EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes, réunie le 7 mai 2026, a engagé le débat suivant :
M. Jean-François Rapin, président. - Nous allons maintenant examiner le rapport d'information, préparé par nos collègues Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld, portant observations sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances afin de mettre en oeuvre le Pacte sur la migration et l'asile, un ensemble de neuf règlements et une directive, adoptés en mai 2024 à l'issue d'un processus de négociations long et compliqué.
Nos collègues Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld avaient initialement été mandatés pour effectuer un travail de contrôle en juin, qu'il a fallu anticiper afin de s'adapter au calendrier législatif. Le projet de loi sera en effet examiné par la commission des lois le mercredi 13 mai, puis en séance publique les mercredi 20, jeudi 21 et éventuellement vendredi 22 mai.
Cette anticipation m'apparaissait d'autant plus nécessaire que j'avais eu de nombreux échanges avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE), qui avaient confirmé l'importance des enjeux de mise en oeuvre de ce pacte.
J'avais également interpellé, l'an dernier, le ministre chargé des relations avec le Parlement, lors du débat annuel sur l'application des lois, sur la mise en oeuvre du Pacte. Celle-ci mérite un débat de fond sur l'ensemble des dispositions ; un tel examen aurait été possible si le Gouvernement avait présenté son projet plus tôt.
La Conférence des présidents ayant saisi, à ma demande, la commission des affaires européennes de ce projet de loi, le rapport d'information de notre commission apportera un éclairage d'ensemble sur le Pacte et le contexte des négociations, en complément du rapport de la commission des lois.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Le Gouvernement a déposé, le 8 avril dernier, un projet de loi d'habilitation qui l'autorise à prendre par ordonnances les mesures d'adaptation du Pacte sur la migration et l'asile. Le président de notre commission, Jean-François Rapin, a souhaité que la commission des affaires européennes puisse émettre des observations sur le Pacte et sur sa mise en oeuvre dans notre pays, afin d'éclairer les débats sur le projet de loi, qui auront lieu en commission des lois le 13 mai prochain, puis en séance publique le mercredi 20, le jeudi 21 et éventuellement le vendredi 22 mai.
Voilà pourquoi ma collègue Audrey Linkenheld et moi-même avons été désignés rapporteurs. À titre personnel, tout comme mon groupe, je veux redire mon soutien aux textes du Pacte, qui doivent nous aider à renforcer les contrôles aux frontières extérieures tout en améliorant les garanties des demandeurs d'asile.
Malgré nos opinions divergentes sur le contenu du Pacte, nous avons travaillé en bonne intelligence pour émettre plusieurs constats et recommandations qui peuvent être largement partagés. Je veux également souligner que la méthode choisie par le Gouvernement pour adapter le Pacte en droit français n'est pas satisfaisante. Le Sénat, à juste titre, n'aime pas les ordonnances, car elles privent le législateur de toute possibilité d'intervention.
Je voudrais à présent rappeler le contenu du Pacte sur la migration et l'asile.
Tout d'abord, les politiques migratoires et de l'asile ainsi que les contrôles aux frontières relèvent de compétences partagées entre l'Union européenne et les États membres. Ensuite, avant la présentation du Pacte, l'Union européenne disposait déjà de règles minimales pour encadrer les franchissements des frontières et les demandes d'asile. En particulier, le règlement européen dit de « Dublin » précise que les demandes d'asile doivent être traitées, en principe, dans le premier État membre d'enregistrement de la demande.
Mais, pour tirer les leçons de la crise migratoire de 2015-2016, le Pacte sur la migration et l'asile a été présenté en septembre 2020. Ce Pacte comprend dix textes, une directive et neuf règlements, articulés autour d'une communication générale.
Pour la première fois au niveau européen, une réforme vise une cohérence d'ensemble entre politiques migratoire, de l'asile et des contrôles aux frontières.
Le Pacte vise d'abord à renforcer les contrôles aux frontières extérieures avec l'instauration d'un « filtrage ». Ce « filtrage » consiste en un triple contrôle d'identité, de santé et de sécurité, qui doit avoir lieu « à la frontière » dans une durée de sept jours. Le Pacte met aussi en place des procédures d'asile et de retour à la frontière, pour traiter plus rapidement les demandes d'asile des demandeurs qui ont le moins de chance d'obtenir une protection. En complément, la base de données Eurodac sur les demandes d'asile est transformée en système d'information relatif non seulement aux demandeurs d'asile, mais aussi aux étrangers en situation irrégulière.
Le Pacte doit aussi permettre la rénovation de l'ensemble des règles européennes du régime d'asile commun. En particulier, des procédures accélérées sont prévues pour savoir quel État membre doit prendre en charge une demande d'asile et avec l'harmonisation, au niveau européen, des garanties fondamentales et des conditions matérielles d'accueil octroyées aux demandeurs d'asile.
Le Pacte prévoit également l'instauration d'un mécanisme européen de solidarité. Celui-ci vise, par des relocalisations de demandeurs d'asile ou un soutien financier, à soutenir les États membres dits « de première entrée » dans l'accueil des demandeurs d'asile, notamment la Grèce, l'Italie et l'Espagne. Chaque année, une réserve européenne de solidarité doit être définie pour venir en aide à ces pays, sur la base d'un rapport de la Commission européenne, dans le cadre d'un dialogue entre États membres.
En complément, le Pacte prévoit l'adaptation du cadre juridique européen en cas de crise migratoire afin d'améliorer sa réactivité.
Enfin, je veux souligner que les États membres disposent d'une réelle marge d'appréciation dans la mise en oeuvre du Pacte. En effet, les textes de ce dernier comportent de nombreuses « clauses optionnelles » qui leur permettent d'appliquer ou non certaines dispositions. Le ministre de l'intérieur, M. Laurent Nuñez, en a évoqué 150 lors de son audition devant notre commission et la commission des lois, le 29 avril dernier, mais le Gouvernement ne nous en a pas communiqué la liste. Nous avons interrogé les services de la direction générale compétente de la Commission européenne, qui nous ont indiqué ne pas disposer non plus d'une « liste agrégeant les clauses optionnelles du Pacte ». Selon nos interlocuteurs, « dans la majorité des cas, il ne s'agit pas simplement de provisions minimales, mais plutôt de différentes options au choix de l'État membre, ou selon les conditions en présence ».
À titre d'exemple, les États membres pourront, en dernier ressort, autoriser le recours à la contrainte pour procéder au relevé des données biométriques des demandeurs d'asile et des étrangers en situation irrégulière. Notre rapport a recensé les principales « clauses optionnelles » du Pacte, mais nous demandons au Gouvernement la communication de la liste intégrale de ces clauses. Et nous souhaitons aussi, comme le ministre Laurent Nuñez l'a timidement esquissé, que le Gouvernement instaure un vrai dialogue avec le Parlement sur les choix d'activation de ces clauses. C'est l'une des recommandations que nous formulons.
Les négociations sur le Pacte ont été très longues, puisqu'elles se sont étirées de septembre 2020 à juin 2024, en raison de la complexité des sujets et des divisions profondes qui existaient initialement entre certains États membres. La présidence française du Conseil de l'Union européenne, au premier semestre 2022, a contribué à débloquer les négociations.
En décembre 2023, le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord en trilogue sur les textes du Pacte ; puis le Pacte sur la migration et l'asile a été définitivement adopté entre le printemps et l'été 2024.
Le Gouvernement est satisfait du compromis final trouvé sur le Pacte, en particulier sur le dispositif de « filtrage », le mécanisme européen de solidarité, la refonte du système Eurodac et sur les dispositions permettant de mieux lutter contre les « mouvements secondaires » de demandeurs d'asile. Je pense à cet égard à l'harmonisation des conditions matérielles d'accueil, ou encore à l'obligation de coopération et à l'assignation à résidence imposées aux demandeurs d'asile.
En revanche, les autorités françaises restent attentives au respect, par chaque État membre « de première entrée », de ses obligations en matière de prise en charge des demandes d'asile. En effet, certains d'entre eux, comme l'Italie et la Grèce, refusent de reprendre les demandeurs d'asile dont ils ont la charge et la France en assume la responsabilité à leur place, sans compensation. Lors de son audition, Laurent Nuñez a toutefois relevé qu'à partir du mois de juin prochain, à la suite d'accords conclus avec l'Italie et la Grèce, la France pourrait reprendre les transferts vers ces pays.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - Dans des délais contraints compte tenu de la nécessité de vous présenter nos observations avant l'examen du projet de loi en séance publique, nous avons effectivement travaillé efficacement avec Ronan Le Gleut. Comme je l'ai indiqué lors de l'audition du ministre de l'intérieur, mon groupe, en 2020, n'avait pas accueilli défavorablement le Pacte, estimant alors qu'un certain équilibre devait être trouvé entre responsabilité et solidarité. Mais, au fil du temps, le Pacte est devenu une réelle déception, étant progressivement complété par de nouveaux textes qui ont rompu cet équilibre, tels que la proposition de règlement « retour », au sujet de laquelle nous avons longuement débattu dans notre commission.
Ronan Le Gleut a évoqué le contenu du Pacte sur la migration et l'asile. Je veux quant à moi vous rappeler qu'un délai de deux ans a été accordé aux États membres pour se préparer à sa mise en oeuvre. En effet, le Pacte doit devenir opérationnel entre le 12 juin et le 1er juillet 2026. Afin de garantir une préparation coordonnée à cette échéance, la Commission européenne a publié, dès juin 2024, un plan commun de mise en oeuvre du Pacte dans lequel elle appelait les États membres à adapter leurs législations et où elle précisait toutes les possibilités de soutien européen.
Ce plan commun a ensuite été décliné en 27 plans nationaux de mise en oeuvre, présentés par chaque État membre à la Commission européenne en décembre 2024. En pratique, ces plans ont précisé les enjeux juridiques, logistiques et financiers de la phase de préparation. On peut nourrir un regret sur cette phase : dans un souci de transparence, le Gouvernement aurait dû partager régulièrement les informations relatives à la mise en oeuvre du Pacte avec le Parlement. Cela aurait évité les surprises et les interrogations actuelles.
En complément, le 11 novembre 2025, la Commission européenne a publié son premier rapport annuel sur la situation migratoire et de l'asile. Ce rapport a reconnu quatre États membres - Chypre, la Grèce, l'Espagne et l'Italie - comme étant sous « pression migratoire ». À cet égard, ils vont pouvoir bénéficier de relocalisations et de soutiens financiers. Pour 2026, la réserve européenne de solidarité a en effet été fixée à 21 000 relocalisations et 420 millions d'euros de contributions financières.
Douze autres États membres, dont la France, ont été reconnus comme étant « exposés à un risque de pression migratoire ». Notre pays pourra ainsi bénéficier d'assouplissements éventuels dans l'application des règles européennes. Comme l'a précisé le ministre de l'intérieur lors de son audition, la France va ainsi faire reconnaître la prise en charge de demandes d'asile qu'elle assume déjà en lieu et place de l'Italie et de la Grèce, au titre des 3 361 relocalisations qu'elle devrait prendre en charge au titre de la réserve.
Selon les informations portées à notre connaissance, la plupart des États membres ont déjà adapté leur législation et sont prêts, même si certains, comme la Pologne, demeurent hostiles à la mise en oeuvre de relocalisations obligatoires de demandeurs d'asile. Mais qu'en est-il de la France ?
En réalité, le Pacte sur la migration et l'asile est, pour notre pays, un triple défi juridique, logistique et financier. Or, force est de constater que la France ne sera pas prête à le mettre en oeuvre le 12 juin prochain.
Voilà pourquoi notre première recommandation est de prévoir un suivi régulier de la mise en oeuvre du Pacte, par la France et, plus généralement, par les 27 États membres, au niveau européen. La Commission européenne devrait présenter un bilan d'étape dans les prochains jours, mais nous souhaitons qu'une évaluation de cette application intervienne dans six mois, puis, chaque année, dans le rapport annuel sur la situation migratoire et de l'asile.
L'impréparation de la France est d'autant plus incompréhensible que notre pays a joué un « rôle moteur » dans les négociations du Pacte, notamment lors de la présidence française du Conseil de l'Union européenne (PFUE), qui a permis de débloquer plusieurs sujets.
Je l'ai dit, le Pacte reste, pour notre pays, d'abord un défi juridique. Certes, en principe, les règlements votés dans le cadre du Pacte seront directement applicables en France à compter du 12 juin prochain. Mais le Pacte va rendre obsolète environ 40 % de notre code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda). Il a ainsi semblé préférable au Gouvernement de prévoir des mesures d'adaptation précises.
Toutefois, cette réécriture sera effectuée par une ordonnance prise dans un délai de trois mois à compter de la promulgation du projet de loi d'habilitation. Deux autres mois seront nécessaires pour la ratification. Pour l'adaptation du droit européen dans les outre-mer, une deuxième ordonnance sera prise dans un délai de six mois. Enfin, une « ordonnance balai », qui vise à réparer les erreurs et omissions éventuelles des deux premières ordonnances, devra être adoptée dans un délai de neuf mois. Nous en avions parlé lors de l'audition du ministre : il est quelque peu curieux de prévoir dès à présent une troisième ordonnance destinée à corriger les erreurs ou difficultés d'application des deux premières.
La période de transition nous paraît exposer notre pays à de grandes fragilités, y compris au regard du contexte politique, qui suscite quelques doutes quant à l'adoption de ce projet de loi d'habilitation par le Sénat et l'Assemblée nationale.
En fait, nous allons connaître une longue période de « vulnérabilité juridique ». En effet, les règlements européens du Pacte seront applicables en France et toute disposition du droit national contraire devra être écartée. Face à cette confusion, le Gouvernement a même prévu de publier une circulaire d'interprétation du Pacte à destination des services chargés de le mettre en oeuvre, afin de les guider.
Comme l'a précisé M. Didier Leschi, directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), à nos collègues rapporteurs de la commission des lois, saisie au fond de ce projet de loi, le risque de contentieux est élevé, notamment celui de constater des « jurisprudences contradictoires », en raison de la divergence entre certains articles du Ceseda et les textes européens du Pacte.
Le Pacte est aussi un défi logistique pour notre pays. Ainsi, pour respecter ses engagements, la France devra disposer, au 12 juin prochain, d'une « capacité adéquate » de 615 places pour mener les procédures à la frontière, sur un total de 30 000 places prévues à l'échelle de l'ensemble des États membres. Or, fin 2024, elle ne disposait que de 300 places. Selon le ministre de l'intérieur, cette capacité de 615 places ne devrait être atteinte que fin 2026. Dans l'attente du nombre de places requis, alors que les demandeurs d'asile faisant l'objet d'une procédure « à la frontière » ne sont pas censés entrer sur le territoire national, certains d'entre eux y entreront sans doute afin d'y être hébergés, avec un statut incertain. Le ministre a ainsi indiqué que « nous nous appuierons sur un système de placement en hébergement sous la forme d'assignations à résidence ».
Enfin, le Pacte sur la migration et l'asile est également un défi financier, compte tenu des sommes nécessaires à sa mise en oeuvre.
Pour la seule période de préparation à la mise en oeuvre du Pacte, soit de 2025 à 2027, le plan national de mise en oeuvre (PNMO) transmis à la Commission européenne en décembre 2024, mais qui n'avait pas alors été formellement présenté au Parlement, estimait le coût total à 508,3 millions d'euros, dont 122 millions au titre de 2026. Il fallait en outre y ajouter 85,41 millions d'euros sur la période 2025-2027 au titre de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA).
Le Gouvernement n'a finalement prévu que 150 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 84,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP) dans la loi de finances pour 2026. Ce montant devrait être de 82,5 millions d'euros pour 2027. Si nous pouvons comprendre que l'évolution à la baisse du nombre de demandeurs d'asile en Europe a une influence sur ces enveloppes budgétaires, nous appelons le Gouvernement à faire preuve de plus de transparence et de sincérité sur le coût réel du Pacte, mais aussi, plus généralement, sur le respect effectif du plan national de mise en oeuvre du Pacte. Il s'agit de notre deuxième recommandation.
En complément, le Gouvernement doit pérenniser le soutien financier européen actuel à la politique migratoire, au travers du fonds « Asile, migration et intégration » (Fami), doté de 11,88 milliards d'euros sur la période 2021-2027. En revanche, nous réaffirmons que la France doit refuser de puiser dans les crédits de la politique de cohésion, qui est destinée à réduire les inégalités entre régions européennes, pour financer des actions relevant de la politique migratoire et de l'asile, et compenser d'éventuels déficits en la matière.
Enfin, il faut dire un mot de plusieurs réformes discutées au niveau européen, qui complètent le Pacte et qui, selon moi, le « dénaturent » parfois ou, à tout le moins, en fragilisent l'équilibre politique et la crédibilité, y compris pour ceux qui le soutiennent.
Je veux d'abord parler des règlements sur les « pays d'origine sûrs » et les « pays tiers sûrs » qui visent, d'une part, à accélérer les procédures de traitement des demandes d'asile et, d'autre part, à refuser plus facilement certaines demandes d'asile.
Je n'insiste pas sur ce point, car nous en avons débattu lorsque nous avons examiné notre proposition de résolution européenne (PPRE) sur le sujet, en novembre dernier. Au nom de mon groupe, j'avais exprimé des réticences sur cette évolution et, lors de son audition, le ministre a souligné que la France ne souhaitait pas faire appel au concept de « pays tiers sûr » pour des raisons constitutionnelles.
Je veux aussi évoquer la proposition de règlement sur le « retour », que nous avions abordée lors de l'audition du ministre délégué chargé de l'Europe, M. Benjamin Haddad, ainsi que dans le cadre de l'examen de la proposition de résolution européenne. Nos positions sont connues et je rappelle les réserves que j'avais exprimées sur certaines dispositions. Depuis, le Conseil et le Parlement européen ont adopté et durci la réforme, sous l'impulsion d'une majorité alliant la droite et l'extrême droite.
Comme cela a été indiqué lors des auditions menées par les rapporteurs de la commission des lois, cette nouvelle majorité au Parlement européen peut fragiliser la légitimité du Pacte, y compris auprès des formations qui le soutiennent, tant par l'effet d'affichage qu'elle produit que par le contenu de certaines dispositions ; plusieurs responsables libéraux et conservateurs l'ont d'ailleurs exprimé.
Un sujet aussi sensible que la migration et l'asile doit, au-delà des divergences d'appréciation, être traité dans un climat de confiance entre les États membres afin d'avancer sereinement sur ces questions. Il n'est pas certain que cette nouvelle alliance contribue à instaurer cette confiance.
Il faut également signaler que, le 29 janvier 2026, la Commission européenne a présenté une nouvelle stratégie européenne sur la migration et l'asile, qui vise à compléter le Pacte en insistant sur la dimension externe de la politique migratoire européenne. Nous en avions discuté lors de la présentation de notre PPRE sur le « retour », notamment à propos des partenariats conclus avec la Tunisie, la Mauritanie et l'Égypte.
Cette orientation peut être considérée comme une avancée, car il est positif que l'Europe souhaite collectivement conclure des partenariats avec ces pays tiers. Pour autant, ces accords ont parfois soulevé des questions au regard des atteintes aux droits fondamentaux. Il convient donc d'y être attentif.
Cette stratégie annonce aussi la révision du mandat de l'agence Frontex, qui soutient les États membres dans leurs actions de contrôles aux frontières. Même si cette évolution peut paraître nécessaire, les controverses ayant entouré l'ancien directeur de l'agence appellent une vigilance particulière quant à son orientation future.
L'avenir de ce mandat a déjà fait l'objet de la résolution européenne n°55 du Sénat du 8 février 2023, qui avait été adoptée sur l'initiative de Jean-François Rapin et de François-Noël Buffet. Elle préconisait en particulier un meilleur pilotage politique de Frontex et l'instauration d'un vrai contrôle parlementaire qui associerait les parlements nationaux, comme c'est le cas pour Europol. Le mandat de cette agence est fondamental pour la mise en oeuvre du Pacte sur la migration et l'asile.
Notre quatrième recommandation consiste donc à maintenir la vigilance du Sénat, dans les mois à venir, sur ces réformes importantes, dont certaines demeurent encore en discussion.
M. Jean-François Rapin, président. - Merci à vous deux. Je voudrais modérer un peu les propos tenus sur Frontex.
Avec François-Noël Buffet, nous avions consacré un rapport à cette agence et auditionné son ancien directeur. Des interrogations entouraient alors la procédure engagée à son encontre par les instances françaises, qui l'ont « lâché ». Nous ne disposions pas de l'ensemble des éléments et une forme de suspicion est demeurée, dans un contexte qui a sans doute contribué à son départ puis à sa récupération politique.
Notre rapport avait été élaboré sans préjugés, principalement à partir d'observations sur le terrain. Lors des déplacements aux frontières ukrainienne, slovaque et polonaise, nous avions observé que la mobilisation de Frontex était forte. Nous avions également constaté que cette agence européenne, certes coûteuse, n'était pas suffisamment armée au regard des enjeux et des défis auxquels elle faisait face.
Notre réflexion portait donc sur les moyens de réarmer Frontex, dans un contexte marqué par les exigences du Pacte et par le renforcement attendu de la surveillance des frontières extérieures de l'Union européenne.
Le mandat de Frontex a longtemps oscillé entre défense des droits et surveillance des frontières. Il semble qu'aujourd'hui la Commission européenne ait tranché la question en faisant de Frontex une agence de protection des frontières extérieures, dans le respect des droits humains. Nous sommes sans doute en train de trouver un bon équilibre.
La question centrale demeure celle des moyens qui lui seront accordés : comment faire d'un « nain administratif » un véritable « géant de surveillance », comme Europol a pu le devenir ?
Je crois que nous ne sommes pas encore au bout du chemin avec Frontex, qui sera finalement le seul outil de l'Union européenne pour la surveillance des frontières.
Notre commission a la chance de réunir des sensibilités politiques différentes, tout en parvenant à dégager des convergences pragmatiques, qui nous permettent d'avancer - vous y êtes parvenus dans ce rapport. Saisie pour observations, elle doit trouver sa place aux côtés des commissions permanentes, car elle se situe ici à la frontière du législatif sans être une commission législative.
Mme Mathilde Ollivier. - Je remercie les rapporteurs pour leurs explications sur la période qui s'ouvrira à partir de juin, laquelle demeure encore floue dans la mise en oeuvre du Pacte au niveau français.
Je partage les inquiétudes exprimées sur les textes adoptés depuis le Pacte, qu'il s'agisse des « pays sûrs », du règlement « retour », des centres de rétention situés hors de l'Union européenne ou encore de l'enfermement d'enfants pour des raisons migratoires.
Je m'inquiète également de l'externalisation croissante des retours et des demandes d'asile, qui revient aussi à externaliser la responsabilité de l'Union européenne, toujours plus loin de ses frontières.
Je dénonce le basculement d'une politique migratoire européenne désormais centrée avant tout sur les contrôles aux frontières. La solidarité et le respect de nos conventions internationales, notamment en matière de droit d'asile, se trouvent aujourd'hui remis en question.
Alors que la situation au Moyen-Orient demeure très incertaine, nous devons continuer d'envoyer un message à tous les défenseurs des droits humains. L'externalisation croissante des demandes d'asile affaiblit également la vision que porte l'Union européenne en matière de défense des droits humains et de la démocratie.
Mme Pascale Gruny. - Je remercie les rapporteurs pour le travail réalisé sur ces sujets complexes. Je souhaiterais savoir où en sont les autres pays dans la mise en oeuvre du Pacte. Nous avons souvent le sentiment d'agir dans l'urgence sur ce type de textes. Je ne souhaite d'ailleurs pas forcément en faire reproche au Gouvernement : pour avoir travaillé en entreprise, j'ai souvent constaté cette tendance à demander des reports à la dernière minute.
Concernant l'ancien directeur de Frontex, je rejoins le président Jean-François Rapin. Lors de l'audition de celui-ci, nous avions ressenti beaucoup d'amertume de sa part et le sentiment qu'il avait été « lâché ».
Je ne suis pas du tout favorable à l'alliance évoquée et je le dis en toute transparence : je suis de droite, mais pas d'extrême droite. Pour avoir été députée européenne, je sais toutefois que les majorités se construisent différemment au Parlement européen, parfois selon les pays, parfois selon les partis. Les rapporteurs souhaitent avant tout faire adopter leurs textes.
Je veux enfin saluer le ton apaisé de ce rapport sur un sujet compliqué. Je suis attachée au respect des droits humains, notamment pour les enfants et les mineurs non accompagnés (MNA), sur lesquels nous avons récemment travaillé, avec Agnès Canayer, dans le cadre d'un rapport sur l'aide sociale à l'enfance (ASE). Il faut trouver un équilibre, sans naïveté. Nous devons accueillir dignement, alors même que certaines situations montrent aujourd'hui que cette dignité n'est pas toujours respectée.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Sur l'avancée des textes, nous sommes les derniers.
M. Jean-François Rapin, président. - D'autres États membres sont également à la traîne, même si certains sont moins concernés par le sujet. La France l'est pleinement. Ce retard incombe non au Parlement, mais au Gouvernement. Or, le ministre nous a indiqué lors de son audition qu'il n'occupait pas ces fonctions auparavant. Toutefois, au-delà du ministre, l'appareil d'État demeure. Nous avions alerté le ministre chargé des relations avec le Parlement, le SGAE et le secrétariat général du Gouvernement (SGG). Chacun ne peut renvoyer à l'autre la responsabilité de ce retard.
Hier encore, à l'occasion de la réception par le Président Larcher du Président du Sénat italien, nous constations que l'Italie travaillait elle aussi dans l'urgence, même si elle procède par décrets plutôt que par ordonnances. La Pologne connaît également des retards. Je suis certain que l'échéance du 12 juin ne sera pas respectée.
M. Ronan Le Gleut, rapporteur. - Permettez-moi une petite observation politique, puisque notre collègue Audrey Linkenheld évoque la dimension partisane des discussions du Pacte. Il faut tout de même rappeler les votes de l'Alliance progressiste des socialistes et démocrates (S&D) au Parlement européen. Le 10 avril 2024, le groupe S&D a voté très majoritairement en faveur du Pacte. C'est là où l'on voit la particularité du socialisme français, qui a voté contre, de façon très minoritaire au sein de son groupe.
Mme Audrey Linkenheld, rapporteure. - J'assume tout à fait la diversité des groupes politiques au sein du Parlement européen. C'est vrai à gauche comme à droite, et même à l'extrême droite. Je l'ai dit d'entrée de jeu, en 2020, le groupe S&D n'avait pas regardé défavorablement cette idée de Pacte. Comme tout le monde, nous avons conscience de la situation. Nous sommes européens et souhaitons avancer collectivement, c'est plus efficace. Toutefois, les évolutions en cours conviennent moins aux socialistes français qu'à certains sociaux-démocrates européens. Ce n'est pas nouveau et je ne suis pas sûre, d'ailleurs, que cela change à court terme : nous n'avons pas tout à fait les mêmes positions que nos collègues socialistes danois, allemands, ni même espagnols, pour des raisons qui tiennent à chacun des États membres comme à nos histoires politiques.
Si j'ai exprimé ainsi ma position, c'est parce que Fabienne Keller elle-même, qui n'appartient pas à ma famille politique, a indiqué en audition que la majorité trouvée à l'occasion de ce texte jetait une forme, sinon de discrédit, du moins de trouble sur un sujet complexe. Il est déjà difficile de se mettre d'accord entre États membres et nous savons ce que sont les majorités au Parlement français et au Parlement européen. Le fait est que tout cela interfère dans la mise en oeuvre des différentes politiques. Je rappelle tout de même que le Pacte de 2020 est intervenu après les échecs des négociations européennes de 2015 et de 2016.
Nous sommes maintenant en 2026 et nous n'arrivons toujours pas à passer au stade de la mise en oeuvre. Je ne suis pas là pour dédouaner le Gouvernement, mais il est vrai qu'il est compliqué de faire avancer des textes à l'échelle européenne et, dans le même temps, de les appliquer à l'échelle nationale lorsque l'on ignore ce que ces derniers comportent réellement. Personne n'est capable de nous communiquer la liste des fameuses « 150 clauses optionnelles » évoquées par le ministre de l'intérieur. Le Gouvernement les connaît sûrement, mais lorsque nous demandons cette liste à la Commission européenne, nous ne l'obtenons pas davantage. Nous l'avons constaté, Ronan Le Gleut et moi-même, lorsque nous avons travaillé sur les propositions de résolutions européennes précédentes : le discours que nous tient la Commission européenne sur ces dossiers n'est pas clair. C'est d'ailleurs ce qui nous a conduits à rendre un avis de non-conformité de la proposition de règlement « retour » au principe de subsidiarité.
L'alliance entre les formations de droite et d'extrême-droite au Parlement européen pour adopter cette proposition apporte une fragilité de plus, même si elle s'inscrit dans une logique de Realpolitik. Donc, oui, la France est aujourd'hui en retard dans la mise en oeuvre du Pacte. Cela s'explique aussi bien par des raisons européennes que par des raisons strictement franco-françaises qui sont, de mon point de vue, inacceptables. Cela l'est d'autant plus que le Gouvernement lui-même est venu sur ce terrain. Nous avons examiné des textes d'initiative parlementaire ou gouvernementale abordant les questions de rétention. Ce n'est donc pas comme si nous ne savions pas que tout cela devait arriver. C'est regrettable, et c'est incompréhensible pour les Français. Chacun a en tête le contexte politique actuel ; il requiert notre vigilance.
Nous sommes en tout cas d'accord sur un point : ce sujet doit être traité à l'échelle européenne, en dépit de nos divergences. Il est des moments où le compromis dérange plus qu'à d'autres, mais c'est le seul moyen d'avancer. Nous continuerons donc d'être constructifs, même si les socialistes français votent parfois différemment des sociaux-démocrates européens.
Les recommandations sont adoptées.
La commission adopte le rapport d'information et en autorise la publication.
M. Jean-François Rapin, président. - Je remercie les deux rapporteurs : ils ont su faire un bon travail dans un contexte difficile, dans un délai restreint et malgré leurs différences de point de vue.
Mes chers collègues, je vous informe que le débat préalable au Conseil européen a été fixé par la Conférence des présidents au lundi 15 juin prochain, à 18 heures. Une délégation de notre commission, dont je fais partie, sera en déplacement ce jour-là en Albanie et au Monténégro. Je remercie donc ceux qui le peuvent de prendre leurs dispositions pour assurer la représentation de notre commission.