N° 661
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 mai 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1)
sur le
tribunal du stationnement
payant,
Par M. Christian BILHAC,
Sénateur
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
L'ESSENTIEL
Le contentieux du stationnement payant est devenu, en quelques années, un contentieux de masse pour le juge administratif.
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a considérablement réformé le stationnement payant sur voirie. Depuis le 1er janvier 2018, le défaut ou l'insuffisance de paiement ne constitue plus une contravention, mais donne lieu au paiement d'une redevance d'occupation du domaine public, le forfait de post-stationnement (FPS).
Cette réforme a confié aux collectivités territoriales un rôle central. Celles-ci fixent le montant du FPS, dans la limite de la redevance due pour la durée maximale autorisée, et organisent le contrôle du stationnement, directement ou par l'intermédiaire de prestataires.
Ce basculement a conduit à la création d'une juridiction spécialisée, la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP), devenue le tribunal du stationnement payant (TSP) le 1er janvier 2025. Implanté à Limoges, le TSP est le juge national des recours contre les décisions issues du recours administratif préalable obligatoire (RAPO) et contre les titres exécutoires des FPS majorés.
Près de dix ans après la réforme et malgré des efforts certains de rationalisation de son activité par la juridiction, cette organisation est sous tension. La hausse du contentieux, portée à la fois par l'intensification des contrôles et par des défaillances à plusieurs étapes de la chaîne du FPS, fait peser un risque d'engorgement durable sur le TSP.
Dans un contexte de stabilisation relative des moyens de la juridiction, cette dynamique pourrait entraîner une forte dégradation des délais de jugement et fragiliser l'effectivité du recours. Face à ce constat, le rapporteur spécial Christian Bilhac formule 11 recommandations visant notamment à fluidifier le traitement des recours et à prévenir les contentieux évitables.
I. LE TSP : UNE JURIDICTION STRUCTURÉE POUR TRAITER UN CONTENTIEUX DE MASSE
A. UNE CHAÎNE DE CONTESTATION DU FPS ORGANISÉE ENTRE RECOURS LOCAL ET JUGE NATIONAL
Le contentieux du forfait de post-stationnement (FPS) s'organise autour de deux phases distinctes. Pour contester le FPS initial, l'automobiliste doit d'abord former un recours administratif préalable obligatoire (RAPO), auprès de la collectivité compétente, dans un délai d'un mois. En cas de rejet du RAPO, explicite ou implicite, il peut saisir le TSP.
En revanche, si le FPS n'est pas payé dans un délai de trois mois, il est majoré et donne lieu à l'émission d'un titre exécutoire, qui peut être contesté directement devant le TSP.
L'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai) intervient à plusieurs étapes de cette chaîne, notamment pour l'édition et l'envoi des avis de paiement lorsque les collectivités font le choix de lui confier cette mission, puis, en toutes hypothèses, pour l'émission des titres exécutoires en cas de non-paiement du FPS.
Les
différentes étapes de l'émission du FPS
jusqu'au
recours devant le TSP
Source : commission des finances
B. UNE JURIDICTION SPÉCIALISÉE, DOTÉE D'UNE ORGANISATION ADAPTÉE À UN CONTENTIEUX DE MASSE
L'organisation du TSP est atypique : les affaires sont en principe jugées par un juge statuant seul, sans audience, la collégialité étant réservée aux affaires posant une question de droit nouvelle ou une difficulté particulière. La juridiction repose en outre sur une organisation fortement spécialisée, qui a vocation à lui permettre d'absorber un volume élevé de dossiers.
Au 1er janvier 2026, elle comptait 15 magistrats administratifs permanents et 153 agents de greffe. Les crédits de personnel directement affectés au TSP, retracés au sein du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives », s'élevaient à 9,3 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2026.
II. LE TSP EST AUJOURD'HUI CONFRONTÉ À UN RISQUE D'ENGORGEMENT
A. UNE HAUSSE MULTIFACTORIELLE DU CONTENTIEUX
Depuis sa création, le TSP fait face à une progression continue du contentieux. Le nombre d'entrées contentieuses a doublé, avec une hausse annuelle moyenne d'environ 15 %. Cette dynamique est fortement concentrée sur les grandes métropoles, la Ville de Paris représentant à elle seule environ 35 % des nouvelles requêtes chaque année.
Le tribunal avait été dimensionné lors de sa création sur l'hypothèse d'un volume annuel de 100 000 requêtes. Cette prévision est désormais largement dépassée puisque la juridiction a enregistré près de 172 000 requêtes en 2023, 203 242 en 2024 et environ 227 000 en 2025.
La montée en charge du contentieux excède durablement les capacités de jugement initialement anticipées.
Évolution du nombre de nouvelles requêtes enregistrées devant le TSP
* Au 31 mars 2026
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Cette progression contentieuse est d'abord mécaniquement portée par l'augmentation du nombre de FPS émis par les collectivités. D'après les données transmises par l'Agence nationale de traitement automatisé des infractions (Antai), le nombre d'avis de paiement est passé de 7,8 millions en 2018 à 16,3 millions en 2024, avant de s'établir à 15,6 millions en 2025. Le nombre de titres exécutoires a, lui, connu une progression encore plus marquée, passant de 1,9 million en 2018 à 6,7 millions en 2025.
La hausse du nombre de FPS s'explique notamment par l'évolution des pratiques de contrôle. Le recours à la lecture automatisée des plaques d'immatriculation (LAPI) a changé l'échelle du contrôle du stationnement payant.
En permettant de vérifier beaucoup plus rapidement les situations de paiement, la technologie LAPI accroît mécaniquement le nombre de manquements constatés et, par ricochet, le nombre de recours susceptibles d'être formés devant le TSP.
1 000 plaques contrôlées par heure
Une voiture de contrôle équipée de la technologie LAPI peut contrôler environ 1 000 véhicules stationnés par heure, soit une capacité de contrôle jusqu'à dix fois plus élevée que celle d'un agent à pied.
Source : informations transmises au rapporteur spécial par la Fédération nationale des métiers du stationnement
La hausse du contentieux ne tient toutefois pas seulement au volume des contrôles. Elle traduit aussi des défaillances à plusieurs étapes de la chaîne du FPS. Le RAPO ne joue pas toujours pleinement son rôle de filtre. Si certaines collectivités instruisent ces recours de manière satisfaisante, d'autres procèdent à un traitement trop standardisé ou insuffisamment explicite pour les usagers.
Par ailleurs, les informations nécessaires à l'identification du redevable ou à l'appréciation du bien-fondé du FPS ne sont pas suffisamment fiables ou accessibles dans certains cas, ce qui favorise la saisine du juge.
Enfin, certains facteurs influençant le comportement des requérants contribuent à la hausse des recours :
- L'augmentation du montant des FPS peut renforcer l'incitation à contester.
- Depuis la décision du Conseil constitutionnel du 9 septembre 2020, les automobilistes n'ont plus à payer le FPS avant de saisir le juge. Certains usagers peuvent toutefois penser, à tort, que ce recours suspend les délais de paiement. Or, en l'absence de paiement dans les délais, le FPS est majoré et peut donner lieu à des mesures de recouvrement. Cette incompréhension alimente le contentieux.
B. LES EFFORTS DE RATIONALISATION MIS EN oeUVRE PAR LE TSP NE SUFFISENT PLUS À ABSORBER LA HAUSSE DU FLUX CONTENTIEUX
Le TSP a fortement accru sa capacité de traitement depuis sa création pour tenter d'absorber la hausse du flux de requêtes entrantes. Les sorties sont passées de 4 055 dossiers en 2018 à 114 000 en 2024, avant de s'établir à 96 404 en 2025.
Cette progression traduit un effort réel de productivité et d'organisation. Cela repose notamment sur le recours à des modèles de jugement pour les moyens les plus fréquents, sur une participation accrue du greffe à la production des décisions les plus simples et sur la mise en place de circuits courts pour les requêtes manifestement irrecevables, manifestement mal fondées ou ne relevant pas de la compétence du tribunal. Le décret du 5 juillet 2024 a également renforcé les outils de traitement des requêtes incomplètes, répétitives ou sérielles.
Le TSP cherche également à mieux mobiliser les outils numériques. Le recours à l'intelligence artificielle pourrait constituer un appui utile pour orienter les dossiers, repérer les requêtes sérielles ou faciliter l'identification de moyens récurrents. Il ne saurait toutefois se substituer au contrôle du juge, ni compenser à lui seul la progression du contentieux.
Ces gains d'organisation atteignent aujourd'hui leurs limites. Le stock de dossiers est passé de 61 327 dossiers en 2018 à 300 776 dossiers en 2025, soit une multiplication par près de 5.
L'allongement des délais de jugement constitue la conséquence la plus visible de cette tension. Il fragilise l'effectivité du recours, dans un contentieux où les requérants peuvent être confrontés à des procédures de recouvrement avant que le juge n'ait statué.
Évolution des délais de jugement du TSP
Source : commission des finances, d'après les réponses du TSP au questionnaire du rapporteur spécial
III. DES RÉFORMES À CONDUIRE SUR L'ENSEMBLE DE LA CHAÎNE DU FPS
A. RESTAURER UN PILOTAGE NATIONAL ET MODERNISER LE TRAITEMENT DES RECOURS
1. Rétablir une instance chargée de coordonner l'ensemble des acteurs du forfait de post stationnement et d'assurer le suivi opérationnel du dispositif
La première priorité consiste à rétablir un pilotage d'ensemble de la chaîne du FPS. Depuis la disparition de la mission interministérielle pour la décentralisation du stationnement (MIDS), l'instance de coordination mise en place lors de la réforme, aucun cadre ne permet de suivre de manière suffisamment opérationnelle les difficultés rencontrées par les différents acteurs. Le dispositif repose pourtant sur une succession d'intervenants dont les décisions produisent des effets les unes sur les autres.
La réactivation d'une fonction de coordination permettrait d'associer l'État, les collectivités, l'Antai, la DGFiP, les prestataires et le TSP (recommandation n° 1). Elle faciliterait l'identification des dysfonctionnements, le partage des données utiles et la prévention des flux contentieux évitables. Il ne s'agirait pas de créer une nouvelle structure, mais de confier cette mission de coordination à un service ministériel préexistant.
2. Moderniser les modalités de recours et poursuivre l'optimisation du circuit interne de traitement des requêtes
La modernisation doit également concerner le traitement des recours devant le TSP. Le rapprochement du service de l'orientation des requêtes et du service de l'instruction permettrait de fluidifier le circuit interne des dossiers.
Le développement de la dématérialisation constitue un autre levier, dans la mesure où il facilite l'enregistrement, l'orientation et l'exploitation des requêtes. Cette évolution est déjà largement engagée, environ 75 % des requêtes étant introduites par voie dématérialisée. Elle se reflète également dans les relations procédurales entre le TSP et les parties, dont les échanges empruntent de plus en plus des canaux numériques. Ce mouvement doit toutefois être poursuivi avec discernement, afin de ne pas fragiliser l'accès au juge des requérants les plus éloignés du numérique.
Évolution des modes de communication entre le TSP et les parties
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Le dépôt dématérialisé pourrait ainsi devenir obligatoire pour les personnes morales, qui disposent en principe des moyens nécessaires à l'utilisation du portail numérique (recommandation n° 4). Les particuliers doivent en revanche continuer à pouvoir saisir le tribunal par voie postale, tout en bénéficiant d'un accompagnement renforcé, notamment par le réseau France Services (recommandation n° 3).
B. PRÉVENIR LES CONTENTIEUX ÉVITABLES EN AMÉLIORANT LA GESTION LOCALE DU FPS ET EN FIABILISANT LES DONNÉES
1. Améliorer la gestion locale du précontentieux
La réduction de l'engorgement du TSP suppose d'agir en amont de la saisine du juge. Le recours administratif préalable obligatoire devrait constituer un véritable filtre, permettant aux collectivités de corriger rapidement les erreurs manifestes et de traiter les contestations simples sans transmission au tribunal. Son efficacité reste toutefois insuffisamment documentée, faute de remontée systématique des rapports annuels des collectivités.
Le recueil de ces rapports par les préfectures permettrait d'objectiver les pratiques locales, d'identifier les marges d'amélioration et de mieux diffuser les bonnes pratiques (recommandation n° 5).
La sécurisation des bases réglementaires locales constitue un autre levier. Le TSP doit pouvoir accéder facilement aux règles applicables dans chaque collectivité pour vérifier le bien-fondé des FPS contestés.
Conditionner le caractère exécutoire de ces bases réglementaires à leur transmission au préfet permettrait de garantir leur disponibilité et leur opposabilité (recommandation n° 8).
2. Fiabiliser les données utilisées dans la chaîne du FPS pour réduire les contentieux inutiles
Une part du contentieux pourrait être évitée par une meilleure fiabilisation des données utilisées tout au long de la chaîne du FPS. Deux difficultés apparaissent particulièrement sensibles :
- D'une part, les cessions de véhicules mal prises en compte peuvent conduire d'anciens propriétaires à recevoir des FPS ou des titres exécutoires pour des véhicules qu'ils ne possèdent plus.
- D'autre part, l'identification imparfaite des titulaires de cartes mobilité inclusion « stationnement » ou de cartes européennes de stationnement, qui permettent aux personnes en situation de handicap de bénéficier de facilités de stationnement, alimente des recours évitables.
La simplification des démarches de cession (recommandation n° 11) et la création d'une base nationale des bénéficiaires du droit au stationnement gratuit au titre du handicap (recommandation n° 10) permettraient de réduire ces contentieux inutiles.