III. QUEL AVENIR POUR LA PRIME D'ACTIVITÉ ?
L'évaluation de l'efficacité de la prime d'activité revêt une importance particulière dans le contexte de la mise en place depuis 2024 de la solidarité à la source ainsi que dans le contexte du futur projet de loi créant l'allocation de solidarité unifiée (ASU), que le Gouvernement envisage de déposer au Parlement courant 2026.
Les rapporteurs spéciaux émettent plusieurs alertes, notamment s'agissant de la création de l'ASU envisagée par le Gouvernement.
A. LA SOLIDARITÉ À LA SOURCE POURRAIT RÉDUIRE LE TAUX DE NON-RECOURS ET LE NOMBRE D'INDUS VERSÉS
1. Un taux de non-recours à la prime d'activité à actualiser
La Cour des comptes précise que la mise en place de la prime d'activité visait également à répondre aux difficultés de recours aux dispositifs précédents, notamment le RSA activité.
Les publics isolés avaient peu recours au RSA activité. Une étude de 2011 chiffrait le taux de non-recours au RSA activité à 68 %6(*), ce qui est considérable.
Pour faciliter le recours à la prime d'activité, l'accès au dispositif a été simplifié via la demande dématérialisée, la déclaration de ressources trimestrielle et la stabilité du montant de prime sur trois mois. Initialement, un objectif de taux de recours à la prime d'activité de 50 % avait été fixé.
Une évaluation de 2017 avait estimé le taux de recours à la prime d'activité à 70 % en décembre 2016, soit un taux de non-recours à 30 %, cohérent avec celui observé pour le RSA7(*).
Depuis 2017, aucune étude n'a actualisé le taux de non-recours à la prime d'activité. En 2022, la DREES a chiffré le taux de non-recours au RSA : « un tiers des foyers éligibles au RSA seraient non recourants chaque trimestre, et un cinquième le seraient de façon prolongée au cours de l'année »8(*). L'estimation du taux de non-recours à la prime d'activité n'avait pas été menée à son terme faute de données infra-annuelles sur les revenus des personnes éligibles.
Pour autant, la Cour des comptes indique que la réforme de 2019 semble avoir eu un effet important sur le recours à la prestation. Le nombre de ménages bénéficiaires a augmenté de 37 %, soit 1,1 million de bénéficiaires supplémentaires. 20 % de cette hausse s'expliquerait par une augmentation du recours à la prestation.
La DGCS indique aux rapporteurs spéciaux qu'une étude de la DREES pourrait paraître courant 2026 afin d'actualiser le taux de non-recours à la prime d'activité. Cette étude devra surmonter la difficulté liée à l'absence de données sur la variation infra annuelle des revenus des bénéficiaires.
Les rapporteurs spéciaux indiquent qu'il est essentiel de chiffrer le taux de non-recours à la prime d'activité. D'une part, le taux de non-recours est un bon indicateur qui permet d'évaluer si les personnes éligibles ont bien accès à leurs droits. Il est difficile de vouloir améliorer l'impact de la prime d'activité sur l'accès à l'emploi sans appréhender précisément la population éligible. D'autre part, la réforme de la solidarité à la source pourrait augmenter fortement le taux de recours à la prime d'activité, ce qui aura un impact budgétaire important. Il est nécessaire de pouvoir anticiper cet impact budgétaire, ce qui implique de disposer rapidement d'une évaluation du taux de non-recours à la prime d'activité.
2. Des freins au recours à la prime d'activité qui restent à lever
À travers une étude publiée en 2020, la CNAF identifie plusieurs freins au recours à la prime d'activité9(*). Si les parcours des allocataires du dispositif sont très divers, l'étude identifie trois parcours-types de non-recours :
- certains allocataires font une demande tardive de prime d'activité, alors qu'ils auraient pu en bénéficier plus tôt. Ces situations concernent principalement des foyers isolés, des actifs qui travaillent à plein temps et des jeunes de moins de 30 ans. Cette situation s'explique par une méconnaissance du dispositif et parfois par une crainte de devoir rembourser des indus. Le recours est généralement déclenché par une information par l'entourage professionnel ou personnel ;
- certains parcours sont marqués par des allers-retours dans le dispositif, alternant des épisodes de non-recours récurrents plus ou moins longs. Ces situations s'expliquent notamment par des représentations erronées de l'éligibilité au dispositif et concernent d'anciens bénéficiaires du RSA activité qui appréhendent mal le fonctionnement de la prime d'activité ainsi que des allocataires connaissant des changements de situations familiales ou professionnelles (divorce, déménagement, départ d'enfants, changement de statut d'emploi) ;
- d'autres allocataires cessent de bénéficier de la prime d'activité alors qu'ils y sont toujours éligibles. Ces allocataires perçoivent généralement des montants relativement moins élevés de prime d'activité, travaillent souvent à temps plein et se représentent mal leur éligibilité et perçoivent le parcours d'accès à la prime d'activité comme encore trop complexe.
Les rapporteurs spéciaux s'associent à la recommandation de la Cour des comptes s'agissant de l'importance de mobiliser davantage les outils permettant de dynamiser le recours à la prime d'activité. Trois outils pourraient être davantage mobilisés :
- les « rendez-vous des droits » mis en place en 2014 qui reposent sur une évaluation approfondie de la situation d'un allocataire pour l'aider à identifier les dispositifs auxquels il pourrait avoir recours. L'évaluation du dispositif montre qu'il est efficace. Pourtant, la Cour des comptes indique qu'il est moins utilisé ces dernières années ;
- les campagnes d'accès aux droits mises en oeuvre par la CNAF qui reposent sur l'exploration des données (datamining). La CNAF identifie au sein du fichier allocataires les potentiels bénéficiaires de la prime d'activité et les invite à simuler leurs droits puis à suivre une téléprocédure en cas d'estimation favorable. Ces campagnes sont à poursuivre en privilégiant une prise de contact par téléphone plutôt que par SMS, comme le souligne la Cour des comptes ;
- les démarches « d'aller vers » qui consistent à aller à la rencontre des potentiels bénéficiaires en dehors des lieux d'accueil du public. Ces démarches sont particulièrement importantes pour atteindre les publics isolés, 56 % des allocataires de la prime d'activité étant des personnes seules sans enfant. La Cour des comptes indique que ces démarches sont peu développées par la branche famille.
3. La solidarité à la source : une modernisation déclarative qui devrait favoriser le recours à la prime d'activité et réduire les indus
a) La solidarité à la source : une modernisation déclarative et non un versement automatique des prestations
La solidarité à la source est une réforme menée depuis le 1er février 2024 visant à simplifier l'accès aux droits. Après une première phase d'expérimentation dans cinq départements, la réforme a été généralisée le 1er mars 2025.
L'objectif est d'automatiser le pré-remplissage des déclarations trimestrielles de ressources pour le calcul de la prime d'activité et du RSA. Les déclarations trimestrielles de ressources sont des formulaires que les allocataires valident tous les trois mois pour actualiser leur situation et maintenir le versement de leurs aides.
Le pré-remplissage est permis par le déploiement du dispositif de ressources mensuelles, qui correspond à une infrastructure alimentée par la CNAF qui récupère les données auprès de tiers à savoir les employeurs, organismes de protection sociale ou encore la direction générale des finances publiques.
Le dispositif de ressources mensuelles extrait le montant net social (MNS) qui correspond aux sommes brutes des salaires et revenus de remplacement, diminués des cotisations et des contributions sociales qui leur sont applicables. Affiché obligatoirement sur les bulletins de paie et les relevés de prestations, le MNS est désormais automatiquement prérempli dans les déclarations trimestrielles de ressources du RSA et de la prime d'activité.
Ainsi, la réforme de la solidarité à la source vise une automatisation de la collecte des données de revenus des allocataires, et non un versement automatique des prestations.
La CNAF a indiqué aux rapporteurs spéciaux que le maintien de la quérabilité des prestations se justifie à plusieurs titres. D'une part, les allocataires doivent demeurer libre de choisir de bénéficier ou non des prestations. D'autre part, des obstacles techniques inhérents à la nature de certains revenus ainsi qu'au caractère familialisé du dispositif rendraient un versement automatique très difficile.
b) Une réduction des indus versés et une hausse possible du recours à la prime d'activité
Si la Cour des comptes indique qu'il est encore trop tôt pour évaluer la réforme de la solidarité à la source, cette dernière semble présenter plusieurs avantages pour la prime d'activité.
En premier lieu, la solidarité à la source permet de sécuriser les opérations de calcul et de fiabiliser les droits, ce qui pourra amener une réduction des indus versés. L'intégration directe des données issues des tiers de confiance limite les risques d'erreurs déclaratives et de fraudes. Cette fiabilisation entraîne une diminution mécanique des indus, c'est-à-dire sommes versées à tort par l'administration.
Les rapporteurs spéciaux notent que la prime d'activité est la prestation à l'origine du plus grand nombre d'indus en 2024. D'après la Cour des comptes, le nombre d'indus non frauduleux identifiés par les CAF atteignait 1,8 million en 2024, soit 610 millions d'euros (6 % du montant de prime d'activité). Ainsi, la réforme de la solidarité à la source entrainera probablement une réduction bienvenue du nombre d'indus, particulièrement pénible pour les allocataires, les conduisant à reverser les sommes trop perçues à l'administration.
En deuxième lieu, ce dispositif pourrait réduire le non-recours à la prime d'activité. En fiabilisant les données déclaratives par le pré-remplissage, la réforme simplifie les démarches et neutralise la crainte des usagers de devoir rembourser des indus à la suite d'erreurs commises de bonne foi.
Enfin, la réforme facilite la gestion des demandes par la CNAF et la CCMSA. L'efficacité du processus de pré-remplissage est démontrée par un taux de validation des déclarations trimestrielles de ressources sans modification atteignant 94 % en moyenne. Le traitement des signalements émis par les allocataires est majoritairement exécuté avant l'étape de liquidation des droits, ce qui prévient efficacement la création de nouveaux rappels ou de situations d'endettement pour les usagers.
* 6 Rapport du comité national d'évaluation du RSA, Annexe n°1 : « Le non-recours au RSA et ses motifs », 2012.
* 7 Direction générale de la cohésion sociale, Rapport d'évaluation de la prime d'activité, 2017.
* 8 DREES, Mesurer régulièrement le non-recours au RSA et à la prime d'activité : méthode et résultats, 2022.
* 9 Cécile Kula, Liane Desseigne, Pauline Joly, Étude qualitative sur le non-recours à la prime d'activité. Comprendre les situations de non-recours grâce aux entrées et sorties de la prestation, CNAF, Dossier d'étude 213, 2020.