Observations sur le projet de loi n° 526 (2025-2026)

C. LES SUITES DU PACTE

1. L'évolution du recours aux concepts de « pays d'origine sûrs » et de « pays tiers sûrs » dans le traitement des demandes d'asile

La Commission européenne a présenté, le 23 avril 2025 et le 20 mai 2025, deux propositions de règlement visant, d'une part, à mettre en oeuvre une liste européenne de « pays d'origine sûrs », et, d'autre part, à faciliter le recours au concept de « pays tiers sûr », dans le premier cas, pour accélérer le traitement des demandes d'asile et, d'autre part, pour élargir les possibilités de renvoi des demandeurs d'asile déboutés dans des pays tiers (Le contenu de ces deux propositions de règlement, définitivement adoptées en tant que règlements (UE) 2026/463 et (UE) 2026/464 le 24 février 2026, a déjà été commenté dans le présent rapport, dans le III)C)).

2. Une modification d'ampleur du cadre juridique européen des « retours » d'étrangers en situation irrégulière, en cours de négociation

a) Une réforme présentée par la Commission européenne et une majorité d'États membres comme le complément nécessaire du dispositif du Pacte sur la migration et l'asile

En l'état du droit, la directive 2008/115/CE, qui est entrée en vigueur en 2010, pose des règles européennes d'harmonisation minimale en matière de retour (c'est-à-dire, d'éloignement) des étrangers en situation irrégulière dans les États membres de l'Union européenne.

Or, selon la Commission européenne, le bilan de l'application de cette directive est « mitigé » du fait de la faiblesse du taux de « retour effectif » (qui était, pour rappel, de 20 % dans les États membres de l'UE en 2024 et de 24 % un an plus tard). En France, ce taux - dont la pertinence est contestée par le ministère de l'intérieure - avoisine plutôt 10,5 %. Les raisons sont multiples. Il faut citer en particulier le manque de coopération des ressortissants de pays tiers, qui peuvent résister, fuir ou entraver d'une autre manière les efforts de retour, le refus de de certains pays tiers en ce qui concerne la réadmission de leurs ressortissants, mais aussi la longueur des procédures administratives, ainsi que l'absence de politique crédible en matière de retour forcé.

Une première tentative de réforme de la directive « retour » avait été proposée en 2018 et acceptée par le Conseil, mais avait été bloquée au Parlement européen, faute de majorité politique pour la voter.

Depuis, le Pacte sur la migration et l'asile a été adopté définitivement en mai 2024 et les États membres avaient alors convenu de la nécessité de compléter cette réforme par la refonte du dispositif européen de « retour » des étrangers en situation irrégulière. Par la suite, le Conseil européen avait appelé cette refonte de ses voeux à plusieurs reprises.

Voilà pourquoi, dans ses orientations politiques pour le mandat 2024- 2029 de la Commission européenne, Mme Ursula von der Leyen estimait que l'Union européenne avait « besoin d'une approche commune sur la question des retours, afin de les rendre plus efficaces et plus dignes »^117(*). Dans le document publié simultanément^118(*), elle fixait quatre objectifs à la réforme : accélérer et simplifier la procédure de retour, assurer des retours dans la dignité, numériser la gestion des dossiers, veiller à ce que les décisions de retour bénéficient d'une reconnaissance mutuelle dans toute l'Europe.

b) Une proposition de règlement qui vise avant tout à accroître le nombre de « retour » d'étrangers en situation irrégulière

(1) Le dispositif de la proposition de règlement

La Commission européenne a présenté la proposition de règlement établissant un système commun en matière de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier dans les états membres de l'Union européenne (COM(2025) 101 final), le 11 mars 2025, afin de remplacer la directive « retour » actuelle.

Cette proposition de règlement a un objectif : améliorer l'effectivité et l'efficacité des procédures de retour des États membres par leur uniformisation au niveau européen et accélérer l'exécution des décisions de retour tout en préservant les droits fondamentaux des étrangers en situation irrégulière.

La proposition prévoit, à titre principal :

· d'étendre la définition des « pays de retour »^119(*) ;

· de rendre obligatoire la procédure de reconnaissance mutuelle des décisions de retour entre États membres à compter du 1^er juillet 2027^120(*) ;

· d'instaurer un régime juridique de retour spécifique et plus strict pour les étrangers en situation irrégulière présentant un risque pour la sécurité ;

· d'imposer une obligation de coopération aux étrangers faisant l'objet d'une décision de retour et de prévoir des sanctions en cas de refus de coopérer ;

· d'allonger la durée maximale des interdictions d'entrée sur le territoire des États membres qui peuvent être adoptées en même temps que les décisions de retour (de 5 à 10 ans) ;

· de prévoir un mécanisme de contrôle indépendant des décisions de retour au regard du respect des droits fondamentaux ;

· d'autoriser le transfert d'étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une décision de retour dans des centres de retour situés dans des pays tiers

· d'instaurer un effet suspensif automatique à l'application des décisions de retour pendant le délai de 14 jours durant lequel la personne visée par l'une de ces décisions peut la contester devant une juridiction ;

· d'étendre la durée maximale de la rétention administrative (de 12 à 24 mois).

Par la suite, les négociations au Conseil ont abouti à l'adoption d'une orientation générale du Conseil, le 8 décembre 2025, qui a, de manière globale, « durci » le texte de la Commission européenne (ex : en portant la durée maximale de l'interdiction d'entrée à 20 ans).

Il en a été de même, le 9 mars 2026, au Parlement européen, à l'issue des débats de sa commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE). La proposition de règlement « retour » a été adoptée par une majorité rassemblant le PPE (centre droit), le groupe des Conservateurs et réformistes européens (CRE) et les groupes d'extrême-droite du Parlement européen Patriotes pour l'Europe et Europe des nations souveraines. Lors de son audition par les rapporteurs de la commission des lois, Mme Fabienne Keller a estimé que ces conditions d'adoption du texte au Parlement européen risquaient de fragiliser le Pacte dans son ensemble.

Le texte va désormais être négocié par la Commission, le Conseil et le Parlement européen, dans le cadre d'un trilogue.

(2) Le Sénat a estimé que certaines dispositions de la proposition de règlement « retour » n'étaient pas conformes au principe de subsidiarité

Dans son avis motivé n° 159 (2024-2025) du 27 juin 2025, adopté sur le rapport de sénateurs Audrey Linkenheld et André Reichardt, le Sénat a d'abord dénoncé l'absence d'analyse d'impact qui aurait dû être publiée conjointement à la proposition de règlement pour en justifier la nécessité et sa conformité aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. L'absence de ce « document clef » a empêché le Sénat de disposer « de l'ensemble des informations utiles pour se prononcer de manière éclairée » ;

Il a aussi regretté le choix de la Commission européenne « d'effacer toute référence aux « États membres » au profit de la seule mention de l'Union (européenne) » dans le titre de la proposition de règlement, ce qui est une inexactitude juridique, le droit en vigueur faisant des États membres (et non de l'Union européenne) les premiers responsables de la politique de « retour » ;

À titre principal, le Sénat a déploré le remplacement de l'actuelle directive « retour » par un règlement. Il a constaté que l'uniformisation des procédures de retour, induite par la présentation d'un règlement, aurait trois effets négatifs directs :

· une restriction notable de la marge d'appréciation des États membres ;

· la suppression de la possibilité, pour le Parlement français et, en particulier le Sénat, d'intervenir dans la détermination des règles européennes relatives à l'éloignement des étrangers en situation irrégulière dans un État membre de l'Union européenne, et de les adapter aux traditions constitutionnelles nationales ;

· la création de « coûts non maîtrisables » pour la France, par exemple, lorsque cette dernière devrait mettre en oeuvre une décision de retour adoptée par un autre État membre à l'égard d'un ressortissant de pays tiers présent sur son territoire, ou dans les actions de renseignement systématique des formulaires européens des décisions de retour et de réadmission, qui feraient « doublon » avec celles effectuées au plan national).

Le Sénat a été d'autant plus ferme dans cette critique que le propre document de travail publié par les services de la Commission européenne, le 16 mai 2025 (p. 35), avait confirmé que la réforme présentée par la Commission européenne pouvait « être mise en oeuvre soit par une directive, soit par un règlement ».

L'avis motivé du Sénat a aussi souligné l'incompatibilité entre la proposition de règlement « retour » et certaines dispositions importantes du droit français, comme celle constatée entre la création, par le texte européen, d'un « effet suspensif automatique » de l'application des décisions de retour pendant le délai de recours ouvert à la personne concernée et les articles du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) autorisant l'exécution d'office de certaines décisions.

Il s'est enfin étonné de la présentation de plusieurs mesures de la proposition de règlement (« décision de retour européenne » ; procédure de reconnaissance mutuelle ; approche commune en matière de réadmission) sous la forme de « dispositifs volontairement inachevés », leur architecture définitive devant résulter d'actes d'exécution prévus à l'article 291 du TFUE.

(3) Sur le fond, le Sénat a soutenu la proposition de règlement « retour »

Le Sénat a émis ses recommandations sur le contenu de la proposition de règlement « retour » dans une résolution européenne n° 36 (2025-2026) du 22 décembre 2025, sur la base des travaux de sa commission des affaires européennes^121(*) et de sa commission des lois^122(*).

Sur la base des propositions de M. Ronan Le Gleut, co-rapporteur de la commission des affaires européennes, le Sénat a alors :

· approuvé les lignes directrices et les principales dispositions de la réforme du « retour » (extension de la définition du « pays de retour » ; mise en place d'une obligation de coopération et d'une sanction du refus de coopérer ; allongement de la durée maximale des interdictions d'entrée et de la rétention ; instauration d'un régime spécifique d'éloignement pour les personnes présentant un risque de sécurité...), afin d'améliorer l'efficacité des procédures actuelles ;

· remis en cause la pertinence de plusieurs dispositifs prévus par la proposition (il a ainsi rejeté la pertinence de la mise en place d'un « examen de vulnérabilité » des étrangers en situation irrégulière dès la première vérification de leur identité ; il s'est opposé à la reconnaissance mutuelle obligatoire des décisions de retour entre États membres ; il a aussi remis en cause le principe d'un « dialogue migratoire » entre la Commission européenne et les « entités de fait » dirigeant un pays tiers, tels que les talibans afghans) ou a souhaité les amender (ainsi, plutôt qu'un « effet suspensif automatique » de l'application des décisions de retour pendant le délai ouvert aux recours, le Sénat a préféré laisser le juge compétent, au cas par cas, accorder ou non cet effet suspensif ; le Sénat a aussi souhaité autoriser explicitement les services compétents à fouiller les ordinateurs, téléphones et tablettes électroniques des étrangers en situation irrégulières et à prévoir la possibilité de sanctions pénales en cas de refus de coopérer).

Lors de l'adoption de cette position du Sénat, Mme Audrey Linkenheld, co-rapporteure, a souligné son accord avec la position de la majorité sénatoriale sur plusieurs dispositions (opposition à l'instauration d'une reconnaissance mutuelle obligatoire des décisions de retour entre États membres ; prise en compte primordiale de « l'intérêt supérieur de l'enfant » ; refus de l'exclusion de la gratuité de l'assistance juridique lorsqu'un recours « est considéré comme n'ayant aucune chance d'aboutir » ; adoption de règles spécifiques d'éloignement pour les étrangers présentant un risque pour la sécurité ; choix de laisser la juridiction compétente décider d'accorder ou non l'effet suspensif à un recours contre une décision de retour ; suppression du dialogue politique avec les « entités de pays tiers non reconnues »...

Elle a simultanément formulé les points de vigilance suivants :

· l'extension de la définition des « pays de retour » n'est pas souhaitable en raison des « risques de violation des droits humains », de « déresponsabilisation » des États membres de l'Union européenne et de « gaspillage » de fonds publics ;

· l'instauration d'un examen de vulnérabilité d'un étranger en situation irrégulière faisant l'objet d'une décision de retour est une avancée intéressante ;

· l'extension généralisée de la durée maximale des interdictions d'entrée ne semble ni nécessaire ni proportionnée ;

· la possibilité de transférer des étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une décision de retour prise par un État membre, dans un « centre de retour » situé dans un pays tiers, ajoutée à l'extension de la définition des « pays de retour » et à l'assouplissement du recours au concept de « pays tiers sûr » constitue une forme d'externalisation des procédures de retour qui risque de fragiliser les garanties procédurales et les droits fondamentaux des intéressés. Sur ce point, le Gouvernement a précisé qu'il était sceptique sur le recours aux « centres de retour » et qu'il ne souhaitait pas que ces centres soient financés par l'Union européenne^123(*) ;

· l'obligation de coopération peut induire « un risque de recours abusif à cette procédure au détriment de la dignité et des droits individuels des étrangers concernés » ;

· au nom du droit au recours effectif, il convient de respecter l'effet suspensif automatique prévu pendant la période de 14 jours durant laquelle un étranger faisant l'objet d'une décision de retour peut la contester ;

· les assouplissements des cas possibles de rétention administrative prévus en raison de l'élargissement de la notion du « risque de fuite » semblent excessifs ;

· la volonté de développement de la dimension externe de la politique migratoire se heurte à la faiblesse de l'action diplomatique de l'Union européenne.

3. Alors que le Pacte sur la migration et l'asile n'est pas encore opérationnel, la Commission européenne a fait le choix de présenter une nouvelle stratégie sur la migration et l'asile pour 2025-2030

a) Les grands objectifs de la nouvelle stratégie sur la migration et l'asile

La nouvelle stratégie européenne de gestion de l'asile et de la migration a été présentée, le 29 janvier 2026, par le commissaire européen aux affaires intérieures et à la migration, M. Magnus Brunner, en même temps que la nouvelle stratégie européenne en matière de visas.

La nouvelle stratégie européenne en matière de visas

Pour rappel, le 29 janvier dernier, la Commission européenne a présenté une nouvelle stratégie de l'Union européenne en matière de visas^124(*) simultanément à sa nouvelle stratégie pour l'asile et la migration^125(*). Cette stratégie, présentée par la vice-présidente Henna Virkunnen et par le commissaire Magnus Brunner, repose sur trois piliers principaux :

- renforcer la sécurité de l'Union européenne. Sur ce point, la Commission européenne souhaite avant tout un renforcement de l'efficacité de « l'effet de levier » en matière de visas. Pour rappel, ce mécanisme lie l'octroi de visas par l'Union européenne à des pays tiers, à l'efficacité de leur coopération en matière de sécurité et de lutte contre l'immigration clandestine. Une telle évolution impliquerait une révision de l'article 25bis du code des visas, déjà évoqué, dans le cadre d'une réforme globale de ce dernier, attendue pour cette année 2026 ;

- stimuler la prospérité et la compétitivité. À cet égard, la Commission européenne souhaite travailler avec les États membres, à l'établissement de visas à entrées multiples avec une durée de validité plus longue pour les « voyageurs de confiance », afin de stimuler l'activité économique, ouvrir la voie à d'éventuelles simplifications d'octroi de visas au bénéfice des étudiants et chercheurs, et des travailleurs hautement qualifiés, et réfléchir à une « réduction de la complexité » des règles applicables aux courts séjours ;

- utiliser des outils modernes dans la procédure de demande de visas.

Présentée par la Commission européenne comme le socle des réformes à venir, cette nouvelle stratégie migratoire comprend 5 priorités :

a) la diplomatie migratoire, qui est érigée en « priorité des priorités » ;

b) le renforcement de la robustesse des frontières extérieures, grâce aux dispositifs de contrôle en cours de déploiement (système « entrée/sortie, opérationnel depuis le 10 avril dernier ; établissement, dans les mois prochains de l'autorisation de voyage ETIAS), à l'interopérabilité prochaine des systèmes d'information de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (SIS ; Eurodac ; VIS...) et au recours accru aux nouvelles technologies pour la surveillance des frontières (drones...) ;

La révision du statut de l'agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), qui a été inscrite, en 2024, dans les orientations politiques de la Commission européenne actuelle, est aussi une priorité de ce chapitre. Elle vise à accroître le rôle de Frontex dans la gestion des frontières extérieures. Plusieurs États membres souhaitent aussi l'élargissement de son mandat pour lui confier des tâches dans les pays tiers clefs sur les routes migratoires (opérations de « retour »...). Le Sénat, à plusieurs reprises, a demandé que cet élargissement ne conduise pas à la possibilité pour la Commission européenne, via Frontex, de mener une politique de gestion des frontières autonome, mais reste bien au soutien des États membres, premiers responsables des contrôles aux frontières. Dans sa résolution européenne n° 55 du 8 février 2023 adoptée à l'initiative des présidents Jean-François Rapin et François-Noël Buffet, le Sénat a aussi plaidé pour un pilotage politique plus fort des États membres sur l'agence. Le Sénat souhaite aussi la mise en place d'un contrôle parlementaire conjoint de l'agence, associant les parlements nationaux des états membres et le Parlement européen, sur le modèle de celui qui existe pour Europol. L'intérêt d'un triplement des effectifs de l'agence au cours des prochaines années, annoncé par la Commission européenne, suscite également un fort scepticisme des États membres ;

c) l'établissement d'un système d'asile et de migration « équitable, ferme et adaptable » en appliquant les dispositions du Pacte ;

d) l'adoption de dispositifs de retour et de réadmission plus efficaces, avec un projet de numérisation des procédures de retour, qui pourrait être présenté courant 2026 ;

e) une politique européenne en faveur de la mobilité de la main d'oeuvre et des talents pour stimuler la compétitivité.

Si le principe d'une stratégie migratoire adaptée pour accompagner la mise en oeuvre du pacte sur la migration et l'asile fait consensus, la méthode de la Commission européenne et son calendrier ont suscité les critiques de plusieurs États membres, dont la France, lors des réunions du Conseil.

Les autorités françaises ont déploré une concertation insuffisante dans l'élaboration de la stratégie et ont critiqué la présentation d'une nouvelle stratégie au moment même où la priorité de l'Union européenne devrait, selon elle, être de s'assurer de l'entrée en vigueur effective du Pacte.

La France a également des craintes budgétaires. Elle s'inquiète tout d'abord que la Commission européenne conditionne l'octroi des fonds européens dédiés à l'asile et la migration prévus par le Cadre financier pluriannuel 2028-2034 aux États membres, à l'acceptation préalable par eux, de la forte augmentation des budgets des agences européennes (Frontex, agence européenne de l'asile...) souhaitée par cette dernière.

La commission des affaires européennes affirme que le Sénat sera vigilant sur la suite des négociations de la proposition de règlement « retour » et sur les discussions à venir sur le mandat de Frontex (recommandation n° 4).

b) En cohérence avec le Pacte, la nouvelle stratégie vise à renforcer la dimension externe de la politique migratoire européenne

(1) Le développement de la dimension externe de la politique migratoire de l'Union européenne est une priorité confirmée par le Pacte...

Le Pacte sur la migration et l'asile comprend, tout en posant un cadre juridique couvrant les politiques internes d'immigration, d'asile et de contrôle aux frontières, des lignes directrices et mécanismes destinés à développer la dimension externe de la politique migratoire.

Ce développement fait aujourd'hui consensus entre les États membres.

Pour rappel, les principales composantes de cette dimension externe sont :

· une coordination renforcée entre les États membres, la Commission européenne et le Service européen pour l'action extérieure (SEAE), dans une « équipe Europe » (déjà évoquée), pour mettre en oeuvre une stratégie migratoire harmonisée à l'égard des pays tiers ;

· le choix des acteurs précités d'utiliser l'ensemble de ses politiques européennes pour inciter les pays tiers « clefs » à adopter une attitude de coopération sur les enjeux migratoires. La politique commune des visas est ainsi sollicitée pour « faire pression » sur ces pays, avec le dispositif de l'article 25bis du code européen des visas, qui permet au Conseil, sur proposition de la Commission européenne, de durcir l'octroi de visas aux ressortissants des pays non coopératifs, et avec le mécanisme de suspension temporaire de l'exemption de visa, prévu à l'article 8 du règlement (UE) 2018/1806 du 14 novembre 2018, récemment modifié^126(*) ;

· la recherche de « partenariats stratégiques » avec les pays tiers « clefs » dans le domaine migratoire. Ces partenariats comprennent un volet migratoire, dans lequel les pays tiers s'engagent à mieux prévenir les départs de leurs ressortissants vers l'Europe ou à garder sur leur territoire un certain nombre de migrants. En contrepartie, ces partenariats mettent en place une coopération dans les domaines intéressant ce pays partenaire : soutien financier ; projets industriels, technologiques et/ou dans le domaine de la transition écologique ; mise en place de voies légales d'immigration vers l'Europe (ainsi, le « réservoir européen de talents » met en relation des travailleurs des pays partenaires et des employeurs des États membres) ; envoi d'experts dans le domaine de l'asile ou de la surveillance des frontières ; accompagnement de projets économiques...

Au cours des dernières années, l'Union européenne a été en mesure de signer des accords de « partenariat stratégique » comprenant un volet migratoire, avec la Tunisie (juillet 2023), la Mauritanie (mars 2024) et l'Égypte (mars 2024).

Cette importance a été depuis confirmée dans les « Orientations politiques de l'actuelle Commission européenne (2024-2029) » : « Nous continuerons de développer des relations stratégiques en matière de migration et de sécurité avec les États non membres de l'Union européenne, en particulier les pays d'origine et de transit [des migrants irréguliers]. »^127(*)

(2) ...et confortée par la nouvelle stratégie sur la migration et l'asile

Ce renforcement est présenté comme la première des priorités de l'Union européenne. La stratégie rappelle que la gestion de l'immigration est une responsabilité conjointe entre les États membres et l'Union européenne mais la Commission européenne entend peser de tout son poids dans la définition et la mise en oeuvre de la politique migratoire :

a) sans surprise, la stratégie vante les partenariats^128(*) déjà évoqués, conclus avec plusieurs pays d'origine et de transit des migrants irréguliers et souligne que l'Union européenne devra approfondir sa coopération avec un certain nombre de « pays tiers clefs » : Liban ; Maroc ; Sénégal ; Turquie ; Libye.

Sans équivoque - ce qui traduit bien le durcissement souhaité des politiques migratoires européennes par une majorité d'États membres - le document appelle de nouveau l'Union européenne à utiliser tous les leviers pour convaincre les pays tiers récalcitrants en matière de retour et de réadmission (visa-réadmission (article 25bis du code des visas)^129(*) ; mécanisme de suspension des exemptions de visas^130(*) ; échanges commerciaux...) ;

b) dans ce cadre, la stratégie évoque aussi les traversées de la Manche par des migrants irréguliers souhaitant se rendre au Royaume-Uni, en insistant sur la nécessité de lutter contre ces traversées et de développer la coopération avec les autorités britanniques. Sur ce point, la coopération franco-britannique est saluée ;

c) la mise en place de « solutions innovantes » en matière d'asile et de migration, demandée par une majorité d'États membres depuis mai 2024 (mais non soutenue par la France)^131(*), afin de pouvoir externaliser les demandes d'asile ou le retour des migrants irréguliers, est évoquée indirectement via la promotion d'espaces sûrs pour la protection des demandeurs d'asile et la création ou le renforcement de « centres multifonctions » installés le long des routes migratoires ;

d) le document rappelle par ailleurs que l'alignement des pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne sur les politiques de l'asile et de la migration des États membres, doit constituer une condition préalable nécessaire à cette adhésion ;

e) parmi les sujets de la « diplomatie migratoire », la stratégie mentionne aussi la lutte contre les trafics de migrants et contre « la contrebande numérique », la prévention de la migration irrégulière, la mise en place de sanctions crédibles à l'égard des transporteurs et des trafiquants de migrants, et le renforcement de la coopération judiciaire et policière ;

f) le document souligne également le besoin de conforter les ambitions européennes en matière de réinstallation et d'admission humanitaire, et veut appuyer toutes les démarches de retour volontaire des étrangers en situation irrégulière ;

g) enfin, rappelant ses liens étroits avec le Conseil de l'Europe, la Commission européenne annonce son intention de contribuer aux réflexions en cours, au sein du Conseil, sur l'application de la Convention européenne des droits de l'Homme et des libertés fondamentales aux enjeux migratoires, alors que la jurisprudence actuelle de la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) est contestée par 9 États parties à la Convention^132(*).

***

Après plus de dix ans de maturation, quatre ans de négociations et deux ans de préparation, le Pacte sur la migration et l'asile sera opérationnel en juin-juillet prochain. Favorisant la coopération européenne, il doit en principe améliorer la gestion des frontières extérieures de l'Union européenne, le traitement des demandes d'asile et le respect des droits fondamentaux des demandeurs d'asile dans l'Union européenne. Mais il repose sur un équilibre fragile entre « responsabilité » et « solidarité », qui suppose que chaque partie prenante « joue collectif » au lieu du chacun pour soi. Et que les financements annoncés soient effectivement mis à disposition. Pour le Pacte sur la migration et l'asile, c'est donc l'heure de vérité. La commission des affaires européennes du Sénat restera mobilisée sur le suivi de sa mise en oeuvre au cours des prochains mois et des années à venir.

1. AUDITION DE M. LAURENT NUÑEZ,MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, LE 29 AVRIL 2026

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Mes chers collègues, nous recevons aujourd'hui M. Laurent Nuñez, ministre de l'intérieur, dans le cadre d'une audition conjointe avec la commission des affaires européennes portant sur l'application du pacte européen sur la migration et l'asile, et ce dans la perspective de l'examen du projet de loi d'habilitation déposé par le Gouvernement.

Adopté le 14 mai 2024, ce pacte se compose de dix instruments : neuf règlements et une directive. Il vise à réformer en profondeur la politique migratoire et d'asile mise en place dans l'Union européenne, au travers de différentes mesures.

Le pacte crée notamment une procédure de « filtrage » aux frontières extérieures de l'Union ainsi qu'une nouvelle procédure d'asile à la frontière. Il prévoit également une refonte des procédures d'asile, en révisant et en réduisant les délais d'examen, tout en prévoyant de nouvelles garanties au bénéfice des demandeurs. Les concepts de « pays d'origine sûr » et de « pays tiers sûr » sont, en outre, révisés.

À ces mesures s'ajoute la modification des règles relatives aux conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile, ainsi que celles qui régissent les procédures de détermination de responsabilité - il s'agit du fameux système de Dublin - et de transfert des demandeurs d'asile.

Enfin, le pacte permet une refonte de la base de données Eurodac, dont les finalités sont étendues au contrôle de l'immigration irrégulière.

La plupart des dispositions du pacte deviendront applicables le 12 juin 2026. Or, les dispositions des règlements européens sont d'effet direct, si bien que les dispositions législatives contraires seront, à cette date, immédiatement inconventionnelles.

En outre, nombre de ces dispositions appellent l'intervention du législateur, soit parce qu'elles renvoient certaines questions au droit national, soit parce qu'elles laissent une marge de manoeuvre à l'État membre en fixant des normes minimales ou maximales.

Il s'ensuit que, faute d'un texte législatif d'ici au 12 juin, des pans entiers du droit français de l'asile seraient inapplicables ou, du moins, fragilisés.

Ce constat n'a rien de nouveau. Nous vous avions alerté sur le sujet, monsieur le ministre, à l'occasion de l'examen du budget pour 2026. Vous aviez alors annoncé le dépôt d'un projet de loi en début d'année 2026 ainsi qu'une circulaire d'application.

Le Gouvernement a déposé le 8 avril dernier, soit deux mois avant l'échéance du 12 juin, un projet de loi visant à l'habiliter à légiférer par ordonnances en la matière.

Vous le savez, monsieur le ministre, le Sénat a peu de goût pour les ordonnances. En l'espèce, ce procédé à un goût un peu amer.

Si le sujet est indubitablement technique et qu'il y a désormais urgence à ce que des mesures d'adaptation et de transposition soient prises, cette urgence a été créée par le Gouvernement, alors que deux ans se sont écoulés depuis l'adoption du pacte !

En outre, habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances revient, pour le Parlement, à se dessaisir de sa compétence et à renoncer à l'exercer. Le caractère largement formel de la ratification a pour conséquence que toute cette démarche s'assimile à une forme de « chèque en blanc ».

L'adaptation de notre droit au pacte ne se résume pas à un exercice purement technique. Elle comporte de nombreux choix politiques, qu'il s'agisse d'appliquer certaines clauses facultatives ou de déterminer ce que les textes européens laissent au droit national.

Ces choix politiques sont d'autant plus importants que la demande d'asile a connu ces dernières années une croissance préoccupante, si bien qu'elle constitue, à bien des égards, la première filière d'immigration en France, puisque la grande majorité des déboutés s'installent durablement dans notre pays. La régulation de ces flux, face auxquels nos capacités d'instruction et d'accueil des demandeurs sont débordées, est essentielle.

Alors que la plupart des États membres s'engagent dans une démarche de renforcement de leur cadre juridique en la matière, un droit plus favorable nous expose à un risque important de report de la demande d'asile vers notre pays.

Vous le comprendrez, la matière est trop importante pour que nous nous contentions d'un simple « chèque en blanc ».

Je regrette, à cet égard, qu'en dépit de la demande qu'ils ont formulée, nos rapporteurs n'aient pas reçu communication de l'avant-projet d'ordonnance. Je me permets d'appuyer cette demande, car il me paraît tout à fait essentiel que nous ayons connaissance des intentions du Gouvernement.

Monsieur le ministre, quelles seraient les conséquences, pour le dispositif français de l'asile, de l'absence d'adaptation du droit français d'ici au 12 juin ? Dans l'éventualité où ce projet de loi ne serait pas adopté, quel serait le plan B du Gouvernement ?

De quelle manière le Gouvernement souhaite-t-il adapter le pacte ? Comment entend-il se saisir des marges de manoeuvre laissées aux États membres ? Vous engagez-vous également à faire inscrire à l'ordre du jour le projet de loi de ratification ?

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Nous nous retrouvons cet après-midi pour examiner les enjeux et les modalités concrètes de mise en oeuvre du pacte sur la migration et l'asile. Cet ensemble de neuf règlements et une directive a été adopté en mai 2024 à l'issue d'un processus de négociations long et compliqué. En effet, ce paquet avait été présenté par la Commission européenne en septembre 2020 pour tirer les conséquences de la crise migratoire des années 2015-2016, ainsi que les leçons de l'échec des négociations sur un précédent « paquet Asile ».

Le pacte répond à trois objectifs principaux.

Il s'agit d'abord de renforcer la coopération européenne pour répondre aux défis communs que constituent la lutte contre l'immigration irrégulière, l'accueil et la prise en charge des demandeurs d'asile ainsi que la mise en oeuvre effective des droits fondamentaux des demandeurs d'asile et des réfugiés.

Par ailleurs, le pacte vise à mettre en place, de manière inédite au niveau européen, une approche globale assurant la cohérence entre politique migratoire, politique de l'asile et contrôle aux frontières.

Enfin, l'objectif est de défendre un équilibre permanent entre la responsabilité des États membres, dans les contrôles aux frontières comme dans la prise en charge des demandeurs d'asile, et la solidarité européenne pour soulager les États membres dits « de première entrée », c'est-à-dire, les États membres dans lesquels les demandeurs d'asile entrent dans l'Union européenne.

La présidence française du Conseil avait joué un rôle déterminant pour relancer la dynamique des négociations sur ce pacte. Monsieur le ministre, peut-être pourrez-vous, en préambule, nous présenter votre analyse d'ensemble des mesures de ce pacte, les principaux points de compromis par rapport aux positions initialement défendues par la France, mais aussi les points de vigilance ? Je pense notamment au suivi par certains États membres de première entrée de leurs obligations en matière de reprise des transferts placés sous « procédure Dublin ».

Cela me paraît d'autant plus important que la démarche de mise en oeuvre du pacte retenue par le Gouvernement n'est pas satisfaisante, disons-le franchement. Les États membres avaient deux ans pour s'y préparer et vous avez attendu le tout dernier moment pour présenter un projet de loi d'adaptation et de transposition, de surcroît sous forme d'habilitation à légiférer par ordonnances.

Je regrette cette méthode. J'avais eu de nombreux échanges avec le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) sur ce dossier important, puis j'avais interpellé l'an dernier le ministre chargé des relations avec le Parlement, lors du débat annuel sur l'application des lois, sur la mise en oeuvre du pacte. La secrétaire générale du Gouvernement, Mme Landais, avait alors indiqué qu'« une application mécanique du pacte consisterait, concrètement, à supprimer de nombreuses dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda), ce qui n'est pas forcément facile à comprendre pour nos concitoyens. C'est pourquoi une réflexion est en cours, associant le Conseil d'État et la direction générale des étrangers en France (DGEF), sur l'élaboration de différentes méthodes visant à mettre en oeuvre le pacte sur la migration et l'asile, tout en conservant un droit national lisible et suffisamment cohérent. Nous voulons éviter un « effet gruyère » qui conduirait à se reporter directement au règlement ».

Cette mise en oeuvre mérite un débat de fond sur l'ensemble des dispositions, et c'était évidemment possible. Je regrette le recours aux ordonnances, qui me paraît d'abord destiné à faire face à l'absence de majorité à l'Assemblée nationale, tout comme le calendrier retenu, qui ne permettra très certainement pas à la France d'adopter l'ensemble des mesures nécessaires dans les temps impartis pour respecter les échéances du 12 juin et du 1^er juillet.

Monsieur le ministre, ces réserves faites, je souhaite qu'au-delà des aspects juridiques, qui sont importants, vous puissiez faire le point sur les enjeux opérationnels de mise en oeuvre du pacte, notamment sur la refonte de la plateforme française d'Eurodac et sur la mise en place des 615 places d'hébergement requises en France, qui correspondent à la part française de la « capacité adéquate » fixée par le pacte, 30 000 places étant prévues au niveau de l'Union européenne pour mettre en oeuvre les procédures à la frontière.

En décembre 2024, cette capacité était de 300 places, dont 157 à l'aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle et 24 à Orly, les zones d'attente des aéroports parisiens représentant 90 % des placements en zone d'attente en France en 2021. De nouvelles infrastructures doivent donc être aménagées d'ici au 12 juin prochain, ce qui devra aussi se traduire en effectifs complémentaires de garde-frontières. Et ce nombre ne prend pas en compte l'acceptation éventuelle par la France d'un nombre élevé de relocalisations chaque année, au titre de la réserve annuelle de solidarité de l'Union européenne. Pouvez-vous nous préciser ces éléments très concrets ?

Je veux aussi revenir sur le coût global de mise en oeuvre du pacte. Les rapporteurs des commissions des finances et des lois s'étaient déjà interrogés sur l'écart entre l'évaluation de près de 150 millions d'euros présentée dans le plan de mise en oeuvre élaboré par le Gouvernement en décembre 2024 et le montant de 85 millions d'euros inscrit dans le projet de loi de finances pour 2026.

Pourquoi un tel écart ? Je voudrais pour ma part connaître votre position sur le cadre financier pluriannuel 2028-2034, puisque le Fonds « asile, migration et intégration » (Fami) sera appelé à jouer un rôle de soutien important, notamment pour financer le système de relocalisations prévu dans le cadre de la cadre de la réserve annuelle de solidarité. Or la commission des affaires européennes a exprimé des craintes sur l'architecture budgétaire retenue par la Commission européenne. Pouvez-vous nous éclairer sur les positions que vous défendez au Conseil en la matière ?

Enfin, pourrez-vous nous faire part de vos discussions avec vos homologues des autres États membres concernant la mise en oeuvre du pacte ? Je reviens d'Espagne : je sais que sa mise en oeuvre n'est pas aisée dans ce pays.

En outre, des États membres comme la Slovaquie ou la Pologne contestent le principe ou les modalités de mise en oeuvre du mécanisme de solidarité - je ne parle pas de la Hongrie, compte tenu du changement de gouvernement. Comment agissez-vous, au sein du Conseil, pour aboutir à une mise en oeuvre correcte dans l'ensemble des États membres, au moment où la Commission européenne a par ailleurs dévoilé une nouvelle stratégie sur la migration et l'asile ?

M. Laurent Nuñez, ministre de l'intérieur. - Après dix années de négociations, les États membres de l'Union européenne sont parvenus à adopter le pacte européen sur la migration et l'asile. La France a joué un rôle déterminant dans l'aboutissement des négociations, notamment lors de la présidence française du Conseil de l'Union européenne en 2022.

En avril et en mai 2024, le Parlement et le Conseil ont adopté neuf règlements, ainsi qu'une directive, en l'espèce, la directive « Accueil ». Le pacte est entré en vigueur le 22 juin 2024, avec un délai de deux ans permettant aux États membres de préparer sa mise en oeuvre.

Le pacte européen sur la migration et l'asile constitue une réforme structurelle majeure de la politique migratoire européenne. Les pays européens ont su tirer les leçons de la crise migratoire de 2015-2016 pour réformer en profondeur leur politique migratoire. Ils ont décidé de renforcer les frontières extérieures en mettant en place un mécanisme de « filtrage », qui consiste en une vérification d'identité, un contrôle de vulnérabilité, un relevé d'empreintes digitales et un enregistrement dans la base Eurodac. Une importante extension des données recueillies est ainsi prévue, associée à une évolution du cadre juridique de prélèvement concernant tous les étrangers en situation irrégulière appréhendés sur le territoire national. Par ailleurs, le pacte instaure une réforme de la procédure d'asile et de retour à la frontière.

En outre, le pacte permettra une accélération des procédures d'asile et une amélioration du fonctionnement du règlement de Dublin, à la fois pour le transfert des étrangers relevant d'un autre État et pour les procédures de recours.

Enfin, le pacte instaure un mécanisme de solidarité obligatoire pour maîtriser les flux secondaires à l'échelle de l'Union européenne.

Le pacte apporte donc des solutions efficaces à des enjeux majeurs. Alors que la France a joué un rôle déterminant dans son adoption, elle doit maintenant adapter son droit national pour que ces dispositions puissent être pleinement mises en oeuvre.

Le calendrier, très contraint - le pacte entrera en vigueur le 12 juin 2026 -, est fixé par les règlements et s'impose à tous les États membres. Selon nos informations, à l'exception de la Hongrie, tous les États sont prêts, malgré les difficultés évoquées par M. le président de la commission des affaires européennes. Dans tous les pays, les textes d'adaptation du droit national sont en cours d'adoption ou ont été adoptés ces dernières semaines - c'est le cas de l'Allemagne et de l'Italie.

Dès l'été 2024, les gouvernements successifs ont travaillé sur la rédaction de nombreuses dispositions législatives et réglementaires de mise en oeuvre. Des travaux ont été conduits avec le Conseil d'État pour identifier les mesures législatives à modifier, mobiliser la procédure de déclassement de certaines normes législatives au niveau réglementaire - les règlements européens étant généralement d'application directe - et identifier les procédures nouvelles qui n'existent pas dans notre droit interne, comme celles qui relèvent du pouvoir législatif.

Il apparaît que de très nombreuses dispositions relèvent du niveau législatif. Or l'adoption d'une loi d'ici au 12 juin est impossible. Nous avons donc fait le choix de présenter au Parlement un projet de loi afin de pouvoir légiférer par ordonnances pour adapter le droit national.Vous connaissez les délais incompressibles qui s'imposent à l'adoption d'un projet de loi : ce sont ceux de la navette parlementaire et du contrôle du Conseil constitutionnel.

Un projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnances nous permettra de garantir une adaptation complète et cohérente du droit national pour des mesures très techniques. À ce titre, plusieurs États européens ont eu recours à une procédure similaire : l'Italie a ainsi adopté une loi-cadre permettant au gouvernement d'adapter le droit national par décret-loi.

L'article unique du projet de loi prévoit trois ordonnances.

La première permettra de transposer la directive et de prendre les mesures rendues nécessaires par l'entrée en vigueur des règlements. La deuxième a pour objet d'adapter ces dispositions en outre-mer. Enfin, la troisième permettra de prendre des mesures de coordination.

La technicité des mesures traitées par ces ordonnances ne doit cependant pas vous empêcher de débattre de la mise en oeuvre du pacte ; il ne s'agit pas, évidemment, de dessaisir le Parlement. C'est pour cette raison que j'ai répondu à l'invitation des deux présidents de commission. Nous aurons ensuite l'occasion d'échanger sur la mise en oeuvre du pacte lors de la discussion du projet de loi d'habilitation dans l'hémicycle.

Ces dernières semaines, d'ailleurs, je me suis entretenu avec les présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale sur ce sujet. En légiférant par ordonnances, en outre, nous évitons que le droit ne soit fixé par les juges au fil des contentieux, au risque de créer des discordances juridiques importantes.

Certes, le dépôt d'un projet de loi aurait été préférable. Mais nous ne pouvons pas prendre le risque que les dispositions du pacte ne soient pas pleinement applicables au moment de son entrée en vigueur. Il en résulterait une grande insécurité juridique. Surtout, la France ne pourrait plus mettre en oeuvre les mesures essentielles pour pouvoir contrôler les flux migratoires.

Notre droit national doit être ajusté de manière substantielle. Selon les estimations des services, environ 40 % du Ceseda est affecté par les nouveaux textes européens. Par conséquent, l'absence d'adaptation serait synonyme d'une grande insécurité juridique pour les services de l'État comme pour les étrangers, en raison de la coexistence de normes nationales incompatibles avec les règlements. Cela donnerait lieu à des vides juridiques et à une multiplication des contentieux, avec un risque d'interprétations divergentes sur le territoire.

Ce constat vaut particulièrement pour les conditions matérielles d'accueil, puisque les règles nationales deviendront incompatibles avec la nouvelle directive. En effet, plusieurs dispositions modifient complètement le droit national ou inversent les principes qui le régissent.

Je souhaite insister sur les risques migratoires. Si ce projet de loi d'habilitation n'était pas adopté, les procédures de « filtrage » et d'asile à la frontière ne pourraient pas être mises en oeuvre. La France ne disposerait donc pas de base législative pour maintenir les demandeurs à la disposition des autorités pendant la durée d'instruction dans le cadre de la procédure d'asile à la frontière.

Très concrètement, il en résulterait, dans les semaines suivantes, une admission quasi systématique sur le territoire des personnes se présentant à la frontière. La France pourrait rapidement devenir l'un des points faibles des frontières extérieures de l'Union. Les passeurs, qui sont toujours très au fait des nouvelles règles, prendraient rapidement conscience de la situation. Nous nous exposerions à un risque d'afflux d'entrées irrégulières.

Sans adaptation du droit, en outre, les différences de traitement entre pays pourraient générer des mouvements secondaires au sein de l'espace Schengen et entraver les transferts Dublin. Alors même que nous avons négocié pendant huit mois pour que l'Italie et la Grèce reprennent les éloignements Dublin à compter du 12 juin, une telle situation serait très fâcheuse.

L'habilitation à légiférer par ordonnances constitue aujourd'hui la seule voie réaliste pour garantir une application ordonnée, lisible et sécurisée du pacte. Dans son rapport publié en mars dernier sur l'avancement de sa mise en oeuvre, la Commission européenne ne faisait pas état d'inquiétude particulière sur l'état de préparation de la France, sous réserve de l'adaptation du droit national et de la transposition de la directive « Accueil » dans les délais.

Le pacte constitue une avancée majeure pour une gestion européenne plus efficace des migrations et de l'asile. L'absence de transposition et d'adaptation du pacte créerait une désorganisation institutionnelle et risquerait d'alimenter les flux migratoires. En outre, elle nous exposerait à un risque réputationnel assez fort qui pourrait aller jusqu'à une procédure de manquement de la part de la Commission européenne.

Ces conséquences ayant été exposées, il apparaît que le plan B consisterait finalement à travailler avec des règlements qui s'appliqueraient directement, la directive restant à transposer. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) demande, quand bien même les règlements sont d'application directe, de supprimer les dispositions du droit national qui n'y sont pas conformes.

Ainsi, ce plan B se résumerait à des règlements d'application directe et à une circulaire interprétative, présentant l'articulation entre le droit européen et le droit national des États membres. Des dispositions législatives sont donc nécessaires, même, comme je l'ai déjà indiqué, si nous avons engagé un travail d'identification des dispositions du Ceseda susceptibles d'être déclassées et donc modifiées par voie réglementaire, ce qui représente néanmoins une tâche d'ampleur.

Je le reconnais toutefois : les ordonnances ne seront probablement pas prêtes dès le 12 juin ; aussi allons-nous connaître une période où les dispositions actuelles du Ceseda et les dispositions d'application directe du pacte coexisteront.

Oui, nous déposerons un projet de loi de ratification.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - C'est obligatoire ! L'inscrirez-vous à l'ordre du jour ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Bien sûr, nous l'inscrirons. Nous n'éviterons pas cet exercice.

Je reviendrai ultérieurement sur le cadre financier et la mise en oeuvre concrète du pacte, notamment en ce qui concerne l'asile à la frontière, Eurodac et le mécanisme de solidarité.

En ce qui concerne le mécanisme de solidarité, la France, en tant que pays soumis à un risque de pression migratoire, peut bénéficier d'un certain nombre de possibilités. Pour 2026, au moins, nous envisageons de mettre en place des mécanismes particuliers. Des étrangers en situation irrégulière sur le territoire national relèvent, au titre de l'application du règlement de Dublin, d'un examen dans certains pays, notamment en Italie et en Grèce. Nous allons donc recourir au mécanisme de l'offset, en vertu duquel des personnes qui auraient dû être transférées ne le seront pas, au regard de nos engagements en matière de relocalisation au titre du mécanisme européen de solidarité. En application de la règle au titre de la réserve de solidarité pour 2026, la France représente 16 % des 20 000 relocalisations prévues, soit un peu plus de 3 000 individus. Nous honorerons ainsi cet engagement grâce au mécanisme de compensation.

Concernant le retard pris dans la transposition, j'ai hérité de ce dossier, sur lequel j'ai travaillé dès ma prise de fonctions, il y a seulement six mois et demi. Je suis désolé que nous n'ayons pu vous présenter de texte plus tôt. Désormais, il est impératif que nous le votions pour éviter le « gruyère » que vous évoquiez.

Enfin, monsieur le président de la commission des affaires européennes, notre analyse est que le pacte renforcera bien le contrôle aux frontières extérieures, surtout dans nos ports et nos aéroports.

La possibilité d'un examen d'asile à la frontière concernera 80 % à 85 % des demandes d'asile à la frontière. Les demandeurs pourront être retenus le temps de l'examen. Aujourd'hui, une fois l'avis de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) rendu, la personne peut entrer sur le territoire pour déposer une demande d'asile de droit commun. Désormais, la demande d'asile sera directement instruite à partir de la frontière et l'Ofpra rendra une décision et non plus un avis.

S'ajoute à ce dispositif une procédure de « filtrage », qui s'appliquera à la fois aux demandeurs d'asile à la frontière et à tous les étrangers en situation irrégulière interpellés sur le territoire national.

Ce « filtrage » pourra être mis en oeuvre lors de la procédure de retenue pour vérification du droit au séjour. Il nous permettra de recueillir de nombreuses informations précieuses pour le contrôle des étrangers en situation irrégulière, notamment des photographies, des empreintes et des données alphanumériques, y compris par la contrainte. Sans nécessairement recourir à l'ensemble des dispositifs mis en place par l'Union européenne, nous déploierons un Eurodac français, auquel accéderont l'ensemble des policiers et des gendarmes à partir de leur tablette Néo.

Pour recourir à la contrainte, une loi est bien entendu nécessaire. Cela fait partie des dispositions législatives incluses dans l'ordonnance. Nous devrons bien entendu rester dans le cadre du droit national. Un magistrat judiciaire devra donc intervenir pour le recueil sous la contrainte les données biométriques.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Je laisse tout d'abord la parole aux rapporteurs de la commission des lois .

M. David Margueritte, rapporteur de la commission des lois. - Je partage le constat ainsi que les regrets exprimés par les présidents des deux commissions.

Lors des auditions que j'ai menées avec mon collègue Olivier Bitz dans le cadre de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances, vos services nous indiquaient que le texte était prêt à être déposé. Vous vous étiez en effet engagé à en débattre de manière approfondie avec la représentation nationale. Il est regrettable que nous ne puissions discuter de dispositions qui engagent pourtant notre avenir collectif.

Concernant la troisième ordonnance, le délai annoncé pour mettre en oeuvre les mesures de coordination semble très important. Comment s'explique-t-il ? Ouvre-t-il une marge de discussion ?

Comme l'a rappelé Mme la présidente de la commission des lois, il est nécessaire que vous nous transmettiez les documents demandés afin que nous rédigions notre rapport dans les meilleures conditions.

Concernant les mesures de « filtrage » et d'asile à la frontière, le nouveau régime d'accueil s'annonce substantiellement différent et suppose des adaptations majeures. Les demandeurs seront-ils maintenus en zone d'attente toute la durée de la procédure ? Celle-ci durera douze semaines, et non plus vingt-six jours. Quels sont les moyens prévus pour garantir que les infrastructures offrent une « capacité adéquate » ?

Le délai de douze semaines inclut le jugement. Or, pour l'heure, nous n'y sommes pas. Des moyens sont-ils prévus pour accélérer les procédures de décision à l'Ofpra et de jugement à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ?

Enfin, envisagez-vous d'étendre la liste des « pays d'origine sûrs » ? Est-il prévu d'appliquer la notion de « pays tiers sûr » ?

M. Olivier Bitz, rapporteur de la commission des lois. - Je regrette, à mon tour, les conditions d'examen de ce texte.

Pendant dix ans, ce pacte a été négocié au niveau européen. Voilà deux ans que nous attendons que le Gouvernement nous présente un projet de loi. Certes, les conditions n'étaient sans doute pas réunies en juin 2024, du fait de la dissolution. Mais depuis l'automne 2024, le Gouvernement est très allant sur les questions migratoires ! Je comprends donc mal les raisons qui nous poussent aujourd'hui à examiner un texte dans de telles conditions. Nous nous exposons à un risque de capharnaüm juridique et, si ce texte n'est pas adopté, d'un afflux massif sur le territoire national. Que s'est-il passé ?

La définition des « pays d'origine sûr » contenue dans le règlement « procédure » entraînera-t-elle des conséquences au niveau national ? Allons-nous modifier la définition de cette notion contenue dans le Ceseda ? La liste nationale sera-t-elle étendue ?

La notion de « pays tiers sûr », quant à elle, permet de déclarer une demande irrecevable lorsqu'une protection dans un autre pays jugé sûr peut être offerte au demandeur. Envisagez-vous d'appliquer ce concept, en tenant compte de la réserve formulée par le Conseil d'État dans son avis de 2018 au profit des « combattants de la liberté » - d'après nos informations, seules deux protections ont été octroyées à ce titre par l'Ofpra en 2024 et six en 2023, soit un nombre très minoritaire.

La révision d'Eurodac et la prise systématique d'empreintes et de photographies dès l'interpellation des étrangers en situation irrégulière représentent une évolution importante. L'article 13 du règlement « Eurodac » permet aux États membres d'autoriser le recours à la contrainte pour la prise d'empreintes dès la retenue pour vérification du droit au séjour, alors qu'elle n'est aujourd'hui possible que lors du placement en rétention. Envisagez-vous de saisir cette clause facultative ?

Enfin, l'annexe budgétaire rédigée par le SGAE évaluait la mise en oeuvre du pacte à 170 millions d'euros en 2025, 122 millions d'euros en 2026 et 216 millions en 2027, soit 508 millions au total. Or les montants inscrits dans le projet de loi de finances sont bien inférieurs. Comment envisagez-vous la trajectoire budgétaire pour rendre ce pacte applicable dans notre pays ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Avec la nouvelle procédure de « filtrage », la demande d'asile sera examinée au fond dans un délai qui ne devra pas excéder douze semaines, sans que le demandeur soit autorisé à entrer sur le territoire, afin de faciliter son retour en cas de refus.

Les étapes de la procédure sont les suivantes.

Tout d'abord, le « filtrage » s'applique à tous les ressortissants de pays tiers ou apatrides qui demandent l'asile à un point de passage frontalier. Il se déroulera en zone d'attente et consistera en une vérification d'identité, avec enregistrement des empreintes et de photographie dans Eurodac, en un contrôle de sécurité via la consultation des fichiers dédiés pour identifier les demandeurs d'asile présentant une menace pour l'ordre public et la sécurité intérieure, et en un contrôle de santé préliminaire pour détecter tout besoin de santé ou impératif d'isolement, dans un souci de santé publique. L'ensemble de ces contrôles est formalisé dans le cadre d'un formulaire de filtrage.

Ensuite, à l'issue de ce « filtrage », la préfecture enregistrera, le cas échéant, la demande d'asile.

Le règlement prévoit des cas obligatoires de placement en procédure d'asile à la frontière : en cas de demande frauduleuse, de risque pour l'ordre public ou lorsque le demandeur est un ressortissant d'un pays pour lequel le taux de protection est inférieur ou égal à 20 %. Une disposition législative doit nous permettre de compléter la liste de ces cas. La préfecture placera alors l'étranger qui en relève en procédure d'asile à la frontière.

Pour les autres cas, le demandeur sera autorisé à pénétrer sur le territoire national en vue de l'examen de sa demande d'asile.

Quand le demandeur relève de la procédure d'asile à la frontière, les services préfectoraux pourront l'assigner à résidence ou, s'il constitue une menace pour l'ordre public, le maintenir en zone d'attente. Il nous faudra pour cela une disposition législative.

Les assignations à résidence s'effectueront dans un lieu de « capacité adéquate », c'est-à-dire dans un hébergement dédié aux demandeurs d'asile relevant de la procédure d'asile à la frontière et de la procédure de retour, pour la durée de l'instruction de leur demande.

Les capacités de nos infrastructures sont actuellement limitées. Dans l'attente de disposer d'un lieu qui réponde aux obligations de la France, offrant une capacité adéquate de 615 places au total, qui sera disponible en fin d'année, ce dispositif sera mis en oeuvre dans le cadre de l'assignation à résidence, en s'appuyant sur les places d'hébergement existantes.

Après l'enregistrement de sa demande par la préfecture, le demandeur introduit sa demande d'asile devant l'Ofpra en exposant les motifs essentiels de sa demande à un agent de l'Office, consécutivement à l'enregistrement. L'objectif affiché est de reproduire le fonctionnement de l'espace « France asile » de Cergy-Pontoise, où ces différentes étapes sont réalisées le même jour, dans les mêmes locaux. L'Ofpra pourra ensuite replacer le demandeur d'asile en procédure nationale normale si les conditions de la procédure d'asile à la frontière ne sont pas remplies.

Dans le cadre de la procédure d'asile à la frontière, l'Ofpra instruira la demande en quinze jours. Si l'Ofpra rejette la demande, une décision de refus d'entrée sur le territoire sera notifiée au demandeur, dont il pourra demander à un juge la suspension de l'exécution. Si sa demande est rejetée, l'étranger pourra être réacheminé.

J'en viens aux « pays d'origine sûrs ». Leur liste, définie par le pacte, entraîne des conséquences à deux niveaux. La première concerne la procédure d'asile à la frontière, que j'ai décrite. La seconde, au niveau de la procédure de demande d'asile, aboutit au traitement de la demande en procédure accélérée.

Cette liste des « pays d'origine sûrs » est donc très importante. Il y en aura deux : une liste établie au niveau européen et une liste nationale.

Un règlement du 24 février 2026 a établi la première liste européenne, qui est constituée des États suivants : les États candidats à l'adhésion à l'Union européenne, sauf l'Ukraine, ainsi que le Bangladesh, la Colombie, l'Égypte, l'Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie. Les États membres ont la possibilité de conserver une liste nationale, ce que le Gouvernement français entend faire afin de garder la pleine maîtrise de ses propres flux migratoires.

Pour rappel, en France, la liste des « pays d'origine sûrs » est établie par le conseil d'administration de l'Ofpra. À ce titre, l'Office est compétent pour décider de la suspension temporaire d'un pays de la liste.

Grâce au pacte, la liste européenne, comme les listes nationales, pourra désormais comprendre des exceptions pour mieux s'adapter aux réalités. Pour certains pays, tout ou partie du territoire pourrait être considéré comme un « pays d'origine sûr ». Cette exception pourra aussi concerner des catégories d'individus, comme les personnes LGBT+.

La demande d'asile en provenance d'un « pays d'origine sûr » obéit un cadre juridique spécifique. L'examen de la demande d'asile a lieu dans le cadre de la procédure accélérée, en principe dans un délai de quinze jours devant l'Ofpra et de cinq semaines devant la CNDA. En cas de rejet de la demande par l'Ofpra, l'obligation de quitter le territoire français (OQTF) délivrée à l'encontre de l'intéressé peut être exécutée sans attendre, le cas échéant, le jugement de son recours par la CNDA.

En revanche, malgré la réduction des délais, les modalités d'examen sont les mêmes et demeurent fondées sur une évaluation individuelle. Les garanties de procédure sont identiques à celles des demandes placées en procédure normale et prévoient un entretien personnel et l'assistance par un avocat ou un tiers.

Le concept de « pays tiers sûr » permet aux États membres de déclarer une demande irrecevable : on considère en effet que la personne qui se présente a un lien de connexion avec un État dans lequel elle peut bénéficier d'une protection. La France ne retiendra pas ce concept en raison de contraintes constitutionnelles.

Le « pays tiers sûr », je le répète, est le pays avec lequel le demandeur d'asile a un lien de connexion, lien qui peut être considéré comme établi lorsque des membres de sa famille y sont présents, lorsqu'il s'y est établi, y a séjourné ou transité, ou lorsqu'existent des liens linguistiques ou culturels. Le « pays tiers sûr » est aussi celui qui a été désigné comme tel au niveau national ou européen.

Ce concept est inconnu de notre droit actuel, car il est difficilement compatible avec notre Constitution. Dans sa décision du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel a en effet jugé que le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 fait obligation aux autorités administratives et judiciaires de procéder à l'examen au fond de la situation des demandeurs d'asile relevant de cet alinéa, qui concerne les personnes persécutées pour leur action en faveur de la liberté, que l'on appelle les combattants de la liberté. Nous n'avons donc pas retenu l'application de ce concept de « pays tiers sûr ».

Les conditions dans lesquelles la prise d'empreintes et de photographies pourra être systématique peuvent être de deux types.

Le refus de se prêter à la prise d'empreintes et de photographies au moment de l'examen de la procédure d'asile à la frontière vaut retrait implicite de la demande. Nous n'appliquerons pas la contrainte vis-à-vis de la personne, mais son opposition constituera un retrait pur et simple de sa demande.

En revanche, le nouveau règlement relatif à la création d'Eurodac permet la prise systématique d'empreintes et de photographies dès l'interpellation de l'étranger en situation irrégulière sur le territoire national et, surtout, le recours à la contrainte. Nous ferons usage de la clause facultative permise par l'article 13, dans les conditions qui sont celles prévues en matière de rétention et qui ont été validées par le Conseil constitutionnel.

Nous pourrons exercer cette contrainte en cas de refus caractérisé de l'étranger, sur autorisation du procureur de la République, saisi en ce sens par l'officier de police judiciaire qui a procédé à l'interpellation. L'étranger doit pouvoir demander l'assistance d'un avocat et la prise de données ne peut pas commencer tant que l'avocat n'est pas présent. Nous devons évidemment dûment informer l'étranger des conséquences de son refus.

Vous m'avez interrogé sur le coût induit par la mise en oeuvre du pacte. En 2025, les dépenses engagées se limitent à celles relatives à la mise à jour du système d'information Eurodac. Au titre de la mission « Immigration, asile et intégration », les dépenses du pacte inscrites en loi de finances pour 2026 s'élèvent à 150 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 84,8 millions d'euros en crédits de paiement. Elles sont principalement portées par la direction de l'asile du ministère de l'intérieur pour un montant de 53,2 millions d'euros, imputées sur l'action n° 02 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » du programme 303 et sur l'action n° 11 « Accueil des étrangers primo arrivants » du programme 104.

Afin d'apprécier les coûts de fonctionnement du pacte en année pleine, il convient de se référer aux prévisions actuellement retenues pour 2027, qui constituera la première année d'exécution complète du pacte. Ainsi, au titre de l'action n° 02 du programme 303, le montant des crédits de paiement pour 2027 est évalué à 81,6 millions d'euros, auxquels s'ajoutent près d'un million d'euros pour l'action n° 11 du programme 104, soit un total de 82,5 millions d'euros. Ces prévisions correspondent à celles issues de la conférence technique tenue en mars 2026. Pour 2027, elles sont susceptibles d'évoluer dans le cadre des travaux de la conférence de budgétisation prévus en mai 2026 et ne préjugent pas des arbitrages qui seront rendus par le Premier ministre dans le cadre des lettres de plafond fixant le niveau des dépenses du projet de loi de finances pour 2027.

Dans le cadre des négociations en cours du prochain cadre financier pluriannuel, la France a participé à la recherche d'un compromis satisfaisant sur le Fami, afin d'améliorer la synergie entre les fonds et d'éviter que les crédits ne soient préemptés par les solutions innovantes, centres de retour, « pays tiers sûrs » et autres, dont les modalités juridiques sont encore incertaines. La France plaide pour des accords bilatéraux entre les États membres et les États concernés, pour ceux qui voudront instaurer des centres de retour, et non pour des financements européens.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - La troisième ordonnance nous laisse quelque peu perplexes, à la fois quant à son usage et à son délai.

M. Laurent Nuñez, ministre. - Le délai de neuf mois est nécessaire pour adopter un certain nombre de mesures de coordination et réajuster, si nécessaire, certaines dispositions.

M. Laurent Touvet, directeur général des étrangers en France. - Nous avons envisagé trois délais pour les ordonnances.

Le délai pour adopter la première ordonnance est bref, car celle-ci a fait l'objet de travaux préparatoires. Ceux-ci sont toutefois remis en cause par nos échanges avec le Conseil d'État, qui a été saisi par le Gouvernement d'une demande d'avis visant à déterminer comment tirer le plus grand parti du droit actuel pour l'application du pacte. Cela pourrait nous conduire sans doute à modifier notre projet initial d'ordonnance, en constatant que nous avons davantage de bases légales dans le droit français actuel que nous ne le pensions initialement pour appliquer le pacte.

Le délai de publication de la deuxième ordonnance, relative à l'outre-mer, est de six mois.

Compte tenu du délai assez bref de la première ordonnance, la troisième ordonnance doit tirer les conséquences des premiers mois de son application, pour apporter les rectifications ou les ajustements qui s'avéreraient nécessaires.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Le délai nous est apparu particulièrement long. Si nous vous autorisons à légiférer par ordonnances, nous nous privons nous-mêmes de la possibilité de légiférer sur ces sujets.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Je donne la parole aux rapporteurs de la commission des affaires européennes qui travaillent sur ces sujets depuis très longtemps : Audrey Linkenheld et Ronan Le Gleut.

Mme Audrey Linkenheld, rapporteure de la commission des affaires européennes. - Je parle également au nom du groupe socialiste, pour lequel j'ai travaillé sur cette question, avec différents collègues rapporteurs de la commission des affaires européennes et de la commission des lois, auxquelles j'appartiens.

Investie comme beaucoup d'autres collègues depuis de longs mois sur ce pacte, je ne peux que m'associer aux regrets formulés précédemment.

Conscients que, face aux crises migratoires auxquelles l'Europe était confrontée, il était sans doute nécessaire de rechercher un meilleur équilibre entre la responsabilité et la solidarité, les parlementaires socialistes n'ont pas accueilli de manière totalement négative ce pacte, lors de son élaboration en 2020. Mais, le temps passant, leur position est devenue très défavorable, surtout quand les derniers textes adoptés au Parlement européen l'ont été grâce aux voix de l'extrême-droite. Nous, parlementaires socialistes, sommes plus inquiets que d'autres vis-à-vis de ce texte.

La place du Parlement national n'est que très peu respectée dans l'adoption de ce pacte. Nous sommes déçus que ce projet de loi nous parvienne par le biais d'une demande d'habilitation à légiférer par ordonnances. En outre, nous n'avons pas été associés à la discussion sur le plan national relatif à ce pacte. Nous n'avons reçu que très peu de réponses à nos questions. Comme Olivier Bitz l'a dit, le Gouvernement est très allant sur les questions migratoires - trop allant, sans doute, à notre gré. Il est donc d'autant plus dommage que nous ne puissions discuter davantage de ce texte qui devra relever des défis juridiques, logistiques et financiers.

Monsieur le ministre, vous avez peu répondu à la question de son coût. Vous nous avez rappelé le contenu de la loi de finances, mais vous ne nous avez pas donné l'écart entre les crédits inscrits en loi de finances et ceux prévus par le plan national, qui semblent bien plus élevés. Nous avons besoin d'éclaircissements.

Vous avez dit que 40 % du Ceseda était concerné par ce pacte, qui est censé améliorer la protection des mineurs non accompagnés (MNA) en désignant un représentant provisoire immédiatement, avant de nommer ensuite un tuteur ou un administrateur ad hoc. De nombreux territoires français accueillent ces mineurs non accompagnés et essaient, dans la mesure du possible, de les héberger, mais beaucoup dorment dans des tentes, y compris dans ma ville de Lille. Combien de demandes d'asile issues de MNA la France traite-t-elle ? Qu'est-ce que le pacte change, en droit français, pour les MNA ? L'obligation d'un représentant pour ces mineurs est-elle actuellement remplie ? S'agira-t-il d'agents des conseils départementaux, déjà débordés ? Qu'est-ce que le pacte changerait aux conditions matérielles d'accueil, non seulement des MNA, mais de l'ensemble des demandeurs d'asile ?

La France fait face à des défis logistiques. Le « filtrage » à la frontière, en France, se fait essentiellement à Roissy. C'est là que se situe notre principale zone d'attente, avec la moitié des 300 places proposées par la France. Selon le pacte, il en faudrait le double. Où en est la création de places supplémentaires ? Quid des conditions d'hébergement des demandeurs d'asile en général ? Les 120 000 places françaises suffisent-elles pour satisfaire aux conditions matérielles d'accueil posées par les textes européens ?

J'aurais mille questions supplémentaires à vous poser, monsieur le ministre, mais les réponses que vous apportez ne sont pas extrêmement précises. Comprenez notre frustration. Nous aimerions être rassurés sur le fait que ce texte atteindra ses objectifs initiaux de responsabilité et de solidarité.

Tout n'est pas négatif : je vous remercie de vos propos sur les centres de retour. Au groupe socialiste, nous sommes fortement préoccupés à ce sujet. La France a indiqué qu'elle n'utiliserait pas cette disposition. Je vous remercie d'avoir déclaré que les financements européens ne devaient pas y être consacrés, mais devaient aller à d'autres dispositions concernant l'ensemble des États membres.

M. Ronan Le Gleut, rapporteur de la commission des affaires européennes. - Chaque année, la Commission européenne doit présenter un rapport sur la situation de la migration et de l'asile et, sur la base de ce rapport, proposer la liste des États membres en situation de « pression migratoire » qui, par conséquent, peuvent prétendre à bénéficier de relocalisations vers d'autres États membres ou de contributions financières. Sur la base de ce rapport, le Conseil, sur proposition de la Commission européenne, arrête les contributions de chaque État membre pour la réserve de solidarité en place pour l'année à venir. En pratique, l'exercice commence à l'automne 2025. La Commission a publié son rapport et ses propositions le 11 novembre dernier et le Conseil a arrêté les contributions des Vingt-Sept en décembre.

Ce cycle de gestion de la migration et de l'asile est-il utile ? La Commission européenne n'y a-t-elle pas trop de pouvoir par rapport aux États membres ? La France, lors de cet exercice, a été reconnue comme étant à « risque de pression migratoire ». Quelles sont les conséquences concrètes de cette reconnaissance ? La France a-t-elle indiqué vouloir contribuer au mécanisme de solidarité par des relocalisations en 2026 ? Pourquoi notre pays participe-t-il à ce mécanisme de solidarité exclusivement par des relocalisations, alors que d'autres apportent des contributions financières ? Est-ce simplement pour des raisons budgétaires ? La France a-t-elle les moyens humains, financiers et logistiques de soutenir cet effort ? Ce mécanisme européen est fondé, par définition, sur une solidarité de fait entre les États membres de l'Union européenne. Or certains États - la Slovaquie, la Pologne, peut-être la Hongrie - sont opposés aux mécanismes de relocalisation. Ce mécanisme peut-il durer si tous n'y participent pas ?

Enfin, depuis 2022, l'Italie refuse de reprendre les demandeurs d'asile qui sont ensuite partis dans un autre État membre, ce qui conduit notre pays à prendre en charge un certain nombre de demandeurs d'asile en lieu et place de nos amis italiens. Un dialogue existe-t-il entre ministres de l'intérieur à ce sujet pour surmonter cette difficulté importante ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Nous maintenons le droit actuel relatif aux MNA. C'est le choix qui a été fait. Le cadre juridique actuel prévoit que, lorsque la demande d'asile est présentée par un mineur non accompagné, le procureur de la République, avisé immédiatement par l'autorité administrative, désigne sans délai un administrateur ad hoc. Celui-ci assiste le mineur et assure sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à la demande d'asile. Il est le représentant légal permanent au sens du règlement relatif aux procédures d'asile, dit « APR », qui prévoit la désignation de ce représentant dans un délai de quinze jours. Nous considérons que le droit national est mieux-disant que ce règlement. Il n'a donc pas été prévu de désigner un représentant temporaire, dans la mesure où notre droit prévoit déjà cet administrateur ad hoc.

Ce dernier est désigné sur une liste, dressée par chaque cour d'appel, de personnes physiques ou morales dûment habilitées. Il peut s'agir d'associations. Dans le cas où le MNA n'est pas déjà pris en charge par le département au moment où il présente sa demande d'asile, le président du conseil départemental où il est domicilié est immédiatement informé aux fins de mise à l'abri, puis d'évaluation de sa minorité. Par ailleurs, les MNA ne sont pas concernés par la procédure d'asile à la frontière, sauf s'ils constituent une menace pour l'ordre public, cas assez exceptionnel.

Le pacte apporte des modifications sur les conditions matérielles d'accueil. Celles-ci constituent l'ensemble des mesures prises en faveur des demandeurs, intégrant l'accès à un examen médical facultatif, au système éducatif, au marché du travail, aux cours de langue et aux soins médicaux d'urgence. Elles comprennent également le logement, la nourriture, l'habillement et les produits d'hygiène personnelle. Elles peuvent être servies en nature, sous forme d'allocations financières ou de bons, ou en combinant ces formules ainsi qu'une allocation journalière.

Le nouveau régime du pacte implique plusieurs changements de notre droit actuel, qui découle d'une précédente directive de 2013, dont certains sont favorables aux demandeurs. Les conditions matérielles d'accueil seront dues à compter de la présentation de la demande d'asile et non plus à compter de l'enregistrement de cette demande, cette deuxième étape intervenant en général au maximum trois jours plus tard. La directive prévoit aussi un régime de modulation des conditions matérielles d'accueil en cas de fraude, de demande de réexamen ou d'absence de coopération avec les autorités de l'asile. Dans ces cas, le retrait des conditions matérielles d'accueil devient l'exception et la limitation, la règle. Il y a une inversion du principe par rapport au droit actuel. Nous transposerons cette disposition dans le droit national.

Le nouveau règlement qui succèdera au règlement « Dublin III », dénommé « AMMR », permettra de mieux lutter contre les mouvements secondaires. Le demandeur d'asile qui fait l'objet d'une décision de transfert parce qu'il relève d'un autre État membre verra ses conditions matérielles d'accueil supprimées. Cet élément figure dans le pacte.

En ce qui concerne la « capacité adéquate », nous n'offrons pas 615 places à ce jour, mais ce sera le cas à la fin de l'année. En attendant, nous nous appuierons sur un système d'hébergement sous la forme d'assignations à résidence. Le pacte n'a pas d'effet sur le volume de places d'hébergement pour les demandeurs d'asile ni sur l'engagement financier de l'État dans la définition des places actuellement offertes.

Par ailleurs, une distinction est faite entre États soumis à une pression migratoire - Espagne, Italie, Grèce, Chypre et Malte - et États qui risquent de l'être. C'est le cas de la France, qui a obtenu ce classement compte tenu de la situation le long de la Manche et de la mer du Nord. Ce classement nous donnera droit à un certain nombre de financements et nous permettra d'actionner des mécanismes de solidarité. Ainsi, comme je l'ai déjà précisé, nous pourrons faire jouer le Dublin offset. Nous nous engageons, certes, sur un volume de relocalisations - d'un peu plus de 3 300 personnes -, mais nous l'honorerons en ne renvoyant pas un certain nombre de « dublinés », notamment italiens et grecs. En effet, à partir de juin prochain - à la suite d'accords avec l'Italie et la Grèce -, nous pourrons reprendre les transferts vers ces pays. Nous déduirons donc une partie de ces « dublinés », ce qui vaudra relocalisation. Nous avons enregistré un certain nombre de personnes dans ce cas entre janvier 2024 et l'été 2025.

Enfin, nous avons eu 44 cas de MNA à la frontière en 2024 et 43 en 2023.

Mme Patricia Schillinger. - Je voudrais évoquer un sujet que j'ai déjà abordé lors du Comité de coopération transfrontalière franco-allemand. À la frontière allemande, la police contrôle les personnes qui passent. Quelque 24 000 d'entre elles ont été reconduites à la frontière française en un an. Ce contrôle, qui ne devait durer que trois mois, se poursuit. Côté alsacien, nous avons été mis devant le fait accompli, à devoir gérer ces personnes, sans moyens humains suffisants. Nous devrions mener un travail en commun mais en l'espèce, les Allemands s'imposent. Comment travaillez-vous, peut-être dans le cadre du pacte, pour régler ce problème ?

Mme Corinne Narassiguin. - Je regrette le passage par un projet de loi d'habilitation, étant donnée l'importance de cette transposition. Vous avez dit, monsieur le ministre, qu'il s'agissait de mesures très techniques. Il est vrai que le droit des étrangers est très technique, mais il est aussi éminemment politique. Il est donc important de pouvoir mener des débats parlementaires. Le législateur ne doit pas être privé d'une pleine participation à ces décisions de transposition.

Avez-vous prévu un plan d'urgence pour une adaptation des procédures relatives à l'immigration et à l'asile en cas de crise et quels sont les critères de déclenchement d'un tel plan d'urgence ?

L'étude d'impact est très réduite, alors que le plan national de mise en oeuvre de décembre 2024, remis à la Commission européenne, était important. Est-il possible de recevoir davantage d'éléments sur l'impact de cette transposition avant l'examen du texte ? Nous allons devoir nous prononcer sur une habilitation à l'aveugle et la durée de celle-ci sera extrêmement longue. Il est donc très problématique que l'étude d'impact soit aussi faible.

Vos prédécesseurs avaient cité l'importance des organisations de la société civile, en disant qu'elles seraient des acteurs essentiels à la bonne mise en oeuvre de certaines dispositions du pacte. Comment vous assurerez-vous que les droits fondamentaux des personnes en demande d'asile ou en procédure de retour seront bien respectés ? Vous appuierez-vous sur ces organisations et si oui, dans quelle mesure ?

Dans quel cadre la consultation d'Eurodac par les policiers et les gendarmes sera-t-elle possible ?

Mme Marta de Cidrac. - Monsieur le ministre, vous avez cité les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Comment procède-t-on pour les pays, comme le Kosovo, qui ne sont pas reconnus par tous les États membres ? De même, les gouvernements de certains pays, comme l'Afghanistan, ne sont pas reconnus par tous les États membres.

Vous avez rappelé que la solidarité pouvait prendre trois formes : la relocalisation, la contribution financière et le soutien opérationnel. Peut-on considérer le soutien de notre État aux associations d'aide aux migrants, comme France Terre d'Asile, la Cimade ou l'Agence des Nations unies pour les réfugiés, comme une contribution financière au titre de ce mécanisme de solidarité ? Nous sommes dans une période économique compliquée pour notre pays.

M. Teva Rohfritsch. - Pouvez-vous confirmer que les pays et territoires d'outre-mer (PTOM) ne se verront pas appliquer le pacte ?

Pour nos régions ultrapériphériques (RUP), qui ne sont pas dans l'espace Schengen, de quelle manière comptez-vous adapter les règles envisagées ? Il s'agit à la fois d'éviter que cela ne constitue un point de fragilité de l'édifice en construction et de pouvoir traiter les pressions régionales particulières que vous n'ignorez pas, en Guyane et à Mayotte.

M. Laurent Nuñez, ministre. - La frontière franco-allemande est au sein de l'espace Schengen, dans lequel nous avons, en général, des accords avec les pays. C'est notamment le cas avec l'Allemagne, l'Italie ou l'Espagne. Lorsque nous interceptons un étranger en situation irrégulière, nous suivons des procédures de réadmission très encadrées, qui supposent une instruction et, en tout cas, une décision de notre part. C'est d'ailleurs ce qui nous permet de procéder à des réadmissions acceptées, à la frontière espagnole, dans 66 % des cas. C'est la même situation à la frontière italienne. En revanche, à la frontière allemande, nous constatons parfois des refus d'entrée purs et simples, ce qui n'est pas conforme à la jurisprudence européenne, notamment à l'arrêt ADDE de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). J'ai écrit à mon homologue allemand pour lui faire part de cette difficulté. De son côté, le Luxembourg vient d'engager une procédure en manquement auprès de la Commission européenne. Ces refus secs ne sont pas conformes à la réglementation européenne. Ce n'est pas notre pratique.

Nous avons un plan d'urgence par préfecture de zone de défense, avec des déclinaisons départementales dans le cadre des plans Orsec. Ces derniers ont été actualisés après l'affaire de « l'Ocean Viking ». Le pacte n'a pas d'effet sur ces plans d'urgence.

Il est vrai que nous ne détaillons pas les mesures que nous envisageons de prendre dans l'étude d'impact, mais nous veillerons à organiser des séquences d'information auprès du Parlement.

Le pacte ne modifie rien à l'accès des associations ou des autorités administratives indépendantes, notamment la Défenseure des droits, aux personnes en procédure d'asile à la frontière, notamment en régime de rétention, bien au contraire, puisqu'il comporte tout un volet de garanties juridiques.

Nous alimenterons Eurodac. Nous aurons également un dispositif français. Eurodac sera interconnecté avec beaucoup de systèmes d'information européens d'une part, et nationaux d'autre part. Les policiers et gendarmes pourront y enregistrer des données et procéder à des prises d'empreintes avec l'applicatif Néo, notamment NéoDK.

Les « pays d'origine sûrs » sont ceux dont le processus d'adhésion est engagé.

Les contributions aux associations qui participent à l'accueil des migrants ou au suivi des personnes demandeuses d'asile ne sont pas prises en compte dans le mécanisme de solidarité. Les contributions financières dont nous parlons sont celles qui sont versées aux pays d'entrée dans l'espace Schengen.

Le texte du pacte ne s'applique pas aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM) qui ne sont pas soumis au droit dérivé de l'Union européenne. Pour la France, il s'agit de Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis-et-Futuna, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises. Le législateur pourra toutefois prévoir l'application de tout ou partie de ces règles à ces territoires. Il ne semble pas que cela soit envisagé à ce jour. En revanche, les règlements et directives s'appliquent en principe dans les régions ultrapériphériques (RUP) - Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion, Saint-Martin - et ils y entreront en vigueur à la même date qu'en métropole, le 12 juin 2026. Par exception, dans les régions ultrapériphériques qui n'appartiennent pas à l'espace Schengen, les règlements européens prenant appui sur les règles de cet espace ne s'y appliquent pas.

Le projet de loi autorise le Gouvernement à prendre une ordonnance pour étendre et adapter les dispositions de l'ordonnance principale dans toutes les outre-mer. Nous disposons pour ce faire d'un délai d'habilitation de six mois et d'un délai de ratification de deux mois.

Mme Marta de Cidrac. - Le Kosovo n'est pas reconnu par tous les États membres. Si la France le reconnaît, ce n'est pas le cas de l'Espagne. Quel sera le traitement des migrants issus de ce pays-là ?

M. Laurent Nuñez, ministre. - Le Kosovo ne sera pas considéré comme un « pays d'origine sûr ». La demande d'asile sera examinée de manière individuelle.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Monsieur le ministre, je veux bien vous entendre toutes les semaines sur l'état d'avancée du travail sur les ordonnances ! Vous avez compris que l'intégralité des membres de nos commissions peine à signer un « chèque en blanc ». Vous nous demandez de vous autoriser à légiférer par ordonnances, mais nous ne savons absolument pas quels seront les choix réalisés par le Gouvernement. Il est important pour nous d'en savoir plus. Comment pouvez-vous nous communiquer ces éléments ? Nous fournir un projet d'ordonnance paraissait le moyen le plus sûr !

M. Laurent Nuñez, ministre. - Je dois y réfléchir. Nous travaillons encore sur la première ordonnance avec le Conseil d'État. Je vous ai donné nos orientations en réponse aux questions qui m'étaient posées. Je dispose d'autres éléments sur lesquels nous savons déjà ce que nous allons décider. Il est vrai que cela mérite d'être communiqué.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - Nous aurons aussi des questions sur les moyens de Frontex, notamment.

M. Laurent Nuñez, ministre. - Je prends note.

M. Jean-François Rapin, président de la commission des affaires européennes. - La partie du pacte concernant la surveillance aux frontières devrait imposer à Frontex des effectifs renforcés.

M. Laurent Nuñez, ministre. - Tout d'abord, la directive doit être transposée. Ensuite, des normes législatives devront être modifiées, malgré le fait que le règlement soit d'application directe. Enfin, 150 clauses optionnelles sont prévues. Nous prendrons sans doute des décisions a posteriori, une fois que l'habilitation à légiférer par ordonnances aura été accordée.

Nous devons trouver une façon d'assurer la bonne information des commissions parlementaires sur les options que nous choisirons.

Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. - Merci à vous, monsieur le ministre, et à vos services.

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* ¹¹⁷ Discours de Mme Ursula von der Leyen prononcé le 18 juillet 2024, lors de la session plénière du Parlement européen.

* ¹¹⁸ « Le choix de l'Europe - Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne 2024- 2029 », 18 juillet 2024, p 21.

* ¹¹⁹ Le « pays de retour » peut être aujourd'hui soit le pays d'origine de l'étranger en situation irrégulière, soit un pays de transit, soit un autre pays vers lequel l'intéressé a choisi de retourner volontairement et sur le territoire duquel il a été admis. Cette notion serait élargie par la proposition de règlement « retour » pour couvrir aussi soit, un pays tiers où l'étranger en situation irrégulière concerné a sa résidence habituelle, soit un pays tiers où l'intéressé a le droit d'entrer et de séjourner, soit un « pays tiers sûr » ou son « premier pays d'asile » au sens du règlement (UE) 2024/1348, au sujet desquels la demande de protection internationale du ressortissant de pays tiers concerné a été rejetée, soit, enfin, un pays tiers avec lequel il existe un accord ou un arrangement en vertu duquel ce ressortissant a été accepté.

* ¹²⁰ Le texte prévoit toutefois qu'un État membre pourrait invoquer une exception d'ordre public au cas par cas, pour refuser cette reconnaissance.

* ¹²¹ Proposition de résolution européenne n°149 (2025-2026) du 20 novembre 2025, adoptée sur le rapport des sénateurs Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld.

* ¹²² Texte de la commission des lois n°231 (2025-2026) du 17 décembre 2025, adopté sur le rapport des sénateurs David Margueritte et Olivier Bitz.

* ¹²³ Cette position du gouvernement a été réaffirmée par M. Benjamin Haddad, ministre délégué en charge de l'Europe, lors de son audition du 2 avril 2026, devant la commission des affaires européennes du Sénat.

* ¹²⁴ COM (2026) 43 final.

* ¹²⁵ COM(2026) 45 final.

* ¹²⁶ Règlement (UE) 2025/2441 du 26 novembre 2025.

* ¹²⁷ « Le choix de l'Europe : orientations politiques pour la prochaine Commission européenne (2024-2029) », 18 juillet 2024, p 21.

* ¹²⁸ Ces partenariats reposent sur le principe d'un « accord gagnant-gagnant » entre l'Union européenne et le pays tiers concerné. Ils peuvent concerner tous les secteurs intéressant le pays tiers (énergie ; agriculture ; communications...) et comportent toujours un volet migratoire demandant à ce pays d'empêcher les départs de migrants irréguliers vers l'UE et/ou d'accepter le retour de ses ressortissants en situation irrégulière dans un État membre.

* ¹²⁹ Cette procédure permet de restreindre rapidement l'octroi de visas aux ressortissants des pays tiers non coopératifs.

* ¹³⁰ Le régime d'exemption de visas, posé par le règlement (UE) 2018/1806 du 14 novembre 2018, est accordé à 61 pays tiers. Cependant, en cas de pression migratoire liée à l'afflux de ressortissants de l'un de ces pays et/ou de manque de coopération de ce dernier, l'Union européenne peut suspendre temporairement ou définitivement l'exemption bénéficiant à ce pays.

* ¹³¹ En mai 2024, 15 États membres avaient en effet demandé la mise en place de telles « solutions » (Autriche ; Bulgarie ; Chypre ; Danemark ; Estonie ; Finlande ; Grèce ; Italie ; Lettonie ; Lituanie ; Malte ; Pays-Bas ; Pologne ; République tchèque ; Roumanie.

* ¹³² Autriche ; Belgique ; Estonie : Lettonie ; Lituanie ; Pologne ; République tchèque.