Exonérations de cotisations patronales en outre-mer : Lodéom et Lopom, des dispositifs efficients

B. LE STATUT CONSTITUTIONNEL DES COLLECTIVITÉS BÉNÉFICIAIRES DES DISPOSITIFS LODÉOM OU LOPOM

Le régime constitutionnel des collectivités territoriales d'outre-mer repose sur une summa divisio entre le principe d'identité législative, découlant de l'article 73, et celui de spécialité législative, prévu à l'article 74 de la Constitution.

1. Les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution

Les départements et régions de Guadeloupe et de La Réunion, les collectivités uniques de Guyane et de Martinique ainsi que le département de Mayotte sont régis par l'article 73 de la Constitution. Ils sont soumis au principe d'assimilation ou d'identité législative, en vertu duquel les lois et les règlements s'y appliquent de plein droit, dans les mêmes conditions que l'Hexagone. Ce principe connaît toutefois un certain nombre d'aménagements qui diffèrent selon les collectivités.

Dans le cas du département et de la région de La Réunion s'applique un principe d'identité « renforcée », dans la mesure où il ne leur est pas possible d'exercer le pouvoir législatif sur habilitation du Parlement^223(*).

Dans les autres collectivités régies par l'article 73, les lois et règlements peuvent « faire l'objet d'adaptations tenant à [leurs] contraintes et caractéristiques particulières ».

Les collectivités peuvent être habilitées à « fixer elles-mêmes les règles applicables sur le territoire » selon deux procédures d'habilitation distinctes :

- la demande d'habilitation à adapter les normes peut être formulée d'initiative par la collectivité, par le truchement de son assemblée délibérante, dans des matières relevant de la compétence de la collectivité. Elle est accordée par la loi ou le règlement jusqu'à l'expiration du mandat de l'assemblée ayant formulé la demande, et est renouvelable une fois ;

- l'habilitation peut être accordée par la loi ou le règlement.

Ces deux procédures d'habilitation connaissent les mêmes limites, à savoir que l'habilitation ne peut intervenir lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, et ne peuvent intervenir que dans des domaines ne remettant pas en cause la souveraineté nationale, soit à l'exception de ceux énumérés au quatrième alinéa de l'article 73^224(*), cette énumération pouvant être précisée par une loi organique. Le préfet dispose enfin de la possibilité de déférer ces habilitations au Conseil d'État^225(*).

2. Les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution

Les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, bénéficient d'une plus grande autonomie législative fondée sur le principe de spécialité législative, en vertu duquel les lois et règlements nationaux ne s'y appliquent que sur mention expresse. Ces collectivités d'outre-mer sont régies par des statuts ad hoc issus de lois organiques, qui définissent les matières dans lesquelles elles disposent d'un pouvoir normatif propre.

Les statuts de ces collectivités prévoient que les dispositions législatives et réglementaires y sont applicables de plein droit, à l'exception de celles intervenant dans les matières qui relèvent de la loi organique en application de l'article 74 de la Constitution, ou de la compétence de la collectivité^226(*).

Cette applicabilité de plein droit ne fait pas obstacle à leur adaptation à l'organisation particulière de ces collectivités.

Les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy disposent ainsi toutes les trois d'une autonomie normative en matière d'impôts, de droits et taxes^227(*), dont les cotisations sociales sont exclues.

Statut juridique des territoires relevant du dispositif Lodéom ou Lopom

	Statut constitutionnel		Statut vis-à-vis du droit européen
	Drom	COM	RUP	PTOM	Utilisation de la clause passerelle
Base juridique	Art. 73 Constitution	Art. 74 Constitution	Art. 349 et 355 TFUE	Annexe II TFUE	6 de l'art. 355 TFUE
Territoires
Guadeloupe	X		X
Guyane	X		X
La Réunion	X		X
Martinique	X		X
Mayotte	X		X		1^er janvier 2014 (initialement PTOM)
Saint-Barthélemy		X		X	1^er janvier 2012 (initialement RUP). Conserve l'euro.
Saint-Martin		X	X
Saint-Pierre-et-Miquelon		X		X
Régime
Lois et règlements applicables de plein droit	Oui^228(*)	Non (conditions fixées par une LO)^229(*)
Possibilité d'adaptation des lois et règlements	Oui^230(*)		Oui (art. 107 TFUE^231(*))

Source : Mecss du Sénat

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* ²²³ En conséquence du cinquième alinéa de l'article 73. Cet alinéa, auquel on se réfère parfois comme à l'« amendement Virapoullé », résulte d'un sous-amendement de Jean-Paul Virapoullé, alors sénateur de La Réunion, adopté dans le cadre de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

* ²²⁴ L'habilitation ne peut porter sur des règles relatives à la nationalité, aux droits civiques, aux garanties des libertés publiques, à l'état et à la capacité des personnes, à l'organisation de la justice, au droit pénal, à la procédure pénale, à la politique étrangère, à la défense, à la sécurité et à l'ordre publics, à la monnaie, au crédit et aux changes, et au droit électoral.

* ²²⁵ Décision n° 2007-547 DC du 15 février 2007, « Dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer ».

* ²²⁶ Articles L.O. 6313-1 du code général des collectivités territoriales pour la collectivité de Saint-Martin, article L.O. 6213-1 du même code pour la collectivité de Saint-Barthélemy et article L.O. 6413-1 dudit code pour la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* ²²⁷ Dans les conditions fixées à l'article L.O. 6314-4 du code général des collectivités territoriales pour la collectivité de Saint-Martin et à l'article L.O. 6214-4 du même code pour la collectivité de Saint-Barthélemy et à l'article L.O. 6414-1 dudit code pour la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* ²²⁸ Principe dit d'« identité législative ».

* ²²⁹ Principe dit de « spécialité législative ». Dans sa décision d'assemblée du 9 février 1990 « Élections municipales de Lifou » (Lifou étant une commune de Nouvelle-Calédonie), le Conseil d'État a jugé qu'une loi ou un décret modifiant le droit en vigueur dans une collectivité d'outre-mer doit comporter la mention expresse d'application outre-mer. Depuis un avis du Conseil d'État du 7 janvier 2016, les textes recourent à la technique de rédaction dite du « compteur Lifou ». Cette technique consiste concrètement à insérer dans les codes des tableaux récapitulant, dans la colonne de gauche, les articles applicables dans une collectivité donnée, et, dans la colonne de droite, la version concernée de l'article (par exemple, celle résultant de la loi n° ... du ...).

* ²³⁰ Y compris par la collectivité si habilitée par la loi ou le règlement.

* ²³¹ « 3. Peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur : a) les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ainsi que celui des régions visées à l'article 349, compte tenu de leur situation structurelle, économique et sociale [...] ».