LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 : dans le nouveau cadre concurrentiel, en s'appuyant notamment sur SNCF Réseau, l'État doit se mettre en capacité, y compris en renforçant ses moyens à cette fin, d'assurer pleinement le rôle d'intégrateur et de garant du système ferroviaire qui était auparavant assumé par SNCF Voyageurs.
Recommandation n° 2 : afin que la pérennité des dessertes TGV d'aménagement du territoire ne repose pas sur le contribuable, créer les conditions permettant de préserver le financement de ces dessertes par les exploitants sans réduire les moyens financiers alloués aux investissements dans le réseau existant.
Recommandation n° 3 : pour que la mise en concurrence puisse réellement s'effectuer dans toutes les régions et que celles-ci puissent bénéficier des gains d'efficience budgétaire en résultant, appliquer à certains appels d'offres la dérogation temporaire à l'obligation de mise en concurrence permise par le droit de l'Union européenne.
Recommandation n° 4 : afin d'optimiser les lourds investissements consentis par les autorités publiques pour l'acquisition de rames ferroviaires, l'État, en concertation avec les régions, doit établir une stratégie nationale visant à définir les besoins futurs en termes de matériel roulant des services ferroviaires conventionnés et créer les conditions permettant aux autorités organisatrices qui le souhaitent de passer des commandes groupées aux fabricants.
Recommandation n° 5 : dès 2028, et jusqu'à l'échéance des principales concessions autoroutières, assurer, par une combinaison de ressources, le financement de la régénération et de la modernisation du réseau ferroviaire.
INTRODUCTION
IMPULSÉE PAR L'UNION EUROPÉENNE, L'OUVERTURE À LA
CONCURRENCE DU SECTEUR FERROVIAIRE DEVIENT UNE RÉALITÉ EN
FRANCE
I. L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE DES DIFFÉRENTS SEGMENTS DU SECTEUR FERROVIAIRE RÉSULTE D'UNE IMPULSION EUROPÉENNE
La directive « fondatrice » de 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires4(*) ainsi que les quatre « paquets ferroviaires » de 2001, 2004, 2007 et 2016 ont abouti à l'ouverture à la concurrence des différents segments de transport ferroviaire.
Ce mouvement de libéralisation s'est inscrit dans la perspective de construire un espace ferroviaire européen, c'est-à-dire un marché intérieur unique dans lequel les entreprises ferroviaires de tous les pays de l'Union européenne seraient libres de fournir des services de transport ferroviaire sur l'ensemble du réseau du territoire européen.
Le premier paquet ferroviaire est un ensemble de trois directives préparées en 1998 et adoptées en 2001 modifiant la directive centrale de 1991. La principale, la directive 2001/12/CE, a prévu la libéralisation de l'accès aux services de fret internationaux sur le réseau transeuropéen de fret ferroviaire (RTEFF) au plus tard le 15 mars 20035(*). Cette ouverture à la concurrence des services de fret avait été complétée par un renforcement des obligations en matière de licences des entreprises ferroviaires. Une autre directive visait la tarification des « sillons », c'est-à-dire les routes ferroviaires entre deux points à un horaire donné6(*).
Le deuxième paquet ferroviaire repose sur cinq directives. La principale, la directive 2004/51, a acté l'ouverture à la concurrence au fret ferroviaire7(*). En effet, depuis le 1er janvier 2006, l'accès à tout le réseau est ouvert aux services de fret international. L'ouverture de l'ensemble du fret, y compris pour les circulations domestiques, devait être assurée au plus tard le 1er janvier 2007. Cette ouverture généralisée du marché de fret a été complétée par une législation spécifique relative à la sécurité ferroviaire8(*).
Après l'achèvement de l'ouverture à la concurrence des services de fret ferroviaire, le troisième paquet ferroviaire avait pour objectif la libéralisation du transport ferroviaire de voyageurs. À cet égard, la directive 2007/589(*) a acté, par son article 30, l'ouverture à la concurrence des services ferroviaires de transport international de personnes au 1er janvier 2010.
Le transport international, au sens de la directive, couvrait alors l'ensemble des liaisons ferroviaires desservant (que ce soit à titre de point de départ, de terminus ou de simple escale) des destinations situées sur le territoire d'au moins deux États membres de l'Union. En ce sens, la composante nationale d'une liaison internationale entrait dans le champ de la concurrence tel que défini par la directive.
Toutefois, il convient de souligner que les services publics de transport de voyageurs n'entraient pas dans le champ d'application des règles d'ouverture à la concurrence introduites par le troisième paquet ferroviaire. Ces derniers faisaient l'objet de dispositions spécifiques, celles du règlement sur les obligations de service public communément appelé règlement « OSP »10(*).
Ce règlement s'inscrivait dans le cadre de la réflexion relative aux services d'intérêt économique général (SIEG), visant à concilier le respect des règles de concurrence avec le maintien de services d'intérêt général, appelés à fonctionner selon des critères et des objectifs distincts de ceux propres aux mécanismes du marché.
Une telle situation justifiait, aux yeux du législateur communautaire, que soit ménagée pour ces services une exception au principe d'ouverture du marché prévu par le « troisième paquet » ferroviaire. Ainsi, le règlement OSP permettait à l'autorité publique organisatrice du transport d'attribuer directement l'exécution de ce service à un opérateur, sans avoir au préalable procédé à une mise en concurrence.
Le quatrième paquet ferroviaire, comportant un ensemble de textes portant notamment sur la gouvernance et l'organisation des systèmes ferroviaires, et généralisant l'ouverture à la concurrence des services nationaux de transport ferroviaire de voyageurs, est largement revenu sur cette exception.
S'agissant d'une part des services conventionnés, le règlement 2016/233811(*) pose désormais le principe d'une attribution des contrats de service public par voie de mise en concurrence à partir du 3 décembre 2019, tout en prévoyant un certain nombre de dérogations permettant aux autorités compétentes, soit d'avoir recours à la régie, soit d'attribuer directement ces contrats, à condition que les États membres n'interdisent pas ces dérogations. À compter du 25 décembre 2023, le règlement prévoyait que la mise en concurrence de ces services devenait une obligation. Jusqu'à cette date, les autorités organisatrices étaient autorisées de signer des contrats de gré à gré pour une période maximale de dix ans. De ce fait, les normes européennes prévoient désormais que l'ensemble des services ferroviaires conventionnés de voyageurs soient mis en concurrence d'ici au 25 décembre 2033.
S'agissant d'autre part des service non conventionnés dits « librement organisés » (SLO), la directive 2026/237012(*) généralise le droit d'accès au réseau, jusqu'alors réservé aux services internationaux de transport voyageurs et aux dessertes intérieures effectuées dans le cadre de ces services, à l'ensemble des services de transport de voyageurs, à partir du 1er janvier 2019, pour une application effective à partir du 14 décembre 2020.
* 4 Directive 91/440/CEE du Conseil du 29 juillet 1991 relative au développement de chemins de fer communautaires.
* 5 Directive 2001/12/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 relative au développement de chemins de fer communautaires.
* 6 Directive 2001/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2001 concernant les licences des entreprises ferroviaires.
* 7 Directive 2004/51/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au développement de chemins de fer communautaires.
* 8 Règlement (CE) n°881/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 instituant une Agence ferroviaire européenne.
* 9 Directive 2007/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007.
* 10 Règlement (CE) n°1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route.
* 11 Règlement (UE) 2016/2338 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant le règlement (CE) n°1370/2007 en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer.
* 12 Directive 2016/2370 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 modifiant la directive 2012/34/UE en ce qui concerne l'ouverture du marché des services nationaux de transport de voyageurs par chemin de fer et la gouvernance de l'infrastructure ferroviaire.