II. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PACTE SUR LA MIGRATION ET L'ASILE
A. L'INSTAURATION D'UNE PROCÉDURE DE « FILTRAGE » ET DE PROCÉDURES À LA FRONTIÈRE
1. Des procédures à la frontière existent déjà en France
À l'heure actuelle, en France, un étranger qui ne satisfait pas aux conditions d'admission (absence de passeport et/ou de visa ; menace pour l'ordre public...) peut faire l'objet d'une décision de refus d'entrée (écrite et motivée), prise par le chef du service de police ou des douanes compétent, puis notifiée à l'intéressé dans une langue que la personne comprend. La décision peut être exécutée d'office.
Ce refus d'entrée peut toutefois être contesté par l'intéressée, par un recours en annulation ou un référé-liberté devant le tribunal administratif compétent.
En cas de refus à une frontière aérienne ou maritime, cette personne peut toutefois demander à ne pas être reconduite avant la fin d'un délai d'un jour franc.
La personne concernée peut également être placée en zone d'attente, « pendant le temps strictement nécessaire à son départ », qui est en principe de 96 heures, mais qui peut ensuite être prolongée par un magistrat pour huit jours, puis, dans des cas exceptionnels, au-delà de 12 jours.
L'étranger placé en zone d'attente peut bénéficier d'un interprète, d'un médecin et de conseils juridiques. Un étranger mineur non accompagné se voit désigner sans délai un « administrateur ad hoc » par le procureur de la République compétent.
Enfin, conformément à la directive 2013/32 précitée, les États membres peuvent examiner une demande d'asile à la frontière. La France a transposé cette directive. En pratique, lorsqu'un étranger est interpellé à la frontière et demande à entrer en France au titre de l'asile, les policiers, douaniers ou gendarmes compétents dressent un procès-verbal de son audition et informent le demandeur de ses droits et obligations.
En revanche, sa demande d'asile ne va pas être examinée au fond à la frontière. Le procès-verbal et la demande d'asile vont être transmis à la direction de l'asile du ministère de l'Intérieur et à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui va ensuite mener un entretien avec l'intéressé (sur place ou en visioconférence), le cas échéant, avec un interprète. Puis, dans les deux jours ouvrés suivants, l'OFPRA va rendre un avis sur la demande et le transmettre à la direction de l'asile. L'avis favorable de l'OFPRA lie la réponse du ministre.
Sur cette base, cette direction va adopter une décision admettant ou non l'étranger sur le territoire national pour lui permettre de demander l'asile. Cette personne se voit alors délivrer un visa de régularisation de 8 jours pour faire enregistrer sa demande d'asile en préfecture. En cas de refus, la décision motivée peut être attaquée par l'intéressée devant le juge administratif.
Cette procédure va devoir être modifiée pour tenir compte des évolutions induites par le « Pacte ».
2. Le dispositif de « filtrage »
Le règlement (UE) 2024/1356 du 14 mai 2024, complété par le règlement technique (UE) 2024/135238(*), institue d'abord une procédure de « filtrage » aux frontières extérieures de l'Union européenne.
a) En quoi consiste le « filtrage » ?
Le « filtrage » est composé d'un triple contrôle : un contrôle sanitaire ; un contrôle d'identité et un contrôle de sécurité (afin de vérifier que la personne concernée ne représente pas une menace).
Les données biométriques et la photographie de la personne soumise au « filtrage » seront alors collectées.
Les autorités compétentes (garde-frontières avec l'aide éventuelle de Frontex) pourront utiliser les bases de données nationales, le système d'information Schengen (SIS) et le répertoire commun d'identité pour les vérifications d'identité (CIR)39(*), pour s'assurer que la personne ne constitue pas une menace pour la sécurité.
Pour procéder au contrôle de sécurité, l'ensemble des bases de données européennes de l'espace de liberté, de sécurité et de justice pourra être sollicité, en particulier, le SIS, le système d'information sur les visas (VIS), Eurodac refondu, le système d'information sur les casiers judiciaires pour les ressortissants de pays tiers (ECRIS-TCN pour European Criminal Records Information System), ainsi que les bases nationales compétentes.
Enfin, le contrôle sanitaire des migrants en cours de « filtrage » comprendra une vérification de l'état de santé et la détection d'éventuelles « vulnérabilités » (personne ayant été torturée ; personne handicapée...). Dans ce cadre, la personne malade ou « vulnérable », sur ordonnance d'un personnel médical qualifié, pourra accéder aux soins essentiels.
b) Quelles sont les personnes concernées par le « filtrage » ?
Le « filtrage » concernera les migrants qui ont tenté de franchir irrégulièrement les frontières extérieures de l'Union européenne (terrestres ; aériennes, maritimes), qui ont été débarquées sur le territoire d'un État membre, à la suite d'une opération de sauvetage en mer, ou qui, lors des vérifications aux frontières, ont demandé l'asile sans remplir les conditions d'entrée. Le « filtrage » s'appliquera également aux étrangers séjournant irrégulièrement sur le territoire d'un État membre40(*).
En France, il concernera ainsi les étrangers interpellés en situation irrégulière dans les aéroports internationaux, au premier rang desquels l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle.
c) Où se déroulera le « filtrage » ?
Le « filtrage » devra avoir une durée maximale de 7 jours (10 jours en cas de crise migratoire et 3 jours, lorsqu'il aura lieu sur le territoire).
Il se déroulera en principe à la frontière et sera alors fondé sur un principe de non-entrée du migrant concerné sur le territoire de l'État membre dont il a tenté de franchir la frontière. En pratique, les migrants concernés seront hébergés dans des zones d'attente ou dans « tout endroit approprié » à proximité. Les personnes concernées pourront être retenues par les autorités compétentes de l'État membre compétent. Elles devront être informées des opérations de « filtrage » et de leur droit demander l'asile dans une langue qu'elles comprennent. Elles bénéficieront alors des nouvelles « conditions matérielles d'accueil » actualisées par la nouvelle directive « accueil ».
Le « filtrage » pourra aussi avoir lieu, à l'égard d'un étranger en situation irrégulière interpellé sur le territoire national, lors de la procédure de « retenue pour vérification ».
d) Que se passera-t-il à l'issue du « filtrage » ?
Les services compétents rempliront un formulaire contenant toutes les informations pertinentes sur la personne, les modalités et le résultat du « filtrage », ainsi que sur le respect ou non, de l'obligation de coopération par la personne.
Les personnes « filtrées » seront orientées, soit vers une procédure d'asile « normale » (et pourront alors entrer sur le territoire de l'État membre concerné, soit, vers une procédure d'asile à la frontière, soit, vers une procédure de retour.
e) Un mécanisme indépendant de contrôle du respect des droits fondamentaux
Le « Pacte » introduit un mécanisme indépendant chargé de contrôler le respect des droit fondamentaux lors des procédures « à la frontière » (« filtrage » ; asile ; retour). Son principe est obligatoire mais les modalités de sa mise en oeuvre sont déléguées aux autorités nationales compétentes des États membres.
f) La position des institutions européennes et de la France
Dans sa grande majorité, les États membres, dont la France, étaient favorables au principe et aux modalités du « filtrage ». Cependant, les États membres « de première entrée » (Espagne et Italie en premier lieu) soulignaient que ce processus allait renforcer leurs obligations et appelaient donc à l'établissement d'un mécanisme de solidarité européenne « proportionné » à ces nouvelles contraintes et à un soutien européen complémentaire (aide financière ; appui de Frontex...).
Dans son mandat de négociation, adopté en juin 2022, le Conseil a souhaité offrir plus de flexibilité aux États membres, en assouplissant le critère de lieu pour organiser le « filtrage » (à la frontière ou « à proximité »), en établissant le caractère facultatif du contrôle sanitaire et en intégrant dans le champ d'application du « filtrage » les ressortissants de pays tiers appréhendées sur le territoire d'un État membre après avoir échappé à un contrôle frontalier.
Ce dispositif faisait néanmoins l'objet de critiques de fond. Ainsi, le Conseil national des barreaux (CNB), dans un avis adopté le 7 mai 2021, avait dénoncé le principe même du dispositif. Comme le rappelait le rapport d'information n° 871 (2020-2021) de la commission des affaires européennes précité, le CNB craignait une « privation » du droit de certains migrants de demander l'asile et la remise en cause de la procédure française d'asile, très protectrice. Sur ce point, lors des négociations ultérieures au Conseil, les autorités françaises ont obtenu l'insertion d'une clause spécifique précisant que la France, sur ce dispositif, appliquera le droit le plus favorable, à savoir le droit français.
Le CNB soulignait également qu'un « regard extérieur » « devrait être imposé aux services en charge du « filtrage » ». Cette dernière demande a été concrétisée par la mise en place du mécanisme indépendant de contrôle du respect des droits fondamentaux dans les procédures à la frontière, déjà évoqué.
Initialement, le Parlement européen était lui aussi hostile au principe même du « filtrage ». Puis, sur proposition de son rapporteur, Mme Birgit Sippel (All. ; S/D), la commission LIBE du Parlement européen a souhaité modifier le dispositif, afin de renforcer les garanties accordées aux migrants en :
· refusant le caractère obligatoire du « filtrage » ;
· imposant l'entrée et le séjour des migrants ayant demandé l'asile à la frontière sur le territoire des États membres concernés, conformément aux dispositions du « code frontières Schengen », en attendant l'examen de leur demande ;
· refusant l'application du « filtrage » aux étrangers interpellés en situation irrégulière sur le territoire d'un État membre ;
· rendant les examens médicaux et détections de vulnérabilité parties intégrantes du « filtrage » ;
· étendant la portée du « mécanisme indépendant » de contrôle du respect des droits fondamentaux.
Son rapport a été adopté en mars 2023.
Au final, l'accord trouvé en trilogue, le 20 décembre 2023, par les négociateurs européens a conforté l'approche de la Commission européenne, prévu, comme le souhaitait le Conseil, que le « filtrage » puisse avoir lieu dans « tout endroit adéquat et approprié », généralement situé à la frontière, tout en préservant, comme le souhaitait le Parlement européen, le caractère obligatoire du contrôle sanitaire et de la détection des vulnérabilités au sein du « filtrage ». Le Parlement européen a aussi obtenu la possibilité, pour les étrangers concernés, de bénéficier de conseils juridiques pendant la procédure et le renforcement du mécanisme de contrôle indépendant (pouvoir de déclencher des enquêtes sur des « allégations fondées de non-respect des droits fondamentaux » ; capacité d'effectuer des contrôles ponctuels ; pouvoir de recommandation...).
Le texte a ensuite été définitivement adopté par le Parlement européen, le 10 avril 2024, et par le Conseil, le 15 mai 2024. Il a été publié au Journal officiel, le 11 juin 2024. Il sera applicable, le 12 juin 2026.
3. Une nouvelle procédure d'asile accélérée à la frontière
a) Une procédure inédite d'asile à la frontière harmonisée au niveau européen
Le règlement (UE) 2024/1348 a rationalisé les procédures d'asile européennes et introduit une procédure obligatoire à la frontière pour traiter les demandes des migrants ayant le moins de chance d'obtenir l'asile. Le délai d'introduction d'une demande d'asile à la frontière sera de 5 jours. Et la durée maximale de la procédure sera de 12 semaines (ce délai pouvant être allongé de six semaines en cas de crise).
Tout comme le « filtrage », cette procédure se déroulera « à la frontière ». Par conséquent, les demandeurs ne seront pas autorisés à entrer sur le territoire des États membres (fiction juridique de « non-entrée ») et pourront être placés en rétention car ils devront rester à la disposition des autorités.
b) Une procédure applicable aux demandeurs ayant le moins de chance d'obtenir l'asile
En pratique, la procédure d'asile à la frontière sera conduite obligatoirement à la frontière pour le traitement des demandes d'asile de migrants issus du « filtrage », si l'un des trois motifs suivants est constaté :
· le demandeur présente un risque pour la sécurité nationale ou l'ordre public ;
· il a introduit sa demande sur la base d'un acte frauduleux (fausse identité ; faux documents...) ;
· il provient d'un pays tiers pour lequel la part des décisions positives dans le nombre total de décisions en matière d'asile est inférieure à 20 % (Tunisie ; Maroc ; Bangladesh...).
En pratique, au cours de la procédure, la personne sera assignée à résidence dans les limites de la zone d'attente.
Pour les autres demandeurs d'asile, en revanche, c'est la procédure d'asile « de droit commun » qui devra s'appliquer.
Précisons également que la procédure à la frontière ne sera pas applicable aux mineurs non accompagnés, sauf s'ils représentent une menace pour la sécurité nationale ou l'ordre public.
Enfin, il faut noter qu'à la demande d'une majorité d'États membres, la Commission européenne a présenté, le 16 avril 2025, une proposition de règlement (COM (2025) 186 final), définitivement adoptée le 24 février 2026 (règlement (UE) 2026/464), qui permet une mise en oeuvre anticipée de la procédure d'asile à la frontière pour les demandeurs d'asile qui sont ressortissants d'un pays tiers pour lequel le taux de protection est inférieur à 20 % dans l'Union européenne. Dans sa résolution européenne n° 36, en date du 22 décembre 202541(*), le Sénat a approuvé ce nouveau calendrier, Mme Linkenheld, co-rapporteure, ayant émis des réserves (ces dernières sont précisées en II) C) 6) c))
c) À l'issue de l'examen de la demande, une possibilité d'entrer sur le territoire d'un État membre ou un éloignement
À l'issue des 12 semaines de procédure, si cette dernière n'a pas été menée à son terme, la personne concernée pourra entrer sur le territoire de l'État membre concerné pour poursuivre sa demande d'asile. En revanche, si la demande est rejetée avant l'expiration du délai imparti de 12 semaines, le demandeur débouté se verra notifier une décision de refus d'entrée et sera soumise à une procédure de retour à la frontière.
d) Les États membres devront disposer d'une « capacité adéquate » pour mener les procédures à la frontière
Le règlement précité introduit également la notion de « capacité adéquate », que les États membres doivent atteindre lors de la mise en oeuvre effective du Pacte, afin de mener les procédures à la frontière. Cette capacité a été définie à 30 000 lits dans au niveau de l'Union européenne. La Commission européenne a ensuite été chargée de fixer la « capacité adéquate » de chaque État membre, au moyen d'actes d'exécution42(*). Dans ce cadre, le nombre de procédures frontalières augmentera sur trois ans. Et si la capacité maximale d'un État membre est atteinte, les demandeurs d'asile seront dirigés vers la procédure ordinaire.
Conformément au règlement (UE) 2026/464 du 24 février 202643(*), cette procédure est entrée en vigueur sans attendre le 12 juin 2026.
e) La position des institutions européennes et de la France
Le Parlement européen avait déjà émis une proposition de réforme générale des procédures d'asile en 2017, sur le rapport de la députée Laura Ferrara (Italie ; EFDD). Après l'échec des discussions sur le « paquet asile », la Commission européenne a souhaité présenter une proposition révisée dans le cadre du « Pacte » comprenant une procédure d'asile à la frontière.
Le Parlement européen a alors repris ses travaux sous la conduite de sa rapporteure, l'eurodéputée française Fabienne Keller (Renew), et a soutenu la réforme dans sa position de négociation, adoptée le 28 mars 2023.
Au sein du Conseil, la refonte avortée des procédures d'asile de 2016 avait révélé des divergences profondes entre États membres. Présentée au sein du règlement réformant l'ensemble de ces procédures, le projet de procédure d'asile à la frontière a suscité de fortes tensions pendant les négociations du « Pacte ». En effet, si la France était favorable à la procédure et au principe d'une rétention administrative des demandeurs d'asile, il n'en allait pas de même pour l'Espagne, qui s'y opposait fermement, tant pour des raisons de principe et d'exigence constitutionnelle (la Constitution espagnole de 1978 prévoyant en effet que toute personne « gardée à vue » et, par extension, privée de liberté, puisse être présentée devant un juge au terme d'un délai de 72 heures), que pour des raisons logistiques (elle ne disposait pas des infrastructures nécessaires « à la frontière »). Le Conseil a pu néanmoins adopter sa position de négociation le 8 juin 2023.
Malgré ces divergences, la proposition a pu être adoptée définitivement avec les autres textes du « Pacte », le 20 décembre 2023.
Enfin, il faut signaler que le Haut-commissariat aux réfugiés des Nations Unies (HCR) estimait, en septembre 2021, que, dans certains États membres, cette procédure représenterait « un réel progrès » pour la défense des droits des demandeurs d'asile. « En effet, dans la procédure à la frontière, chaque demandeur d'asile pourrait bénéficier d'une évaluation individuelle de sa demande et exercer son droit au recours contre une décision défavorable. »44(*)
4. Les demandeurs d'asile déboutés à la frontière feront l'objet d'une procédure de « retour » spécifique
a) Une procédure de retour spécifique pour les demandeurs déboutés d'une demande d'asile à la frontière
Le règlement (UE) 2024/1349 institue une procédure de retour à la frontière, d'une période maximale de 12 semaines (allongée de 10 semaines en cas de crise), qui doit organiser les retours des personnes dont la demande d'asile à la frontière a été rejetée. Ce texte assure une continuité des procédures avec le « filtrage » et l'asile à la frontière.
Sauf dans les situations « à risque »45(*), les personnes concernées qui le souhaitent bénéficieront d'un délai de 15 jours pour leur départ volontaire
En revanche, si au terme du délai de 12 semaines, la personne n'a pas pu être éloignée, elle pourra être considérée comme formellement entrée sur le territoire de l'État membre concerné. Elle pourra alors se voir notifier une nouvelle décision de « retour » dans le cadre de la « directive retour »46(*), en cours de modification.
En pratique, un État membre pourra prendre en compte la notion de « pays tiers sûr » pour y renvoyer un demandeur d'asile à l'issue de la procédure accélérée aux frontières. Il pourra ainsi juger un dossier irrecevable parce que le demandeur est passé par un pays tiers considéré comme « sûr », où il aurait pu déposer une demande de protection.
Dans le cadre de cette procédure, la rétention pourra être appliquée à l'intéressée, si cette mesure s'avère nécessaire et proportionnée à l'issue d'une évaluation individuelle, en « tant que mesure de dernier recours ».
b) Une procédure qui a été scindée du règlement relatif aux procédures d'asile en cours de négociation
Dans le texte initial du « Pacte », la procédure de « retour » à la frontière figurait en partie dans la proposition de règlement relative aux procédures d'asile et en partie dans la proposition de règlement relative aux situations de crise. Cependant, au cours des trilogues, les services juridiques du Conseil et du Parlement européen ont estimé que le maintien de ce dispositif dans ces textes en menaçait la sécurité juridique.
Les négociateurs européens ont donc décidé d'établir un nouveau règlement dédié au « retour » à la frontière.
* 38 Ce règlement prévoit que, dans le cadre du « filtrage », les services compétents peuvent consulter le système d'information sur les casiers judiciaires pour les ressortissants de pays tiers (ECRIS-TCN pour European Criminal Records Information System), qui doit être instauré en 2026. Ce système doit faciliter l'échange d'informations sur les casiers judiciaires sur les citoyens non membres de l'UE et les apatrides dans les États membres de l'UE, offrant un accès facile à des informations complètes sur les antécédents criminels d'une personne, quel que soit le pays où cette personne a été précédemment condamnée.
* 39 Un cadre européen d'interopérabilité des systèmes d'information, doit entrer en vigueur en 2026. Il a été mis en place par les règlements (UE) 2019/817 et (UE) 2019/818, respectivement relatifs à l'interopérabilité des systèmes d'information de l'Union européenne dans le domaine des frontières et des visas et dans ceux de la coopération policière et judiciaire, de l'asile et de l'immigration. Ce cadre comprend un répertoire commun des données d'identité (CIR).
* 40 Article 7 du règlement (UE) 2024/1356 précité.
* 41 Cette résolution européenne est issue des travaux de la commission des affaires européennes du Sénat (proposition de résolution européenne n°149 (2025-2026) adoptée sur le rapport des sénateurs Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld) et de la commission des lois (texte de la commission adopté le 17 décembre 2025, sur le rapport des sénateurs David Margueritte et Olivier Bitz).
* 42 La capacité adéquate de chaque État membre sera établie sur la base d'un calcul tenant compte du nombre de franchissements irréguliers et du nombre de refus d'entrée constatés sur trois ans.
* 43 Règlement (UE) 2026/464 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2026 modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union.
* 44 Rapport d'information n°871 (2020-2021) précité, p 34.
* 45 Risque de fuite ; menace pour la sécurité nationale ou l'ordre public.
* 46 Directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008.