B. UN EFFET INCERTAIN SUR L'EMPLOI MALGRÉ LES RÉFORMES SUCCESSIVES DU DISPOSITIF
1. Un effet incertain sur l'emploi
Les rapporteurs spéciaux s'étonnent de l'absence d'étude conclusive analysant les effets de la prime d'activité sur l'emploi au regard de son importance budgétaire et des différentes réformes mises en oeuvre.
À la demande de la Cour des comptes, l'Institut des politiques publiques (IPP) a conduit une évaluation des effets de la réforme de 2019 de la prime d'activité sur les comportements d'offre de travail.
Les résultats soulignent une augmentation réelle du montant de prime d'activité perçu par les bénéficiaires sans effet observable sur l'emploi. Pour autant, ce constat n'est pas entièrement paradoxal dans la mesure où la réforme de 2019 poursuivait essentiellement un objectif de soutien au pouvoir d'achat.
Pour autant, les rapporteurs spéciaux souhaitent nuancer ce constat. D'une part, l'absence d'effet mesuré de la réforme de 2019 sur les comportements d'emploi des bénéficiaires ne permet pas de conclure à une absence d'effet de la prime d'activité sur l'emploi. D'autre part, et comme le souligne la Cour des comptes, le système socio-fiscal doit s'assurer que, dans l'ensemble, un euro de revenu supplémentaire se traduise bien par une hausse du revenu disponible. À cet égard, le gain marginal au travail varie en fonction des situations individuelles.
Les rapporteurs spéciaux relèvent que la mesure de la trajectoire des allocataires qui cessent de bénéficier de la prime d'activité aurait pu, dans une certaine mesure, donner des indications sur la capacité de la prime d'activité à influencer les comportements d'emploi des bénéficiaires.
Toutefois, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) indique qu'il est difficile d'analyser la trajectoire des bénéficiaires du fait de la forte volatilité des situations professionnelles. Pour autant, d'après les documents budgétaires4(*), le taux de sortie de la prime d'activité pour dépassement de ressources atteindrait 7 % en 2025.
2. Une insuffisante coordination entre la prime d'activité et les autres prestations sociales qui affaiblit le gain marginal au travail
Les barèmes des différentes prestations sociales ne s'éteignent pas de manière coordonnée à mesure que les revenus augmentent, ce qui affaiblit l'effet de la prime d'activité sur l'emploi.
En premier lieu, les rapporteurs spéciaux notent une interaction particulièrement préjudiciable entre les aides au logement et la prime d'activité. Comme le souligne la Cour des comptes, une personne qui perçoit la prime d'activité et les aides au logement peut se trouver dans une situation où son revenu disponible augmente peu, ou diminue, après une augmentation de salaire, soit parce que les deux prestations baissent simultanément, soit parce que la baisse des aides au logement neutralise l'augmentation de la prime d'activité.
En deuxième lieu, un nombre plus important d'enfants à charge ne se traduit pas nécessairement par une augmentation de prime d'activité. À mesure que le montant forfaitaire de la prime d'activité croît avec le nombre d'enfants à charge, les prestations familiales et le forfait logement, qui sont inclus dans la base ressources de la prime d'activité, réduisent le montant de prime d'activité.
Les rapporteurs spéciaux notent que cette situation est particulièrement problématique pour les familles monoparentales.
La Cour des comptes montre que le montant de prime d'activité peut, dès le deuxième enfant, être inférieur au montant perçu par une personne seule sans enfant à certains niveaux de revenus.
Montant de prime d'activité en fonction du
salaire brut
et selon le nombre d'enfants à charge pour une personne
seule
(en euros et en multiples du SMIC)
Source : Cour des comptes d'après la maquette Edifis de la DREES
Comme le montre le graphique ci-dessus, à partir du troisième enfant, le montant de la prime d'activité est systématiquement inférieur à celui perçu par une personne seule sans enfant et s'annule aux environs de 80 % du SMIC brut.
Ainsi, les rapporteurs spéciaux s'associent à la proposition de la Cour des comptes s'agissant du traitement des pensions alimentaires et de l'allocation de soutien familial (ASF), versée aux personnes seules avec enfants à charge et ne percevant pas de pensions alimentaires.
Alors que les pensions alimentaires ne sont pas déduites de la base ressources de la prime d'activité, l'allocation de soutien familial est partiellement déduite. Au-delà de l'inéquité qu'elle engendre, cette situation complexifie la prime d'activité et amenuise le gain au travail.
3. Des incitations à travailler insuffisamment appréhendées par les bénéficiaires
La prime d'activité est un dispositif extrêmement complexe. En effet, la formule de calcul de la prime d'activité associant une part familialisée et une part individuelle ainsi que les différents revenus pris en compte dans sa base ressources visent à adapter le dispositif aux multiples particularités individuelles des bénéficiaires.
Cependant, les rapporteurs spéciaux estiment que cette recherche d'équité du dispositif doit être conciliée avec un objectif de clarté afin d'améliorer les incitations à travailler.
D'après le sondage réalisé par la Cour des comptes auprès des bénéficiaires de la prestation, seuls 14 % d'entre eux estiment que la prime d'activité les a conduits à augmenter leur temps de travail ou à reprendre un emploi. La difficulté pour les bénéficiaires à anticiper les montants qu'ils percevront et à comprendre leurs évolutions atténue l'incitation à travailler du dispositif.
La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) ont créé des simulateurs, accessibles au public, permettant aux personnes éligibles à la prime d'activité de calculer les montants de droits auxquels elles peuvent prétendre. Les rapporteurs spéciaux s'associent à la proposition de la Cour des comptes qui encourage à davantage communiquer sur ces outils.
En outre, la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) indique aux rapporteurs spéciaux que l'éligibilité aux prestations familiales est au coeur des travaux réalisés par la caisse dans le cadre de la réforme de la solidarité à la source. D'ici la fin de l'année 2026, une demande unique de prestations devrait être mise en place. En effet, les allocataires pourront bénéficier d'une étude automatique de leur éligibilité à la prime d'activité lorsqu'ils formulent une demande d'ouverture de droits au titre du revenu de solidarité active (RSA) ou d'aide au logement.
Les rapporteurs spéciaux encouragent cette évolution qui permettrait aux allocataires de réaliser plusieurs démarches le même jour et qui serait de nature à renforcer la compréhension globale des prestations.
* 4 Rapport annuel de performances, Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » annexé au projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'année 2025, 2026, page 24.