La coopération et l'intégration régionales des outre-mer - volet 3 : bassin océan Pacifique

C. MAIS DES EFFETS ENCORE GLOBALEMENT LIMITÉS SUR LES RÉALITÉS DES COLLECTIVITÉS ET DES POPULATIONS

Pour autant, l'évaluation d'ensemble montre que les effets de cette dynamique tardent encore à se traduire au niveau du quotidien des populations de nos collectivités du Pacifique. Les freins sont de plusieurs ordres et tiennent pour partie à la nature des relations qu'entretiennent l'État et ses collectivités éloignées du Pacifique.

1. La stratégie indopacifique française : un déficit de méthode, de lisibilité et de moyens

a) Une élaboration insuffisamment concertée avec les collectivités d'outre-mer

Depuis 2025, la stratégie indopacifique a officiellement replacé les outre-mer au coeur du discours stratégique français. Mais pour les collectivités concernées, cette centralité ne s'est pas pleinement traduite dans la méthode d'élaboration de la stratégie.

Celle-ci a d'abord été conçue comme une stratégie nationale, portée depuis Paris, dans un espace très vaste allant des côtes orientales de l'Afrique au Pacifique. Ce choix de périmètre a quelque peu dilué les réalités propres de chaque bassin. Or, les enjeux de La Réunion et de Mayotte dans l'océan Indien et ceux de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et Wallis-et-Futuna ne relèvent ni des mêmes échelles, ni des mêmes priorités socio-économiques, ni des mêmes contraintes institutionnelles.

Cette critique n'est pas nouvelle. Dès 2023, le rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat sur la stratégie française pour l'Indopacifique appelait à « dé-centraliser » la conception française de cet espace, à distinguer plusieurs zones opérationnelles, et surtout à renforcer la « cogestion » de la stratégie avec les territoires ultramarins. Il soulignait qu'un dialogue devait intervenir en amont de toute annonce politique concernant l'Indopacifique et l'intégration des collectivités d'outre-mer à son application, afin que leurs autorités puissent être entendues et associées au bon niveau^28(*).

Les auditions conduites par la délégation confirment ce déficit initial de concertation. La stratégie a pu être perçue, dans les territoires, comme un cadre conçu au-dessus d'eux plus qu'avec eux. L'ambassadrice pour le Pacifique l'a formulé de manière particulièrement nette : à son arrivée, le reproche adressé à l'État était en résumé le suivant : « Vous avez lancé cette stratégie indopacifique. Vous ne nous avez pas consultés, c'est vrai, vous ne nous avez pas associés et donc, pour nous, cela ne veut rien dire » ^29(*).

Il ne s'agit donc pas seulement d'une question de méthode administrative. Une stratégie qui fait des collectivités les fondements de la présence française, mais qui ne les associe qu'imparfaitement à sa définition, alimente le sentiment qu'elles demeurent considérées comme des points d'appui de la puissance française plutôt que comme des acteurs de plein exercice. Et ceci dans un espace océanien où la légitimité d'un partenaire se mesure aussi à sa capacité d'écoute et son relationnel.

La consultation doit devenir une méthode permanente d'élaboration, de mise en oeuvre et d'évaluation. À défaut, la stratégie indopacifique risque de conserver un caractère trop descendant : efficace pour afficher une ambition nationale, mais insuffisante pour impliquer les collectivités et constituer un levier à l'insertion régionale.

b) Un narratif encore trop éloigné du « Pacifique bleu »

La stratégie indopacifique française pâtit également d'un problème de contenu. Elle parle de présence, d'équilibre, de souveraineté et de sécurité. Les sociétés océaniennes parlent d'abord de climat, d'océan, de ressources, de dignité, de continuité culturelle et de paix.

Nous l'avons vu, le Forum des îles du Pacifique a une autre vision : celle du « Pacifique bleu ». La Stratégie 2050 pour le continent du Pacifique bleu ne se limite pas à la sécurité au sens militaire.

Les auditions conduites par la délégation confirment cette hiérarchie des priorités. La Nouvelle-Zélande, qui concentre l'essentiel de son soutien international sur le Pacifique, inscrit son action dans le cadre de ce « Blue Pacific » et encourage la France à se caler sur les priorités définies par les États insulaires eux-mêmes dans la stratégie Pacific 2050. Selon cet État voisin, la crédibilité française ne dépend pas seulement de ses moyens, mais de sa capacité à reprendre les catégories politiques régionales plutôt qu'à projeter les siennes^30(*).

L'Australie insiste aussi sur l'indépendance de choix des États océaniens. Les projets d'infrastructures, ports, câbles sous-marins, connectivité, ne sont pas seulement des instruments de compétition avec la Chine. Ils sont des moyens de préserver la liberté de décision des États insulaires. L'ambassadrice d'Australie a également rappelé la nécessité de s'adapter au « Pacific time », c'est-à-dire à un rythme de négociation où la construction du consensus prime l'affichage rapide de résultats^31(*).

Les exemples récents montrent que la sensibilité régionale aux actions des puissances extérieures est vive. Le partenariat de sécurité Australie-Royaume-Uni-États-Unis (Aukus), centré sur les sous-marins à propulsion nucléaire, a suscité des réserves dans plusieurs États du Pacifique, moins en raison de son seul contenu militaire que parce qu'il a semblé décidé sans réelle consultation régionale. Le président des Kiribati, Taneti Maamau, a ainsi reproché à l'Australie un manque de « courtoisie » à l'égard de ses voisins du Pacifique, tandis que le Premier ministre fidjien Sitiveni Rabuka a préféré promouvoir l'idée d'un « océan de paix »^32(*).

Sarah Mohamed-Gaillard a résumé cette exigence devant la délégation : il faut se garder de penser à la place des États océaniens. Leur petite taille ne doit pas conduire à les définir seulement par leurs vulnérabilités. Le Forum des îles du Pacifique a montré, par exemple, sa capacité à contenir une tentative chinoise d'accord régional de sécurité en revenant à ses fondamentaux : dialogue, consensus et préservation de l'unité océanienne^33(*).

Cette remarque vaut aussi pour les collectivités françaises. Les expressions de « poste avancé », de « porte-avions », de « relais » ou de « vitrine » qui peuvent sembler efficaces à Paris, résonnent autrement dans des territoires marqués par l'histoire coloniale, les essais nucléaires, les débats statutaires et la revendication d'une pleine appartenance océanienne.

Pour la délégation, l'enjeu n'est donc pas d'abandonner la stratégie indopacifique, il est de la rendre audible et cohérente auprès des collectivités concernées et au-delà des partenaires du Pacifique.

c) Des moyens sous-calibrés et une chaîne de coordination trop fragile

La stratégie française se heurte également à une limite : l'ambition a été rehaussée, mais les moyens spécifiquement dédiés au Pacifique restent modestes, dispersés et insuffisamment pilotés.

Le Fonds Pacifique en est l'exemple le plus net. Instrument historique de l'insertion régionale des collectivités françaises du Pacifique, il disposait, dans ses « années fastes », de 3 millions d'euros. En 2025, son enveloppe n'était plus que de 1,8 million d'euros. Pour un bassin aussi vaste, marqué par des besoins de mobilité, de connectivité, d'adaptation climatique, de formation, de culture et de sécurité maritime, cette baisse affaiblit l'un des rares outils directement consacrés à la coopération régionale française dans le Pacifique.

L'écart avec les moyens déployés par d'autres acteurs est considérable. Selon les données du Pacific Aid Map du Lowy Institute, les financements publics de développement vers le Pacifique représentaient encore 3,6 milliards de dollars américains en 2023, malgré une baisse de 16 %, et l'Australie en assurait 43 %. Le budget australien d'aide au développement pour 2025-2026 atteint 5 milliards de dollars australiens, dont les trois quarts pour l'Indopacifique.

De plus, la montée en puissance de la France dans la région reste peu lisible. Elle additionne des instruments différents, portés par des administrations, opérateurs et collectivités dont les calendriers, les compétences et les priorités ne coïncident pas toujours. Véronique Roger-Lacan a ainsi rappelé que la coopération régionale des collectivités autonomes relève d'une zone politiquement sensible : les territoires ont l'initiative dans leurs domaines de compétence, mais leurs actions doivent rester compatibles avec les engagements internationaux de la République. Or le contrôle de l'État est « ténu », davantage diplomatique et politique que juridique.

La coordination interministérielle demeure également incomplète. L'ambassadrice pour le Pacifique est placée à la jonction de deux tutelles, celle du ministère des outre-mer et celle du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Cette double appartenance exige un pilotage resserré. Or elle relève que les coopérations avec les Hauts-commissariats, les forces armées, les opérateurs et les collectivités dépendent encore trop souvent de la qualité des relations interpersonnelles^34(*).

Cette faiblesse contraste avec les actions des partenaires régionaux. L'Australie insiste sur des projets structurants, ports, câbles sous-marins, infrastructures, capables de garantir l'indépendance de choix des États océaniens. La Nouvelle-Zélande, qui concentre 95 % de son soutien international sur le Pacifique a multiplié par six son aide aux territoires français du Pacifique.

2. Des échanges commerciaux toujours faibles et asymétriques

a) Des freins structurels : coût du fret, faiblesse des flux retour et concentration sur quelques hubs

Les échanges commerciaux des collectivités françaises du Pacifique restent d'abord contraints par une règle simple : dans un espace insulaire, le commerce dépend de la capacité à remplir des navires, dans les deux sens, à fréquence régulière.

Or cette condition est rarement réunie. Les trois collectivités françaises du Pacifique présentent comme les territoires insulaires voisins des économies fortement importatrices : le taux de dépendance aux importations atteint environ 75 % en Nouvelle-Calédonie, 85 % en Polynésie française et 95 % à Wallis-et-Futuna. Il crée des chaînes d'approvisionnement longues, coûteuses et exposées aux ruptures.

Le premier frein tient donc au coût du fret. Dans le Pacifique, les volumes sont faibles, les distances importantes et les marchés dispersés. Les transporteurs privilégient les grandes routes et les ports capables de concentrer les flux. Deux collectivités françaises disposent de belles infrastructures portuaires, à Nouméa et à Papeete, mais cette insertion dans certaines lignes internationales ne suffit pas à créer un réseau de proximité.

La deuxième limite est celle des flux retour. Les conteneurs arrivent chargés, mais repartent trop souvent à vide ou insuffisamment remplis. Le problème n'est pas propre au Pacifique, mais il y est aggravé par l'étroitesse des bases productives. Le rapport de la délégation consacré au bassin Atlantique relevait déjà que les ports ultramarins restent souvent en « bout de ligne », avec des conteneurs pouvant repartir vides à 90 %^35(*). Dans le Pacifique, l'équation est comparable, mais avec des distances encore plus fortes et des marchés plus réduits.

La Nouvelle-Calédonie illustre cette asymétrie. Son commerce extérieur demeure largement structuré par le nickel, dont les débouchés se situent principalement en Asie, non dans le voisinage immédiat. La Chine représente la moitié des exportations de la Nouvelle-Calédonie. Cette spécialisation permet de générer des flux importants, mais elle ne nourrit qu'imparfaitement un commerce régional diversifié avec les autres collectivités françaises ou les États insulaires voisins.

La Polynésie française présente un profil différent. Ses exportations reposent davantage sur les produits de la mer, la perle, la vanille et certains produits de niche, tandis que le tourisme relève surtout des services. Mais, pour les biens, la dépendance aux importations demeure forte : la France représente un tiers de la provenance de ses importations. Le résultat est un commerce extérieur encore davantage tourné vers quelques fournisseurs et marchés lointains que vers les voisins océaniens^36(*).

Wallis-et-Futuna constitue le cas le plus contraint. Outre le déficit de connectivité maritime, le territoire ne dispose pas d'un tissu productif suffisamment diversifié pour se positionner comme plateforme d'exportation. Ses importations, évaluées à 56,4 millions de dollars en 2024, proviennent principalement de France et des Fidji, à hauteur respectivement de 34 % et 33 %.

La concentration des flux sur quelques hubs régionaux limite également l'intégration. On observe l'absence de liaisons directes suffisamment fluides : les marchandises transitent fréquemment par la Nouvelle-Zélande, l'Australie ou les Fidji. Les échanges entre la Nouvelle-Zélande et les collectivités françaises du Pacifique stagnent autour d'un million d'euros par an pour des produits comme les viandes, les fruits, les légumes ou la vanille, et ne montent à environ 15 millions d'euros que lorsque le cours du nickel calédonien est favorable.

Cette dépendance aux hubs accroît la vulnérabilité aux chocs extérieurs. La Banque mondiale souligne, pour les économies insulaires du Pacifique, le poids des coûts de l'énergie, du transport maritime et de l'assurance sur des économies très dépendantes des importations. Elle relevait en 2024 la nécessité d'investir dans les ports, le transport maritime inter-îles et la connectivité numérique pour desserrer ces contraintes structurelles^37(*).

L'intégration régionale bute donc sur un paradoxe. Les collectivités françaises du Pacifique sont entourées de partenaires avec lesquels elles partagent des enjeux évidents (mobilité, pêche, énergie). Mais les flux restent trop faibles pour créer un marché régional. Les coûts de transport demeurent élevés, les marchandises passent par quelques hubs, les exportations sont concentrées sur quelques produits, et les flux retour ne suffisent pas à équilibrer les lignes.

La coopération régionale ne peut donc pas être évaluée seulement à l'aune des accords signés ou des organisations dédiées. Pour les populations, elle reste peu visible tant qu'elle ne réduit pas par exemple le coût des approvisionnements, ne sécurise pas les liaisons et ne permet pas de faire circuler plus facilement des produits.

b) Des différentiels de coûts entre collectivités françaises et États voisins encore très importants

Les faibles échanges régionaux tiennent aussi à un écart structurel de coûts entre les collectivités françaises du Pacifique et leurs voisins océaniens.

Ces territoires appartiennent à la région, mais ils fonctionnent avec des niveaux de salaires, de prix, de protection sociale, de normes et de dépenses publiques qui les distinguent fortement de la plupart des États insulaires voisins.

Ce différentiel constitue à la fois une force et un handicap. Il traduit un niveau de développement, d'équipement et de services publics relativement élevé. Mais il renchérit les coûts de production, limite la compétitivité des biens locaux et complique l'insertion dans des marchés régionaux de petite taille, souvent caractérisés par un pouvoir d'achat plus faible.

On l'a rappelé, le décalage se traduit d'abord dans les prix. En Nouvelle-Calédonie, les prix à la consommation étaient, en 2022, supérieurs de 31 % à ceux de la France hexagonale ; l'écart atteignait 78 % pour les produits alimentaires. En Polynésie française, l'écart moyen avec l'Hexagone était évalué à 30 %. Ces chiffres rappellent que la cherté pèse aussi sur l'intégration régionale : un territoire où l'alimentation, les intrants et les services coûtent beaucoup plus cher produit nécessairement plus cher.

Le poids des importations dans la consommation quotidienne entretient les prix élevés. En 2024, les importations de biens en Polynésie française atteignaient près de 250 milliards de francs CFP, dont 47 % de biens destinés aux ménages et 23 % de biens alimentaires. Cette dépendance fait mécaniquement augmenter les coûts de production et limite la capacité à faire émerger des filières locales compétitives dans l'environnement régional. Les produits polynésiens peuvent trouver des débouchés lorsqu'ils relèvent de marchés de niche, comme la perle, la vanille, certains produits de la mer ou le tourisme haut de gamme. Ils peinent davantage lorsqu'ils doivent affronter une concurrence par les prix.

La même logique vaut pour la Nouvelle-Calédonie. Hors nickel, les marges de développement régional sont limitées. Les coûts salariaux, les charges, les prix de l'énergie, l'étroitesse du marché intérieur et les contraintes logistiques rendent difficile la constitution de filières d'exportation à bas coût vers les États voisins. Le problème n'est donc pas l'absence totale de potentiel, mais la difficulté à construire une offre régionale compétitive en dehors de quelques secteurs précis.

La coopération régionale doit tenir compte de cette réalité : les collectivités françaises du Pacifique ne deviendront pas des économies régionales compétitives par les prix. Leur insertion ne progressera que si elles assument un positionnement de complémentarité, de spécialisation et de services à forte valeur ajoutée. À défaut, le différentiel de coûts continuera de produire le même effet : des échanges politiquement souhaités, mais économiquement trop faibles pour modifier le quotidien des populations.

c) Des barrières non tarifaires : normes inadaptées et logiques de protection interne

Les flux se heurtent aussi à des barrières non tarifaires nombreuses : règles sanitaires et phytosanitaires, procédures douanières, normes techniques, autorisations d'importation, dispositifs de protection de marché et pratiques de distribution. Ces freins pèsent fortement sur la possibilité de faire émerger un véritable marché régional.

Les partenaires régionaux appliquent eux-mêmes des normes très strictes. Par exemple, les règles australiennes de biosécurité sont particulièrement exigeantes et peuvent empêcher certains produits insulaires d'accéder au marché australien. Cette rigueur est compréhensible pour des économies soucieuses de protéger leurs écosystèmes, leur agriculture et leur sécurité sanitaire. Mais elle limite fortement les échanges agricoles et agroalimentaires, y compris entre partenaires proches.

Le blocage peut venir des collectivités elles-mêmes. La protection des productions locales répond à un objectif légitime : éviter qu'un tissu productif fragile ne soit balayé par des importations moins chères. Mais ces protections peuvent aussi entretenir des prix élevés, réduire la concurrence et limiter l'ouverture régionale. En Nouvelle-Calédonie, les protections de marché, quotas, restrictions d'importation et taxes de régulation, sont au coeur des débats sur la vie chère. En 2025, le gouvernement calédonien a envisagé de mettre fin à certaines protections. La production locale ne représenterait qu'environ 7 % de ce que consomment les Calédoniens, ce qui interroge le coût réel de ces dispositifs pour les consommateurs^38(*).

La norme, censée protéger, peut devenir un frein à l'intégration. Toutefois, à la différence des RUP, les PTOM ne sont pas obligatoirement soumises aux normes européennes dans leurs échanges régionaux. Reste néanmoins à adapter les référentiels normatifs, encore trop souvent inspirés des normes européennes et nationales.

3. Un alignement compliqué entre l'État, les collectivités et les partenaires régionaux

a) Des tensions et incertitudes autour des enjeux d'autonomie et de souveraineté : la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française

En Nouvelle-Calédonie comme en Polynésie française, les relations extérieures, l'insertion régionale et la représentation dans les organisations océaniennes ne sont pas imperméables aux débats sur l'autonomie, la souveraineté et la décolonisation.

La crise de 2024 en Nouvelle-Calédonie a affecté l'image régionale de la France. Pour les partenaires océaniens, cette crise a réactivé une lecture de la question calédonienne comme dossier de décolonisation, suivi de longue date par le Forum des îles du Pacifique, le Groupe Fer de lance mélanésien et l'Organisation des Nations unies.

Sarah Mohamed-Gaillard a rappelé que la perception de la politique extérieure française dans le Pacifique dépend largement de la situation intérieure de ses collectivités. La période des essais nucléaires en Polynésie française et la gestion de la revendication indépendantiste kanak avaient longtemps pénalisé l'action diplomatique française en Océanie. À l'inverse, la fermeture du Centre d'expérimentation du Pacifique et le dialogue ouvert par les accords de Matignon puis de Nouméa avaient permis à la France de redevenir une puissance davantage acceptée dans la région. La crise calédonienne a fragilisé cet acquis^39(*).

Le rejet de l'accord de Bougival du 12 juillet 2025 qui prévoyait la création d'un « État de la Nouvelle-Calédonie » au sein de la République française, une nationalité calédonienne et une évolution de la répartition des compétences, notamment en matière de relations internationales, a redonné l'impression d'un processus encore instable auprès des partenaires de la France dans la région.

L'autonomie statuaire de la Polynésie française lui offre une réelle latitude d'action régionale. Depuis 2023, le gouvernement du Pays est dirigé par les indépendantistes du Tavini huiraatira qui connaît des divisions récentes. La Polynésie française est inscrite depuis 2013 sur la liste de l'Organisation des Nations unies des territoires non autonomes à décoloniser^40(*).

La mémoire nucléaire ajoute une profondeur historique particulière au cas polynésien. Entre 1966 et 1974, la France a conduit 41 essais nucléaires atmosphériques en Polynésie française, sujet qui continue d'alimenter une demande de reconnaissance, de réparation et de souveraineté^41(*).

La coopération régionale dans le Pacifique se déploie donc sous le regard des États voisins, ce qui renforce les enjeux de coordination.

b) Le frein statutaire de Wallis-et-Futuna

La délégation s'est rendue à Wallis-et-Futuna pour mesurer certaines réalités sur lesquelles le sénateur de ce territoire Mikaele Kulimoetoke ne cesse d'appeler l'attention.

Elle a pu constater que Wallis-et-Futuna développe une diplomatie de proximité de plus en plus active. D'un côté, Wallis-et-Futuna apparaît comme un acteur océanien reconnu, inscrit dans l'espace polynésien et membre du Groupe des dirigeants polynésiens. De l'autre, ses démarches doivent être portées, validées ou encadrées par l'État.

Les démarches conduites par Wallis-et-Futuna prennent souvent la forme de déclarations d'intention, de protocoles de coopération ou de dispositifs de participation à des organisations régionales, à défaut d'accords internationaux contraignants directement conclus par la collectivité.

À cet égard, la déclaration d'intention signée avec la République des Fidji en novembre 2025 à Wallis a été saluée à juste titre : elle marque la première coopération structurée du territoire avec un État souverain voisin, mais elle demeure encadrée par l'État. Fidji représente un hub régional, à la fois aérien, économique et diplomatique. D'autres pourraient suivre : Samoa constitue un partenaire de proximité, notamment en raison du câble sous-marin Tui-Samoa, qui peut devenir un levier de connectivité et d'échanges.

Mais ces perspectives se heurtent à quatre limites principales :

- l'absence de compétence juridique propre en matière extérieure ;

- une capacité financière autonome insuffisante ;

- une représentation institutionnelle encore à clarifier ;

- des moyens administratifs limités.

La faiblesse statutaire de Wallis-et-Futuna est donc un facteur handicapant pour ce territoire proactif mais qui doit passer par une chaîne de validation complexe et qui se heurte à un problème de représentation officielle dans les instances régionales dont il est membre. Une clarification dans ce domaine est instamment souhaitée y compris par les membres de l'Assemblée territoriale rencontrés par la délégation en avril dernier.

c) Des irritants bilatéraux avec certains partenaires océaniens

Un contentieux territorial ancien et non réglé à ce jour a été relayé par la presse ces derniers mois. Il concerne les îles Matthew et Hunter^42(*). Ces deux îlots inhabités, revendiqués par la France au titre de la Nouvelle-Calédonie et par le Vanuatu, constituent l'irritant bilatéral récurrent entre Paris et Port-Vila. Leur superficie terrestre est minime, mais leur enjeu maritime est considérable : 350 000 km² de la zone économique exclusive (ZEE) de la Nouvelle-Calédonie sont ouverts par ces deux îles.

Le différend ne relève pas seulement du droit de la mer mais renvoie aussi à une dimension coutumière et symbolique. Cette affaire bloque la délimitation maritime entre la France et le Vanuatu. Elle crée des incertitudes juridiques sur les activités de pêche, de recherche scientifique et de surveillance maritime. Elle a déjà produit des incidents concrets : en 2004, la marine française a intercepté un palangrier taïwanais-fidjien dont l'armateur se prévalait d'un droit de pêche dans les eaux revendiquées par le Vanuatu. Les discussions engagées entre Paris et Port-Vila sont politiquement sensibles. Le ministère français de l'Europe et des affaires étrangères a d'ailleurs dû préciser encore récemment, à la suite de polémiques, qu'aucun transfert de territoire ni abandon de souveraineté n'était en discussion^43(*).

Le différend déborde en outre le seul cadre franco-vanouatais. Il interfère avec d'autres frontières maritimes françaises dans le Pacifique. L'accord de délimitation maritime signé entre la France et les Fidji en 1983 fixe notamment la frontière entre les Fidji, la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna ; son tracé est affecté par la question de Matthew et Hunter, même si le traité a été conçu sans préjudice des droits souverains d'éventuels États voisins. Le dossier place ainsi les Fidji dans une position délicate : partenaire important de la France et hub régional, mais aussi État mélanésien attentif aux revendications vanuataises et aux équilibres du Groupe du Fer de lance mélanésien.

La relation avec le Vanuatu est également compliquée par la solidarité mélanésienne autour de la Nouvelle-Calédonie. Le siège du GFLM se trouve à Port-Vila et le FLNKS y siège au titre de la Nouvelle-Calédonie.

Cette configuration a des effets diplomatiques directs. Les positions de plusieurs autres États mélanésiens, la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Fidji et les Îles Salomon, restent marquées par un soutien historique au mouvement indépendantiste kanak. Ce soutien impose un effort constant d'explication. Comme l'a relevé Véronique Roger-Lacan, les pays membres du FIP « commencent à comprendre » la démarche française, mais un discours militant demeure facile à porter lorsque la France est perçue comme puissance coloniale.

Les Îles Salomon constituent un autre cas sensible. D'une part, Honiara soutient activement les causes mélanésiennes. D'autre part, les Îles Salomon ont opéré depuis 2019 un rapprochement marqué avec Pékin et signé en 2022 un pacte de sécurité avec la Chine, qui a suscité de fortes inquiétudes auprès de la France et de ses alliés.

d) Une parole française encore trop éclatée dans les enceintes régionales

La parole française n'est, nous l'avons vu, pas totalement unifiée. Au FIP, cette situation est particulièrement délicate.

La Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française sont membres à part entière, Wallis-et-Futuna est membre associé, tandis que la France n'est que partenaire de dialogue. Cette configuration impose une coordination fine. Or celle-ci reste encore insuffisamment structurée. Véronique Roger-Lacan a rappelé que les différentes entités françaises « sont censées se coordonner et défendre les mêmes positions, ce qui n'est pas le cas »^44(*).

La Polynésie française a elle-même identifié cette « zone de flottement ». Il existe certes une coordination bilatérale régulière avec l'État : réunion mensuelle entre ses services, la DAIEP et la cellule diplomatique du Haut-commissariat ; Commission mixte maritime annuelle ; échanges avec les autorités nationales lors de ses déplacements à Paris. Mais, à l'échelle des trois collectivités françaises du Pacifique, le comité directeur du Fonds Pacifique demeure, selon lui, « le seul vecteur de coordination formalisé » entre l'État et l'ensemble des collectivités^45(*).

Le sentiment est parfois donné que chacun travaille dans son coin. Or, une position française mal coordonnée peut être complètement improductive.

La position n'est pas simple pour les représentants de l'Etat, comme l'a rappelé Mme Véronique Roger-Lacan : « Nous sommes à une croisée des chemins sur la question des outre-mer. L'utilisation des territoires pour la mise en oeuvre de la politique étrangère ou le rayonnement de la France est au coeur de la stratégie, notamment dans le Pacifique. En même temps, la stratégie de gestion de ces territoires est aussi une stratégie d'autonomisation, dans le respect du principe constitutionnel de l'autodétermination. Nous devons donc jouer en permanence sur ces deux lignes de crête distinctes, qui ne se rejoignent pas, ce qui est complexe ».

L'enjeu est donc de trouver cette ligne de crête et agir davantage pour la concertation. Pour la délégation, il existe un problème de confiance de l'État vis-à-vis des territoires alors que leurs actions peuvent être parfaitement complémentaires sur des objectifs et intérêts communs.

4. Une coopération brouillée par la compétition des puissances

a) L'activisme chinois et la rivalité sino-américaine

Le contexte actuel est propice à la prise de conscience de menaces communes. La coopération régionale dans le Pacifique est actuellement traversée par une rivalité stratégique qui dépasse largement les collectivités françaises. La Chine, les États-Unis, l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon et l'Union européenne y déploient des politiques plus visibles, plus concurrentielles et plus directement liées aux enjeux de souveraineté, d'infrastructures, de sécurité maritime et d'accès aux ressources.

La Chine n'est pas un acteur nouveau dans le Pacifique. Mais son action a changé de nature. Elle ne se limite plus à l'aide au développement ou aux infrastructures. Elle touche désormais aux secteurs sensibles : sécurité intérieure, police, ports, câbles, ressources minières, pêche, bâtiments publics, réseaux numériques et diplomatie climatique. L'irruption de la Chine crée des tensions avec les États-Unis et l'Australie et fragilise les États insulaires du Pacifique (EIP), souvent contraints de composer avec plusieurs offres concurrentes.

Les Îles Salomon en sont un exemple emblématique. Après avoir rompu avec Taïwan au profit de Pékin en 2019, l'archipel a signé en 2022 un pacte de sécurité avec la Chine. Cet accord a inquiété l'Australie, les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et le Japon, car il pourrait ouvrir la voie à une présence sécuritaire chinoise plus durable dans un espace situé à moins de 2 000 kilomètres de l'Australie. Cette bascule est aussi visible sur le plan économique : la Chine absorbe 58,5 % des exportations salomonaises et fournit 37,4 % de ses importations.

Kiribati a également rétabli ses relations avec Pékin en 2019. La Chine y est devenue le premier fournisseur, avec 28,8 % des importations. Nauru a, à son tour, rompu avec Taïwan en janvier 2024 et rétabli ses relations diplomatiques avec Pékin.

Il ne reste donc plus, dans le Pacifique insulaire, que trois alliés diplomatiques de Taïwan : les Îles Marshall, les Palaos et les Tuvalu. Cette géographie diplomatique mouvante transforme de petits États insulaires en lieu de compétition mondiale.

L'activisme chinois passe aussi par une adaptation de ses instruments. Après une phase de prêts lourds et d'infrastructures visibles, Pékin met davantage en avant des projets plus ciblés. En 2025, la Chine a ainsi annoncé vouloir financer 100 projets « petits mais beaux » dans les États insulaires du Pacifique ayant des relations diplomatiques avec elle, notamment dans les énergies propres, la pêche, l'océan, les infrastructures bas carbone et le tourisme^46(*). Cette inflexion répond à une double logique : réduire les critiques liées à l'endettement et occuper des secteurs de coopération très proches des priorités du « Pacifique bleu ».

Selon les experts, les EIP arbitrent, négocient, jouent des concurrences et cherchent à maximiser leurs marges de manoeuvre. Les dirigeants océaniens savent utiliser l'intérêt des grandes puissances pour obtenir des infrastructures, des financements, des formations et une reconnaissance diplomatique accrue. Mais cette capacité d'arbitrage ne supprime pas les risques. Plusieurs économies sont fortement dépendantes de partenaires extérieurs pour leurs importations, leurs infrastructures ou leur sécurité. Outre les Îles Salomon et Kiribati, le Vanuatu importe 34,4 % de ses biens depuis la Chine. Dans des marchés de très petite taille, ces niveaux de dépendance créent des effets de levier importants, surtout lorsque les mêmes acteurs financent des bâtiments publics, des équipements policiers, des ports ou des projets numériques.

La réaction australienne illustre l'intensité de cette compétition. L'ambassadrice d'Australie a présenté la Chine comme un catalyseur de l'engagement accru de Canberra dans la région depuis quatre ou cinq ans. L'Australie considère qu'elle a une « responsabilité régionale » face à la vulnérabilité des petits États et cherche, avec la Nouvelle-Zélande et le Japon, à financer des projets structurants, ports, câbles sous-marins, infrastructures, permettant de garantir « l'indépendance de choix » des États océaniens.

Cette logique est particulièrement visible dans le domaine sécuritaire. En décembre 2024, l'Australie a annoncé un financement de 190 millions de dollars australiens sur quatre ans pour renforcer la police des Îles Salomon, précisément afin de réduire la dépendance de l'archipel à l'égard de partenaires extérieurs, dans un contexte marqué par le pacte de sécurité signé avec la Chine. La sécurité intérieure, la police et la formation deviennent ainsi des champs de concurrence diplomatique^47(*).

Cette compétition offre à la France l'occasion de valoriser une voie singulière, et l'oblige à clarifier ce qui la distingue réellement dans le Pacifique.

b) D'inquiétants vecteurs de déstabilisation : narcotrafic, ingérences et désinformation

La compétition des puissances se combine désormais avec des menaces plus diffuses : narcotrafic, ingérences informationnelles, cyberattaques, prédation des ressources et instrumentalisation des tensions internes. Ces phénomènes aggravent les fragilités politiques, sociales ou économiques propres aux territoires.

Le narcotrafic constitue l'un des signaux les plus préoccupants. Le Pacifique a longtemps été perçu comme une zone de transit, entre les zones de production d'Amérique latine ou d'Asie du Sud-Est et les marchés très rémunérateurs d'Australie et de Nouvelle-Zélande. Cette lecture est désormais insuffisante : les États insulaires deviennent aussi des lieux de stockage, de redistribution et de consommation. L'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (UNODC) estime que l'environnement criminel du Pacifique connaît une hausse sans précédent, combinant trafic de drogues, traite des êtres humains, pêche illicite, blanchiment et cybercriminalité^48(*).

Le phénomène touche directement les collectivités françaises. Moetai Brotherson a décrit la Polynésie française comme une zone située entre l'Amérique, l'Australie et la Nouvelle-Zélande, « les deux principaux marchés des narcotrafiquants dans la région ». Les trafics peuvent emprunter des voiliers, des bateaux de pêche ou des cargos mixtes. Lorsque la Polynésie n'est qu'un espace de transit, les quantités peuvent se chiffrer en tonnes ; lorsqu'elle devient destination finale, les volumes sont davantage exprimés en kilogrammes^49(*).

En Polynésie française, l'acheminement par « mules » à l'aéroport reste difficile à mesurer, faute de contrôles systématiques. Les voiliers venus d'Amérique du Sud ou de la côte ouest des États-Unis peuvent également atteindre les Marquises, premières terres rencontrées dans la trajectoire vers le Pacifique central, en se confondant avec une activité touristique ou de plaisance.

Le développement de ces routes est confirmé par les opérations internationales récentes. En 2024, l'opération Orion, conduite par la Colombie avec 62 pays, a saisi 225 tonnes de cocaïne et mis en évidence l'utilisation de semi-submersibles sur de nouvelles routes vers l'Australie. Ces flux traversent un espace océanique immense, difficile à surveiller, où les archipels deviennent autant de points d'appui potentiels.

Les ingérences informationnelles constituent un autre facteur de déstabilisation. La crise calédonienne de 2024 a donné à voir une forme de guerre informationnelle ciblant directement un territoire français du Pacifique. Viginum a identifié une campagne coordonnée sur les réseaux sociaux, attribuée à des comptes liés à l'Azerbaïdjan, accusant faussement les forces de l'ordre françaises d'avoir tué des manifestants indépendantistes en Nouvelle-Calédonie^50(*).

L'Azerbaïdjan n'a pas d'intérêt géographique direct en Nouvelle-Calédonie. Son action s'inscrit plutôt dans une stratégie de pression contre la France, dans le contexte des tensions liées à l'Arménie et au Haut-Karabakh. Le Groupe d'initiative de Bakou, qui réunit des militants indépendantistes de plusieurs territoires français, offre un cadre politique à ce discours anticolonial. La vulnérabilité exploitée est donc réelle, même si l'objectif poursuivi dépasse largement le Pacifique.

La coopération régionale est donc brouillée par ces vecteurs de déstabilisation, mais elle en devient aussi plus indispensable.

Les collectivités françaises du Pacifique doivent être intégrées à la vision et l'architecture régionale française de sécurité, de santé publique, de résilience numérique et de lutte contre les trafics.

c) L'empilement des offres extérieures : un risque de saturation pour les États insulaires du Pacifique

On observe une multiplication d'offres concurrentes, parfois redondantes, portées par les partenaires traditionnels ou par de nouveaux acteurs : Pacific Step-up australien, Pacific Reset puis Pacific Resilience néo-zélandais, Pacific Pledge américain, Partners in the Blue Pacific, stratégie japonaise pour un « Indo-Pacifique libre et ouvert », dialogue PALM entre le Japon et les États insulaires, approche indopacifique de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN), Global Gateway européen. Le Pacifique n'est plus oublié^51(*). Il est désormais sur-sollicité.

Cette évolution produit un effet de brouillage. Les mêmes priorités, climat, infrastructures, connectivité, sécurité maritime, santé, formation, sont désormais reprises par presque tous les bailleurs. Pour des administrations souvent réduites, la multiplication des guichets, missions, sommets, plans d'action et conditionnalités peut devenir un coût administratif en soi.

L'Australie demeure l'acteur le plus massif. Elle a fait du Pacifique son environnement prioritaire et assume une « responsabilité régionale ». En 2025, Canberra a annoncé consacrer 2,1 milliards de dollars australiens d'aide au développement au Pacifique, soit environ 75 % de son budget d'aide au développement, dans un contexte de compétition accrue et de désengagement partiel américain. Cette masse financière donne à l'Australie une capacité d'entraînement sans équivalent, notamment dans les infrastructures, la sécurité, le climat et les mobilités de travail. Mais les autorités françaises soulignent aussi que l'approche australienne peut être perçue comme très volontariste, parfois trop directive, dans une région attachée au consensus et à la souveraineté.

Les États-Unis ont, eux aussi, réinvesti la région. La réouverture de l'ambassade américaine aux Îles Salomon en 2023, après trente ans d'absence, illustre ce retour diplomatique. Le sommet États-Unis-États insulaires du Pacifique de 2022 a été accompagné d'une promesse de plus de 860 millions de dollars de programmes nouveaux ou élargis. Washington développe également ses accords de sécurité maritime, ses dispositifs de shipriding, ses coopérations militaires avec Fidji ou la Papouasie-Nouvelle-Guinée et ses relations avec les États librement associés de Micronésie, des Îles Marshall et de Palaos^52(*).

Le Japon constitue un autre acteur structurant. Son dialogue avec les dirigeants du Pacifique, le Pacific Islands Leaders Meeting (PALM), existe depuis 1997 et a tenu sa dixième édition à Tokyo en 2024. Tokyo est perçu comme un partenaire ancien, stable et généralement moins intrusif que d'autres puissances. Son action se concentre sur le climat, la pêche, les infrastructures, la sécurité maritime et la résilience.

À ces offres nationales s'ajoutent les formats de coordination entre partenaires. Les Partners in the Blue Pacific, lancés en 2022 par les États-Unis, l'Australie, le Japon, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni, visent à mieux coordonner les actions des grands partenaires du Pacifique. L'intention est utile : éviter les doublons et répondre plus efficacement aux priorités régionales.

Ce jeu d'influences n'exclut pas les collectivités françaises. Véronique Roger-Lacan l'a mentionné lors de son audition avec une formule très directe : lorsque les jeunes de Wallis-et-Futuna ou de la Nouvelle-Calédonie partent apprendre l'anglais en Australie ou en Nouvelle-Zélande avec des bourses de ces pays, ce sont « autant de populations que l'Australie et la Nouvelle-Zélande ravissent à l'influence de la France ».

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* ²⁸ Sénat, commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, Cédric Perrin, Rachid Temal, Hugues Saury, Jacques Le Nay, André Gattolin et Joël Guerriau, La stratégie française pour l'Indopacifique : des ambitions à la réalité, rapport d'information n° 285, 2022-2023.

* ²⁹ Audition de Véronique Roger-Lacan du jeudi 18 décembre 2025.

* ³⁰ Audition de S.E. Joanna Kempkers, ambassadrice de Nouvelle-Zélande en France, 14 avril 2026.

* ³¹ Audition de S.E. Lynette Wood, ambassadrice d'Australie en France, 6 mai 2026.

* ³² Associated Press, « Fijian leader hopes Australian submarines powered by US nuclear technology will enhance peace », 2023. Adoptée en 2025 par les dirigeants du Forum des îles du Pacifique sous la forme d'une Déclaration pour un « océan de paix », exprime la volonté de ne pas laisser le Pacifique devenir un simple théâtre d'affrontement entre puissances extérieures.

* ³³ Audition de Mme Sarah Mohamed-Gaillard, précitée.

* ³⁴ Audition de Mme Véronique Roger-Lacan, précitée.

* ³⁵ Sénat, délégation sénatoriale aux outre-mer, Coopération et intégration régionales des outre-mer, volet 2 : bassin océan Atlantique, 6 novembre 2025, n° 113 (2025-2026).

* ³⁶ Les chiffres du commerce proviennent de l'Observatory of Economic Complexity (OEC) : https://oec.world/en.

* ³⁷ Banque mondiale, Pacific Economic Update : https://www.worldbank.org/en/region/eap/publication/pacific-economic-updates.

* ³⁸ Le Monde, « Vie chère en Nouvelle-Calédonie : tensions entre producteurs locaux et importateurs autour de la lutte contre l'inflation », 9 juin 2025.

* ³⁹ Audition de Mme Sarah Mohamed-Gaillard, précitée.

* ⁴⁰ Voir la liste sur le site des Nations unies : https://www.un.org/dppa/decolonization/fr/content/UN-at-70.

* ⁴¹ Sébastien Philippe, Sonya Schoenberger et Nabil Ahmed, « Radiation Exposures and Compensation of Victims of French Atmospheric Nuclear Tests in Polynesia », Cornell University, 2021.

* ⁴² Également désignées au Vanuatu sous les noms d'Umaenupne et Leka.

* ⁴³ Le Monde, « Une fausse polémique pour accuser Emmanuel Macron de céder des territoires d'outre-mer », 18 décembre 2025.

* ⁴⁴ Audition de Mme Véronique Roger-Lacan, précitée.

* ⁴⁵ Audition de M. Moetai Brotherson, précitée.

* ⁴⁶ Reuters, « China offers Pacific Islands increased support in addressing climate change », 29 mai 2025.

* ⁴⁷ Reuters, « Australia to boost police support to Solomon Islands amid competition with China », 20 décembre 2024.

* ⁴⁸ Voir le rapport Transnational Organized Crime in the Pacific: Expansion, Challenges and Impact, UNODC, 2024 : https://www.unodc.org/roseap/uploads/documents/Publications/2024/TOCTA_Pacific_2024.pdf.

* ⁴⁹ Audition de M. Moetai Brotherson, précitée.

* ⁵⁰ Voir le rapport fait au nom de la commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères visant notre vie démocratique, notre économie et les intérêts de la France sur le territoire national et à l'étranger afin de doter notre législation et nos pratiques de moyens d'entraves efficients pour contrecarrer les actions hostiles à notre souveraineté, n°739 (2023-2024), 23 juillet 2024, de MM. Dominique de Legge et Rachid Temal.

* ⁵¹ J. M. G. Le Clézio, Raga. Approche du continent invisible.

* ⁵² Voir le communiqué du département d'État américain : https://2021-2025.state.gov/u-s-pacific-islands-country-summit/.