Imposition des hauts patrimoines

TROISIÈME PARTIE
MÊME SANS VISION CONSOLIDÉE DES REVENUS ET DES PATRIMOINES, IL EST POSSIBLE D'IDENTIFIER LES LEVIERS D'ÉVITEMENT DE L'IMPÔT POUR LES FOYERS LES PLUS FORTUNÉS

La présente partie répond à la volonté des auteurs de réaliser des « coups de projecteurs » sur plusieurs leviers, essentiellement fiscaux, permettant aux foyers les plus aisés de piloter l'imposition de leur revenu et de leur patrimoine. Ces éléments, qui reprennent en partie des constats formulés par le Conseil des prélèvements obligatoires et la Cour des comptes, doivent désormais faire l'objet d'un travail d'expertise par l'administration. Il appartiendra ensuite au Gouvernement, à la lumière de ces travaux, de formuler des propositions au Parlement afin que ce dernier en débatte de manière éclairée. En particulier, un chiffrage et un examen des potentiels effets de bord des pistes fiscales évoquées infra seront indispensables.

Le renforcement de la connaissance du patrimoine des ménages, par la mise en oeuvre des recommandations présentées en partie II du présent rapport, constitue un préalable à ce débat informé.

I. LES FOYERS LES PLUS FORTUNÉS DISPOSENT DE LEVIERS EFFICACES POUR RÉDUIRE LEUR IMPOSITION SUR LES REVENUS ET SUR LES SUCCESSIONS

A. L'ARBITRAGE ENTRE REVENUS DU TRAVAIL ET REVENUS DU CAPITAL ET LA CAPACITÉ DE MODULER LA DISTRIBUTION DE DIVIDENDES

Les contribuables les plus aisés, lorsqu'ils détiennent des parts dans une entreprise, ont la possibilité de procéder à deux arbitrages principaux dans le pilotage de leurs revenus.

En premier lieu, les ménages aisés, en particulier lorsqu'ils sont chefs d'entreprises, peuvent arbitrer entre salaires et dividendes, la différence de taxation marginale de ces différents revenus les conduisant généralement à privilégier le versement de dividendes. Cette faculté correspond à ce que la littérature économique définit comme la « redénomination des revenus » (income shifting).

Au sein de la répartition des revenus des plus aisés, la prééminence des revenus du capital est manifeste. Comme l'a indiqué la direction générale du Trésor, pour les 40 000 foyers fiscaux du dernier millième (0,1 %) de la distribution des revenus déclarés par unité de consommation, les salaires représentent 25 % des revenus totaux, les revenus de remplacement 4 %, les revenus des indépendants 10 % et les revenus du capital 61 %. Pour les 4 000 foyers fiscaux du dernier dix-millième de la distribution des revenus, la proportion des revenus du capital atteint 86 %.

En second lieu, lorsqu'une entreprise réalise des bénéfices, les ménages les plus aisés disposant d'un niveau de contrôle suffisant sur elle peuvent arbitrer entre le versement d'un revenu immédiat, sous forme de dividendes, imposés au titre du prélèvement forfaitaire unique^176(*) et utiliser le reliquat à des fins de consommation ou de réinvestissement, ou opter pour un revenu différé, soit en conservant les bénéfices réalisés par la société dans cette dernière, sous forme de plus-values latentes, soit en thésaurisant les dividendes réalisées par la société distributrice dans une société interposée.

Cette capacité de pilotage du revenu par le contribuable dépend de son degré de contrôle ou d'influence sur l'entreprise. De fait, un actionnaire minoritaire ne dispose pas nécessairement d'un pouvoir de décision sur la stratégie de distribution de dividendes de sa société. Pour effectivement piloter son revenu, un contribuable ou plusieurs contribuables menant une action coordonnée doivent s'assurer un contrôle de la société.

Cet arbitrage entre revenu immédiat et revenu différé offre trois leviers aux contribuables les plus aisés.

Premièrement, ils peuvent différer le versement des dividendes afin de choisir le moment le plus opportun et de limiter le « frottement fiscal »^177(*), pour éviter les distributions de bénéfices sous forme de dividendes lorsque des alourdissements de fiscalité sont mis en oeuvre.

Les réformes récentes de la fiscalité du capital, entre 2013 et 2018, illustrent l'élasticité du versement des dividendes à l'environnement fiscal. Ainsi, la suppression du prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) et le passage à une imposition des revenus du capital mobilier au barème de l'impôt sur le revenu a conduit à une forte baisse de la distribution des dividendes. Comme l'avait souligné dès 2019 le rapport de la commission des finances sur la création du PFU, « la forte élasticité des dividendes à la fiscalité contribue à expliquer l'incidence budgétaire paradoxale de la réforme de 2013 pour les finances publiques. En effet, l'augmentation des taux marginaux d'imposition en 2013 aurait dû logiquement conduire à une hausse des recettes fiscales [....] Or, d'après les réponses du Gouvernement au questionnaire des rapporteurs, le rendement fiscal de l'impôt sur le revenu appliqué aux dividendes et aux intérêts a chuté après l'entrée en vigueur de la réforme. »^178(*)

À l'inverse, la création du prélèvement forfaitaire unique a eu pour conséquence d'augmenter le volume de dividendes reçus par les ménages. La mission d'information sur la fiscalité du patrimoine menée en 2023 par l'Assemblée nationale avait pu noter que « la hausse du volume des dividendes observée depuis la réforme de 2018 correspond ainsi essentiellement à une baisse de l'épargne des entreprises, donc à un déplacement des frontières, mouvantes, entre patrimoine privé des ménages et patrimoine financier des entreprises. »^179(*) Au total, les revenus de capitaux mobiliers ont baissé de 41 % en 2013 au moment de leur imposition au barème progressif de l'IR, tandis qu'ils ont augmenté de 115 % en 2018 avec la création du prélèvement forfaitaire unique.

Si, faute d'une première mise en oeuvre complète du recouvrement de la contribution différentielle sur les hauts revenus, il est difficile d'en établir une évaluation définitive, l'introduction de cette nouvelle imposition par la loi de finances pour 2025 semble s'être accompagnée d'une hausse des distributions de dividendes fin 2024, selon les auditions menées par le Président et le Rapporteur général.

Fait notable, la mise en réserve des bénéfices et l'absence de distribution de dividendes paraissent décorrélés du caractère ponctuel ou pérenne des évolutions de fiscalité. Au cours de son audition par le Président et le Rapporteur général, la direction de la législation fiscale a ainsi souligné que ce type de comportements avait été observé tant en réaction à une réforme conçue pour durer en 2013 qu'en anticipation d'une contribution censée s'appliquer sur trois ans, en 2024.

Par ailleurs, plutôt que de se verser des dividendes, les contribuables les plus aisés peuvent opter pour la cession de titres, notamment ceux présentant des plus-values plus faibles et donc peu imposées.

Deuxièmement, certains dirigeants d'entreprises disposent d'un pouvoir décisionnaire sur l'allocation des bénéfices réalisés par la société après application de l'IS. Plutôt que de distribuer des dividendes, ils peuvent choisir de conserver le solde dans la société, afin d'augmenter la valeur de l'actif net de la société, créant de ce fait une plus-value latente. Ce constat avait été établi par le rapporteur de la commission des finances Emmanuel Capus, lors de l'examen au Sénat de la proposition de loi visant à instaurer un impôt plancher sur la fortune. Le rapporteur avait noté que « lorsqu'une personne physique détient suffisamment de parts dans une société pour en assurer le contrôle, elle peut faire en sorte que celle-ci ne verse pas de dividendes et évite ainsi d'avoir à payer le prélèvement forfaitaire unique ou l'impôt sur le revenu. Les profits sont alors réinvestis, ce qui augmente la valeur de la société et soutient le prix de l'action. »^180(*)

Le réinvestissement dans la société peut prendre la forme d'opérations de rachat d'actions. Critiqués de longue date^181(*), les rachats d'actions sont des opérations par lesquelles l'entreprise utilise une partie de ses profits pour racheter des propres actions, avec pour but, en particulier lorsque cette opération s'accompagne d'une annulation, de soutenir le cours de l'action en soutenant la demande, d'augmenter la valeur boursière des actions restantes. Il s'agit de distribuer une partie de l'excès de trésorerie aux actionnaires : on parle d'effet « relutif ». Il importe néanmoins de préciser que ces opérations peuvent poursuivre une logique économique, en soutenant l'attractivité financière de l'entreprise à l'égard des investisseurs.

Outre cet effet de redistribution, les opérations de rachat d'actions bénéficiaient, jusqu'à la loi de finances pour 2025, d'un régime fiscal très favorable, permettant aux dirigeants de la société d'optimiser leur charge fiscale. Contrairement aux dividendes, dont la distribution conduit à une taxation au titre du prélèvement forfaitaire unique, ces opérations permettent d'améliorer la rémunération des actionnaires avec une fiscalité différée.

Mise à part la taxe sur les réductions de capital résultant de certaines opérations de rachat de titres (voir encadré infra), ces opérations n'étaient soumises jusqu'en 2025 qu'à :

- la taxe sur les transactions financières (TTF)^182(*), comme toute autre transaction financière. Cette imposition représente 0,3 % du prix d'acquisition d'un titre émis par une entreprise dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière excède un milliard d'euros ;

- la contribution de 0,02 % de la valeur des titres rachetés, prélevée par l'Autorité des marchés financiers, en application de l'article L. 621-5-3 du code monétaire et financier, en contrepartie de la supervision qu'elle exerce sur les programmes de rachats d'action sur ceux effectués par les sociétés cotées sur un marché réglementé par un émetteur redevable de la contribution sur la capitalisation boursière prévue au II bis du même article et dont la capitalisation excède un milliard d'euros.

En outre, le cédant est imposable au titre de la plus ou moins-value réalisée^183(*), tandis que le cessionnaire, qui peut par ailleurs supporter la TTF, n'est susceptible d'être imposé qu'en matière de droit de mutation à titre onéreux au taux de 0,1 %^184(*).

La taxe sur les opérations de rachat d'action

Introduit par l'article 95 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025, l'article 235 ter XB du CGI dispose qu'une taxe s'applique aux réductions de capital par annulation de leurs propres titres précédemment rachetés par les sociétés.

La taxe est due par les sociétés ayant leur siège en France, lorsqu'elles ont réalisé au cours du dernier exercice clos un chiffre d'affaires hors taxes, ramené s'il y a lieu à douze mois, supérieur à un milliard d'euros. Certaines réductions de capital sont exclues. Son taux est fixé à 8 % et elle est assise sur la somme constituée par le montant de la réduction de capital et une fraction des sommes qui revêtent sur le plan comptable le caractère de primes liées au capital.

Pour se conformer aux exigences du droit de l'Union européenne, la France a retenu une taxe à l'assiette plus étroite et au taux plus élevé que les contributions équivalentes aux États-Unis et au Canada. Ainsi, l'assiette elle repose essentiellement sur la valeur nominale des titres rachetés et peu sur le montant réel du rachat d'action effectués.

De fait, l'article 4 de la directive 2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 (dite directive « mère-fille ») s'oppose à une mesure fiscale prévoyant la perception d'un impôt à l'occasion de la distribution des dividendes par la société-mère et dont l'assiette est constituée par les montants des dividendes distribués. Or, bien que les rachats d'actions se distinguent d'un versement de dividendes, ils pourraient être considérés comme étant d'une nature économique comparable.

Source : commission des finances d'après le Bulletin officiel des finances publiques

Troisièmement, les chefs d'entreprise peuvent stocker les dividendes versés dans une société « holding » patrimoniale, interposée entre eux et la société-fille distributrice, avec l'application d'un régime fiscal dérogatoire plus avantageux (voir infra). Dans certaines configurations, notamment dans le cas de sociétés cotées, il est difficile pour l'actionnaire de référence d'imposer aux autres actionnaires de ne pas demander la distribution de dividendes par la société. Comme l'indique la direction générale du Trésor, 78 % des dividendes versés en France (soit 180 milliards d'euros sur 230 milliards d'euros) l'ont été à d'autres entreprises, selon les comptes nationaux de l'Insee (2021).

Outre ces différents mécanismes, les dirigeants de sociétés peuvent financer une partie de leurs dépenses personnelles au travers de frais professionnels ou de dépenses prises en charge par leur société. Ce financement direct de la consommation personnelle du dirigeant s'opère en utilisant un revenu non imposé à l'impôt sur le revenu. Selon les travaux préparatoires du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité du patrimoine^185(*), ce type de comportements, assimilable à de la fraude, peut être plus aisément réalisé en cas de recours à une société holding patrimoniale, l'objet social de cette catégorie de sociétés étant généralement plus large.

L'impact des frais professionnels sur la consommation des cadres d'entreprises : l'exemple portugais

Une étude de l'École d'économie de Paris, publiée en septembre 2024, a mesuré l'impact du passage du statut d'employé à celui de chef d'entreprise, donnant droit à des frais professionnels, sur la consommation des ménages. Cette observation, effectuée à partir de données portugaises, a été rendue possible par l'existence de deux régimes distincts de sécurité sociale pour les employés et les chefs d'entreprises au Portugal.

Le recours aux frais professionnels permet aux dirigeants d'entreprises de réduire leurs revenus imposables, par une « consommation au travers de l'entreprise », tout en augmentant les charges internes de leurs sociétés.

Si cet article se fonde sur l'exemple portugais, sur une période comprise entre janvier 2016 et décembre 2019, la similarité des législations applicables aux frais professionnels dans les États membres de l'Union européenne laisse supposer que ces comportements pourraient trouver à s'appliquer ailleurs en Europe.

Deux enseignements principaux peuvent être tirés de ces travaux.

Premier enseignement, le passage vers le statut de dirigeant d'entreprise s'accompagne d'une baisse de la consommation de 19 % pour le ménage concerné (dont 7 % pour le conjoint), dans un délai d'un mois, et de 31 % un an après le changement de statut (12 % pour le conjoint). Cette baisse de la consommation personnelle pourrait s'expliquer par le transfert de certaines dépenses vers les frais professionnels, la baisse de la consommation étant concentrée sur des dépenses d'habillement, de carburant, d'hôtellerie et de restauration et de services juridiques ou comptables. Par ailleurs, les dépenses comptabilisées comme des frais professionnels augmentent de 9,8 % le mois de l'anniversaire du dirigeant d'entreprise.

Deuxième enseignement, les effets mesurés ne se limitent pas aux « petits entrepreneurs » et aux cadres les moins aisés mais sont observés dans l'ensemble de la distribution des revenus, même s'ils sont moins marqués. Au sein du dernier quintile, la baisse de la consommation personnelle est comprise entre 20 % et 30 % sur un an et elle est de 17,9 % pour le dernier centile de revenus.

Il en résulterait une perte fiscale, au titre de l'impôt sur le revenu et de la taxe sur la valeur ajoutée, de l'ordre de 1 % du PIB pour le Trésor public portugais.

Source : commission des finances d'après David Leite, « The Firm as a Tax Shelter : Micro Evidence and Aggregate Implications of Consumption Through the Firm », École d'économie de Paris, septembre 2024

Par ailleurs, les dirigeants d'entreprises peuvent recourir à l'emprunt pour financer leurs dépenses courantes. Cet emprunt peut être réalisé en recourant comme collatéral aux titres de la société détenue. On parle généralement de « crédit lombard ». Cette modalité de financement offre trois avantages selon le CPO :

- tout d'abord, les liquidités obtenues permettent de financer des dépenses sans « frottement fiscal » ;

- ensuite, l'effet de levier des titres incorporant des plus-values latentes est plus important que celui des revenus personnels de la personne physique. Il s'agit d'un collatéral non grevé d'imposition ;

- enfin, si le crédit est mobilisé pour l'acquisition d'un bien immobilier, il est déductible du patrimoine assujetti à l'IFI.

De plus, selon les avocats spécialistes de droit fiscal auditionnés par le Président et le Rapporteur général, « le recours à la dette est parfois un expédient pour certains contribuables qui détiennent des holdings sans capacité distributrice [...] et le contribuable peut être tenu de recourir à l'emprunt pour financer son train de vie dans l'attente de pouvoir se distribuer des dividendes. »^186(*) Cela peut être le cas pour une holding ayant fait l'objet d'un apport récent et n'ayant pas de profits ou réserves ou ne disposant pas d'actifs immédiatement mobilisables. Toutefois, les avocats fiscalistes jugent ce mécanisme marginal et concentré sur les très hauts patrimoines.

Le levier de l'endettement personnel des contribuables afin de financer des dépenses courantes est apparu à plusieurs reprises au cours des auditions menées dans le cadre du présent contrôle, sans qu'il soit possible d'en objectiver l'ampleur. En particulier, le directeur de la législation fiscale a confié une « intuition personnelle » selon laquelle la baisse des distributions de dividendes constatée en 2013 suite à l'imposition au barème des revenus du capital aurait été en partie compensée par un recours à l'emprunt.

Compte tenu des incertitudes pesant sur l'ampleur du mécanisme du crédit Lombard, il serait souhaitable de confier à l'inspection générale des finances une étude permettant d'objectiver son usage.

Recommandation n° 11 : Saisir l'inspection générale des finances de la réalisation d'une étude pour évaluer la diffusion du recours au crédit lombard et ses différents usages (inspection générale des finances).

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* ¹⁷⁶ Ou, s'il a opté pour cette modalité d'imposition, au titre du barème de l'impôt sur le revenu.

* ¹⁷⁷ La notion de frottement fiscal correspond à l'ensemble des coûts fiscaux d'une opération économique ou financière qui viennent en diminuer le rendement.

* ¹⁷⁸ Rapport d'information n° 42 (2019-2020) fait par MM. Vincent Éblé et Albéric de Montgolfier, au nom de la commission des finances sur l'évaluation de la transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et de la création du prélèvement forfaitaire unique (PFU), tome 1, 9 octobre 2019.

* ¹⁷⁹ Rapport d'information n° 1678 (16^e législature) fait par MM. Jean-Paul Mattei et Nicolas Sansu, au nom de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, en conclusion d'une mission d'information relative à la fiscalité du patrimoine, 27 septembre 2023.

* ¹⁸⁰ Rapport n° 689 (2024-2025) fait par M. Emmanuel Capus, au nom de la commission des finances, sur la proposition de loi instaurant un impôt plancher de 2 % sur le patrimoine des ultrariches, 4 juin 2025.

* ¹⁸¹ Le commentaire de l'article 26 du projet de loi de finances pour 2025, figurant dans le rapport général n° 139 (2025-2026) fait par M. Jean-François Husson, rappelle ainsi qu'à la fin de L'Argent, roman d'Émile Zola publié en 1891, le personnage principal, Aristide Saccard, directeur de la Banque Universelle - dont le modèle était l'Union générale de Paul Eugène Bontoux -, rachète, malgré l'interdiction en vigueur, les actions de sa société pour en faire remonter les cours et faire revenir la confiance d'investisseurs désabusés par ses errements.

* ¹⁸² Article 235 ter ZD du code général des impôts.

* ¹⁸³ Cette plus-value est soumise au prélèvement forfaire unique (ou au barème de l'impôt sur le revenu si c'est l'option choisie) pour les personnes physiques et à l'impôt sur les sociétés pour les personnes morales (voir articles 150-0 A, 200 et 39 duodecies du code général des impôts).

* ¹⁸⁴ Article 726 du code général des impôts.

* ¹⁸⁵ Farida Belkhir et Matthieu Garrigue, « La progressivité de l'imposition des revenus des personnes physiques », rapport particulier n° 2, établi dans le cadre de la préparation du rapport « Conforter l'égalité des citoyens devant l'imposition des revenus » du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), octobre 2024.

* ¹⁸⁶ Réponses écrites transmises aux rapporteurs.