour la sécurité ou pour la santé publique ; fournir des données biométriques si nécessaire6(*).
Soulignons également que depuis le 10 avril dernier, l'entrée de ces ressortissants de pays tiers dans les États membres de l'Union européenne est traitée par le système « entrée/sortie », en lieu et place du traditionnel tampon sur le passeport. Ce système enregistre automatiquement les données figurant sur le document de voyage de la personne concernée, ainsi que le lieu, la date et le motif du franchissement de la frontière et les données biométriques du voyageur (image faciale et empreintes digitales).
Une majorité des personnes concernées fuyaient la guerre et l'insécurité. Plus de la moitié venaient ainsi de Syrie (56 %), d'Afghanistan (24 %) et d'Irak (10 %).
Les États membres « de première entrée », en particulier, la Grèce, furent rapidement débordés.
Cependant, face à l'absence de solidarité européenne, les États membres « de première entrée », qui étaient rarement les pays de destination, laissèrent les personnes entrer et s'orienter dans l'Union européenne. Face à l'importante croissance des entrées irrégulières, les pays de destination, s'en remirent au règlement « Dublin III », ce qui engendra d'importantes tensions. »7(*)
Le règlement Dublin III
Adoptée en 1990, la convention de Dublin, intégrée par la suite au droit de l'Union européenne et modifiée en 2003 et en 20138(*), repose sur un principe : l'État membre par lequel un demandeur d'asile est entré dans l'Union européenne est, en principe, responsable de l'examen de sa demande et de la prise en charge du demandeur. Par conséquent, si le demandeur gagne ensuite un autre État membre pour y déposer une nouvelle demande (« mouvement secondaire »), cette seconde demande doit être refusée et le demandeur doit retourner dans son État membre « de première entrée », ou y être transféré. En conséquence, dans le système Schengen-Dublin, l'essentiel du traitement des demandes d'asile repose sur les États membres « de première entrée » (Chypre ; Espagne ; Grèce ; Italie).
La majorité des migrants traversa alors une partie du continent européen vers les capitales de l'Union européenne, le plus souvent à pied et de manière illégale. En réaction, un certain nombre d'États membres (Hongrie ; Autriche ; Slovénie...) fermèrent rapidement l'accès à leur territoire par l'établissement de « clôtures », de barrages policiers...
Et le 31 août 2015, alors que des milliers de ressortissants de pays tiers gagnaient l'Allemagne, la chancelière allemande, Mme Angela Merkel, déclara que son pays avait la capacité économique pour accueillir et intégrer les migrants, en écartant l'application des règles de « Dublin » (« Wir schaffen das ! »).
Sur l'année 2015, le nombre estimé de franchissements irréguliers des frontières externes a été estimé à 1,82 million. Le nombre de demandes d'asile enregistrées a atteint un record de 1,25 million en 2015 puis 1,2 million en 2016, bouleversant le fonctionnement du régime d'asile européen commun (voir b).
En 2016, 6 demandes sur 10 (722 300) furent destinées à l'Allemagne, suivies de l'Italie (121 200, soit 10 %) et de la France (76 000, soit 6 %)9(*).
(2) La réaction de l'Union européenne
Face à ce défi, l'Union européenne décida d'adopter des mesures d'urgence pour diminuer la pression migratoire sur les États membres et première entrée et faire jouer la solidarité européenne.
Cette coopération européenne renforcée fut d'abord recherchée dans la surveillance des frontières.
Ainsi, le 23 avril 2015, le Conseil européen décidait de renforcer les opérations de surveillance maritime de l'Union européenne (Triton et Poséïdon), de démanteler les réseaux de trafiquants, de capturer les embarcations avant qu'elles ne soient utilisées par eux, et d'intensifier la coopération de l'Union européenne avec la Turquie, la Tunisie, l'Égypte, le Soudan, le Mali et le Niger, pour prévenir les flux migratoires irréguliers ;
Le 13 mai 2015, dans l'agenda européen en matière de migration, la Commission européenne proposa une approche globale de la gestion des flux migratoires impliquant des « points d'accès » (ou « hotspots »). Ces derniers étaient installés dans des zones situées à la frontière extérieure de l'Union européenne (ex : île italienne de Lampedusa ; Trapani ; Tarente ; îles grecques de Chios, Samos, Lesbos...), afin d'identifier, d'accueillir et d'enregistrer les migrants irréguliers, et de les orienter rapidement vers les procédures nationales appropriées.
Ultérieurement, l'agence européenne Frontex vit son mandat élargi à une mission de soutien opérationnel aux États membres dans la surveillance des frontières extérieures et à la lutte contre la criminalité transfrontalière10(*), et ses moyens augmentés : son budget passa de 143 millions d'euros en 2015 à 322 millions d'euros en 2020.
En parallèle, le « code frontières Schengen » fut révisé11(*) pour clarifier les règles de rétablissement temporaire des contrôles aux frontières intérieures.
Simultanément, la Commission européenne proposa de renforcer la solidarité européenne en matière d'accueil et de traitement des demandes d'asile. Ainsi, en septembre 2015, elle présenta, par dérogation aux règles de « Dublin III », un système de relocalisation d'une partie des demandeurs d'asile arrivés en Grèce et en Italie (160 000) pour une période de deux ans. Ayant le soutien des États membres « de première entrée », et de ceux devenus les destinations finales des demandeurs (Allemagne ; Autriche ; Suède...), le caractère obligatoire de ce mécanisme, et la volonté de la Commission européenne de le rendre pérenne, suscitèrent en revanche une opposition franche des États membres dits, du « groupe de Visegrad » (Hongrie ; Pologne ; Slovaquie ; République tchèque). Et la mise en oeuvre de ce dispositif resta limitée.
Comme le résumaient les rapporteurs de la commission des affaires européennes du Sénat en 2021, cette crise a « brutalement démontré plusieurs faiblesses structurelles de l'Union européenne :
« - l'inadaptation du règlement « Dublin III », qui imposait en principe, à la Grèce et à l'Italie, en tant qu'États membres de « première entrée », d'enregistrer et d'accueillir l'ensemble des migrants, ce qui est apparu impossible humainement et matériellement ;
« - les lacunes de la coordination européenne, tant sur les contrôles aux frontières extérieures que dans l'accueil et la prise en charge des demandeurs d'asile ;
« - la fragilité de l'espace de libre circulation et sa dépendance à un contrôle efficace aux frontières extérieures ;
« - enfin, et, c'est sans doute le plus grave, une profonde crise de confiance entre états membres et entre eux et la Commission européenne, et un défaut de solidarité européenne. »12(*)
b) L'échec des négociations du « paquet asile » (2016-2018)
Cette crise de confiance et ces divergences de vues ont également empêché l'adoption de la réforme du régime d'asile européen commun (RAEC), présentée en juillet 2016 par la Commission européenne.
Pour rappel, ce régime se compose d'un ensemble de textes prévoyant des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées (c'est ce dispositif qui est mis en oeuvre au profit des ressortissants ukrainiens fuyant la guerre depuis février 2022)13(*), et des normes minimales d'accueil et de prise en charge des demandeurs d'asile, à tous les stades de la procédure14(*). Il prévoit en particulier la protection des enfants et des familles et autorise le placement en rétention des demandeurs d'asile mais en « dernier recours ».
Cet ensemble est complété par une directive précisant les procédures d'asile (directive « procédure »)15(*), par le règlement « Dublin III », déjà évoqué, relatif à la détermination de l'État membre responsable de la prise en charge d'une demande d'asile, par une directive dite « qualification »16(*), indiquant les motifs permettant de demander une protection internationale dans l'Union européenne, et par le règlement instituant la base de données Eurodac17(*), qui recense les demandes d'asile dans l'Union européenne. Enfin, le bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) était alors chargé de soutenir l'action des États membres en matière d'asile.
La réforme de mai-juillet 2016, qui comprenait six propositions de règlement et une proposition de directive), avait plusieurs objectifs :
· la simplification et l'accélération de la procédure d'asile et la lutte accrue contre les « mouvements secondaires » des demandeurs d'asile (irrecevabilité de principe des demandes des ressortissants de pays tiers définis comme « sûrs » ; élargissement des preuves relevées sur la base de données Eurodac ; définition d'obligations à respecter par les demandeurs sous peine de sanctions (propositions de règlements « procédure », « Eurodac »18(*) et définissant une liste européenne de « pays d'origine sûrs ») ;
· l'actualisation de la détermination de la responsabilité des États membres dans le traitement des demandes d'asile en cas de crise migratoire. En pratique, une nouvelle agence européenne de l'asile devait déterminer si un État membre, au regard de son PIB et de sa démographie, n'était pas contraint de traiter un nombre disproportionné de demandes d'asile (soit + 150 % par rapport à la part de demandes attribuée à cet État). Dans l'affirmative, les nouveaux demandeurs d'asile devaient être répartis entre les autres États membres (proposition de règlement « Dublin IV »)19(*) ;
· l'extension des droits des demandeurs d'asile (renforcement de leur information sur leurs droits ; garantie d'accès à une assistance juridique gratuite...) et l'amélioration de leurs conditions d'accueil dans l'État membre responsable du traitement de leur demande20(*) et l'ouverture d'une voie légale et sûre par la mise en oeuvre d'un cadre permanent de réinstallation au profit de réfugiés et de demandeurs d'asile depuis des pays tiers (propositions de règlements « procédure »21(*), « qualification »22(*) et « cadre de réinstallation »23(*), et proposition de refonte de la directive « accueil »).
Or, malgré de longues négociations et des compromis partiels sur les règlements « qualification », « réinstallation », « agence européenne de l'asile », ainsi que sur la directive « accueil », les États membres n'ont pu adopter cette réforme. Ainsi, dès l'automne 2016, la Commission européenne retirait sa proposition relative à une « liste européenne de pays d'origine sûrs », constatant l'impossibilité d'un compromis sur cette question entre Conseil et Parlement européen.
Le mécanisme de répartition des demandeurs d'asile pour soulager les États membres « de première entrée » en cas de crise migratoire a suscité également des oppositions telles, qu'entre 2018 et septembre 2020, les négociations sur la réforme du règlement « Dublin III » ont cessé.
La Commission européenne, alors présidée par M. Jean-Claude Juncker, a dans un dernier effort, tenté de faire adopter définitivement les dispositions les plus consensuelles du « paquet » mais cette option fut rejetée, d'une part, par la majorité du Parlement européen, et, d'autre part, par les États membres « de première entrée » et les États membres du groupe de Visegrad, qui souhaitaient un accord global.
Malgré l'échec de ces négociations, le dialogue politique entre les différents acteurs s'est poursuivi et a abouti, en 2020, à la présentation d'un nouveau « Pacte pour la migration et l'asile ».
3. Le Pacte pour la migration et l'asile repose sur une approche globale entre politique migratoire, politique de l'asile et contrôles aux frontières
a) Le Pacte a été présenté le 23 septembre 2020
Le « Pacte pour la migration et l'asile » a été présenté par la Commission européenne, le 23 septembre 2020. Une fois n'est pas coutume, sa préparation a fait l'objet d'une concertation avec les États membres, le Parlement européen, les Nations-Unies (Haut-commissariat aux réfugiés (HCR)) et des organisations non gouvernementales (ONG) actives dans les politiques d'immigration et d'asile.
Le Pacte se composait de plusieurs documents :
· une communication générale24(*), accompagnée d'une feuille de route prévisionnelle pour la mise en oeuvre du Pacte ;
· trois nouveaux règlements : un règlement établissant un cadre de gestion de l'asile et de la migration, ayant vocation à remplacer le règlement « Dublin III », un règlement introduisant une procédure de « filtrage » aux frontières extérieures de l'Union européenne, afin de contrôler les ressortissants de pays tiers ayant tenté de franchir irrégulièrement ces frontières, et un règlement de gestion de crise et de force majeure ;
· deux ajustements de règlements existants prévus par la Commission européenne : un règlement « Eurodac » et un règlement « procédure d'asile » modifiés ;
· trois recommandations de la Commission européenne valant documents d'orientation, respectivement relatives à un mécanisme de l'Union européenne de préparation et de gestion de crise en matière de migration25(*), aux voies légales d'accès à une protection dans l'Union européenne et à la promotion de la réinstallation et de l'admission humanitaire26(*), ainsi qu'à la coopération entre les États membres en ce qui concerne les opérations effectuées par des bateaux détenus ou exploités par des entités privées aux fins d'activités de recherche et de sauvetage27(*) ;
· des orientations de la Commission sur la mise en oeuvre des règles de l'Union européenne relatives à la définition et à la prévention de l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers28(*).
En outre, le Pacte a intégré les compromis partiels et acquis des négociations menées entre 2016 et 2018 dans le cadre du « paquet asile », sur la réforme des règlements « qualification » et « réinstallation », sur la directive « accueil », sur le règlement « agence européenne de l'asile » et sur la directive « retour ».
b) Les ambitions du Nouveau Pacte
La communication générale constitue, selon ses propres termes, « un nouveau départ » en matière de politique migratoire et d'asile pour l'Union européenne et veut poser un « cadre européen durable » reposant sur une « approche globale, regroupant les politiques dans les domaines de la migration, de l'asile, de l'intégration et de la gestion des frontières ».
Comme le rappelle Mme Monique Pariat, ancienne directrice générale en charge de la migration et des affaires intérieures au sein de la Commission européenne, dans une note récente rédigée pour l'institut Jacques Delors29(*), pour la Commission, les objectifs principaux du Pacte étaient les suivants :
« - des procédures aux frontières extérieures plus rapides et plus efficaces ;
- des procédures d'asile et de retour robustes et agiles ;
- la mise en place d'un système de solidarité obligatoire entre les États membres pour la gestion des demandeurs d'asile ;
- une coopération renforcée avec les pays tiers d'origine et de transit visant à s'attaquer aux causes profondes de la migration, à lutter contre le trafic illicite des migrants et à définir des voies de migration légales dans le cadre d'accords de partenariats avec ces pays, afin d'assurer une meilleure organisation des flux migratoires. »
À cet égard, les propositions les plus importantes du Pacte, qui seront examinées précisément infra dans le présent rapport sont :
· l'instauration d'un « filtrage » et de procédures d'asile et de retour spécifiques aux frontières extérieures de l'Union européenne ;
· la refonte du système d'information « Eurodac », afin qu'il collecte et conserve des informations et des données supplémentaires liées aux demandeurs d'asile, aux bénéficiaires de la protection temporaire, etc. ;
· l'actualisation des procédures d'asile, afin de les accélérer, de déterminer plus vite quel État membre doit prendre en charge une demande, et de renforcer les garanties apportées aux demandeurs durant la procédure ;
· l'harmonisation des conditions matérielles d'accueil (CMA) des demandeurs d'asile ;
· l'instauration d'un cycle annuel de gestion de l'immigration et de l'asile au niveau européen et l'établissement d'un mécanisme européen de solidarité, afin de « soulager » les États membres « de première entrée » dans leur mission d'accueil et de traitement des demandeurs d'asile, par des relocalisations, un soutien financier ou d'autres mesures d'appui... ;
· la capacité d'adapter les règles européennes de droit commun en cas de « pression migratoire » et de « crise migratoire ».
c) Un calendrier initial très optimiste
Dans la feuille de route publiée avec la communication générale, la mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile était envisagée entre le quatrième trimestre 2020 (règlements agence européenne de l'asile et Eurodac) et le deuxième trimestre 2021 (règlements sur l'asile, le « filtrage »...).
Invitée à présenter la réforme devant la commission des affaires européennes du Sénat, la commissaire européenne aux affaires intérieures d'alors, Mme Ylva Johansson, avait reconnu que le calendrier (d'adoption de la réforme) était « difficile à prévoir » mais que s'il y avait « la volonté politique d'en sortir, nous pourrions aboutir rapidement ».30(*)
* 1 « Négociations du Pacte sur la migration et l'asile : l'Union européenne entre divisions persistantes et nécessaire solidarité », rapport d'information n°871 (2020-2021) des sénateurs André Reichardt et Jean-Yves Leconte au nom de la commission des affaires européennes du Sénat, en date du 29 septembre 2021.
* 2 Voir à ce sujet, la résolution européenne n°27 (2024-2025) du Sénat du 25 novembre 2024, visant à prendre des mesures appropriées contre les atteintes aux droits fondamentaux des femmes en Afghanistan commises par le régime des talibans, adoptée sur le rapport de Mmes Audrey Linkenheld et Elsa Schalck au nom de la commission des affaires européennes, et de Mme Gisèle Jourda, au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.
* 3 Exposé des motifs de la proposition de règlement « retour » du 11 mars 2025, COM(2025) 101 final, p 1.
* 4 Article 3, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (TUE) et articles 67 et 77 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).
* 5 Tous les états membres de l'Union européenne sont en effet parties à l'espace Schengen, sauf Chypre et la République d'Irlande. En revanche, trois États hors Union européenne font également partie de l'espace Schengen : Islande ; Liechtenstein ; Norvège.
* 6 Article 6 du règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016, actualisé le 12 octobre 2025, valant « code frontières Schengen ».
* 7 « Négociations du Pacte sur la migration et l'asile : l'Union européenne entre divisions persistantes et nécessaire solidarité », rapport d'information n°871 (2020-2021) des sénateurs Jean-Yves Leconte et André Reichardt au nom de la commission des affaires européennes, en date du 29 septembre 2021 (p 15).
* 8 Règlement (UE) n°604/2013 du 26 juin 2013.
* 9 « Demandes d'asile dans les États membres de l'UE : 1,2 million de primo-demandeurs enregistrés en 2016 », communiqué de presse d'Eurostat du 16 mars 2017.
* 10 Règlement (UE) 2016/1624 du 14 septembre 2016.
* 11 Règlement (UE) 2016/399 du 9 mars 2016.
* 12 Rapport d'information n°871 (2020-2021) des sénateurs Jean-Yves Leconte et André Reichardt précité (p 16-17).
* 13 Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001.
* 14 Directive « accueil » 2013/33/UE du 26 juin 2013.
* 15 Directive « procédure » 2013/32/UE du 26 juin 2013.
* 16 Directive «qualification » 2011/95/UE du 13 décembre 2011.
* 17 Règlement (UE) n°603/2013 du 26 juin 2013.
* 18 Proposition de règlement COM(2016) 0272 final du 4 mai 2016.
* 19 Proposition de règlement COM(2016) 0270 final du 4 mai 2016.
* 20 Proposition de directive COM(2016) 465 final du 13 juillet 2016.
* 21 Proposition de règlement (COM) 2016 467 final du 13 juillet 2016.
* 22 Proposition de règlement COM(2016) 466 final du 13 juillet 2016.
* 23 Proposition de règlement COM(2026) 468 final du 13 juillet 2016.
* 24 Communication COM(2020) 609 final.
* 25 Recommandation (UE) 2020/1366.
* 26 Recommandation (UE) 2020/1364.
* 27 Recommandation (UE) 2020/1365.
* 28 Communication 2020/C 323/01.
* 29 « Le Pacte européen sur la migration et l'asile dans les startingblocks », note en date du 23 mars 2026.
* 30 Réunion de la commission des affaires européennes du Sénat du 5 novembre 2020.