C. SIGNE DES ATERMOIEMENTS GOUVERNEMENTAUX, UNE CONTRIBUTION DIFFÉRENTIELLE SUR LES HAUTS PATRIMOINES A ÉTÉ, UN TEMPS, ENVISAGÉE
En début d'année 2025, le Gouvernement a travaillé, en parallèle du projet de taxe « holdings », sur plusieurs propositions de taxation du patrimoine des ménages en vue d'un projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de finances pour 2026. Parmi les différentes options explorées, la proposition d'une contribution différentielle sur les hauts patrimoines (CDHP) est le dispositif qui a fait l'objet d'un examen le plus poussé par les services de Bercy, avec la rédaction d'un projet d'article, transmis à la commission des finances dans le cadre de la préparation du présent rapport, et une phase de consultation auprès de différentes organisations patronales et professionnelles.
Reprenant une logique différentielle, déjà appliquée au travers de la CDHR, le projet de CDHP peut être assimilé à une forme de taxe « Zucman » dont les paramètres seraient modifiés pour se conformer à la jurisprudence constitutionnelle.
La taxe « Zucman », une proposition largement débattue
L'impôt plancher sur la fortune ou « taxe Zucman » prend la forme d'une contribution différentielle sur le patrimoine, entendu au sens large, des plus grandes fortunes. Sa version la plus aboutie figure dans la proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale le 7 janvier 2025 par Mmes Eva Sas et Clémentine Autain et plusieurs de leurs collègues284(*).
Elle fixe un seuil d'entrée à 100 millions d'euros de patrimoine, sans prévoir de mécanisme de décote permettant d'atténuer l'imposition des contribuables proches du seuil d'assujettissement. Sont concernées les personnes fiscalement domiciliées en France, pour leurs biens situés en France et à l'étranger, et les personnes domiciliées à l'étranger, pour leurs biens situés en France.
Un calcul différentiel permet de déterminer le montant de la nouvelle contribution. La somme due est égale à la différence, à condition qu'elle soit positive, entre :
- d'une part, le montant résultant de l'application d'un taux de 2 % à la valeur nette taxable du patrimoine du redevable, incluant les biens professionnels ;
- d'autre part, la somme des montants effectivement acquittés par le contribuable sur ses revenus (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune immobilière et une partie des prélèvements sociaux).
Pour limiter le risque d'exil fiscal, un dispositif d'exit tax est prévu dans la proposition de loi pour assujettir à la contribution différentielle les personnes domiciliées en France plus de dix ans les cinq années suivant leur départ.
Quatre limites majeures ont été soulignées lors de l'examen de cette proposition285(*).
Premièrement, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, en ne prévoyant aucun plafonnement et en fixant un taux d'imposition à 2 %, la taxe Zucman présente un fort risque d'inconstitutionnalité. L'avis rendu par le Conseil d'État sur un dispositif proche (avec une assiette plus resserrée et un taux de 3 %) évoqué supra, confirme l'existence de ce risque.
Deuxièmement, cette proposition présente un rendement incertain et difficile à estimer compte tenu de la valorisation complexe du patrimoine financier et du risque d'exil fiscal. L'auteur de la proposition estime son rendement entre 15 et 25 milliards d'euros. Dans une note transmise à la commission des finances, la direction générale du Trésor estime toutefois que le rendement de la taxe après effets de comportement serait compris entre 3,5 et 5,5 milliards d'euros.
Troisièmement, l'introduction de la taxe Zucman pourrait soulever, pour certains contribuables, une difficulté à s'acquitter de l'imposition sans se séparer de certains biens ou titres ou sans emprunter. Cette contrainte de liquidité est particulièrement forte lorsque le patrimoine professionnel est inclus et affecterait davantage les entreprises innovantes dont les revenus distribués peuvent être relativement faibles en comparaison de leur valorisation.
Quatrièmement, l'assiette de la taxe pourrait être diminuée par l'application des conventions fiscales portant sur les impôts sur la fortune, conclues par la France avec une cinquantaine d'États, et impliquerait d'éliminer une double imposition.
Source : commission des finances
La CDHP aurait présenté trois caractéristiques principales, présentées en annexe d'une note de la DLF aux ministres en date du 26 mars 2025.
Premièrement, elle aurait été applicable aux contribuables résidant fiscalement en France et aux contribuables non-résidents au titre de leur seul patrimoine français.
Deuxièmement, le montant dû au titre de la CDHP aurait correspondu à la différence entre :
- d'une part, le montant résultant de l'application au patrimoine (au sens du dispositif) des contribuables d'un taux de 0,5 % ;
- et, d'autre part, le montant résultant de la somme de l'impôt sur le revenu, de la CEHR, de la CDHR, des prélèvements sociaux (CSG, CRDS et prélèvement de solidarité) et de l'IFI effectivement acquittés par le contribuable et éventuellement majoré de l'avantage fiscal offert par l'application de plusieurs dépenses fiscales.
Contrairement à l'impôt de solidarité sur la fortune, le montant de la CDHP n'aurait fait l'objet d'aucun plafonnement. Le choix d'un taux plancher relativement faible (0,5 %) permet, en l'état de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de garantir la conformité du dispositif à l'exigence de respect du principe d'égalité devant les charges publiques, y compris en l'absence de plafonnement. Selon la note précitée, l'application d'un plafonnement aurait sérieusement atteint « l'efficacité redistributive de l'impôt et sa supériorité alléguée sur l'ISF. »
Par ailleurs, le projet du Gouvernement prévoyait un mécanisme de lissage pluriannuel des impôts effectivement acquittés retenus dans le calcul de la contribution différentielle, pour prendre en compte l'irrégularité de certains revenus.
Troisièmement, l'assiette de la CDHP aurait correspondu au patrimoine net du contribuable, au 1er janvier, supérieur à une valeur vénale de deux millions d'euros286(*). Toutefois, cette assiette se serait vue appliquer un certain nombre d'exonérations. Plusieurs d'entre elles auraient été directement reprises du régime de l'impôt de solidarité sur la fortune, notamment l'exonération totale des biens professionnels287(*). Deux exonérations nouvelles, susceptibles de minorer le rendement de la CDHP de plusieurs centaines de millions d'euros, ont également été envisagées. D'une part, le Gouvernement a réfléchi à partiellement exonérer les parts des associés minoritaires dont le patrimoine est majoritairement investi dans une entreprise, en contrepartie d'un engagement de conservation. D'autre part, il a étudié une exonération des parts de jeunes entreprises innovantes (JEI), voire de l'ensemble des PME européennes, acquises sur le marché secondaire, sous condition d'une durée de détention de deux ans et d'un engagement de conservation de deux ans.
Simulations du rendement de la contribution différentielle sur les hauts patrimoines selon trois hypothèses de seuil d'assujettissement
(en nombre de redevables, en millions et en milliards d'euros)
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Seuil de patrimoine retenu |
Nombre de redevables à partir des données de 2017 |
Rendement à partir des données de 2017, en milliards d'euros |
Nombre de redevables à partir des données de 2023 |
Rendement à partir des données de 2023, en milliards d'euros |
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Deux millions d'euros |
85 000 |
1,0 |
133 000 |
2,1 |
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Trois millions d'euros |
46 000 |
0,8 |
80 000 |
1,8 |
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Cinq millions d'euros |
20 000 |
0,6 |
41 000 |
1,5 |
Note : les données 2023 sont « vieillies » avec un plafonnement d'évolution à +/- 20 %.
Source : commission des finances d'après les données transmises par la direction générale des finances publiques
Dans son rapport de décembre 2025, « Corriger les principales distorsions de l'imposition du patrimoine », le Conseil des prélèvements obligatoires a également proposé l'introduction d'une contribution différentielle sur la fortune personnelle, n'incluant pas les biens professionnels dans son assiette et à un taux de 0,5 %, sans plafonnement. La proposition du CPO diffère cependant dans ses modalités de calcul (seul l'IFI serait déduit de la valeur du patrimoine déclaré), dans son assiette (aucune autre exonération que les biens professionnels n'est envisagée par le CPO) et dans son seuil d'assujettissement (fixé à cinq millions d'euros).
Le projet de CDHP n'a néanmoins pas été inscrit par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initial pour 2026, ni introduit par voie d'amendement lors des débats parlementaires alors que plusieurs dispositifs d'imposition minimale du patrimoine ont été débattus à l'Assemblée nationale comme au Sénat. Deux raisons principales expliquent ce renoncement :
- une appréciation d'ordre politique, le dispositif de la contribution différentielle sur les hauts patrimoines est, parmi les différentes options étudiées par le Gouvernement, celle qui ressemblait le plus à un rétablissement de l'impôt de solidarité sur la fortune, dont la suppression constituait l'un des fondements de la réforme de la fiscalité du capital menée lors du premier quinquennat d'Emmanuel Macron ;
- et les effets de bord fiscaux du dispositif envisagé. Comme l'a rappelé le directeur de la législation fiscale, Laurent Martel, lors de son audition, la CDHP aurait concerné certaines catégories de contribuables n'ayant pas recours à des comportements d'optimisation, comme des retraités ayant un patrimoine immobilier important ou vivant de la plus-value de cession de leur entreprise.
En outre, les travaux préparatoires du projet de CDHP ont souligné un risque d'inconstitutionnalité de ce dispositif, tenant à la cohérence de son assiette. Eu égard à l'objectif poursuivi par cette imposition, à savoir garantir un taux d'imposition moyen minimal sur le patrimoine détenu, le nombre et le niveau des exonérations d'assiette envisagées fragilisaient sa constitutionnalité. De fait, le juge constitutionnel exerce un contrôle, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, de la cohérence de l'assiette retenue avec l'objectif poursuivi par le législateur.
Tout en prenant acte de ces limites, le président de la commission des finances estime que la CDHP constitue une piste de réflexion qu'il importe de ne pas écarter. Le dispositif envisagé par le Gouvernement permettrait de neutraliser une part substantielle des méthodes d'optimisation des foyers les plus aisés, bien que, selon le CPO, cet impôt différentiel « ne suffise pas à assurer une imposition réellement progressive du patrimoine des plus fortunés, du fait de l'exclusion des biens professionnels de l'assiette ».
Son assiette plus resserrée garantit néanmoins de limiter les externalités négatives sur le plan économique, tout en assurant un surplus de recettes dans un contexte budgétaire dégradé. Au surplus, il s'agit, d'une imposition susceptible d'être conforme à la jurisprudence constitutionnelle, contrairement à d'autres propositions de contributions assises sur le patrimoine et nonobstant quelques interrogations mineures sur la cohérence de son assiette qu'il conviendra de lever. Lors de son audition, l'ancien ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, Éric Lombard, a soutenu la création de cette CDHP.
Le rapporteur général estime, pour sa part, que les effets de bord présentés supra invitent à la plus grande prudence quant à l'introduction d'une contribution différentielle sur les hauts patrimoines. Le retour d'une imposition assise sur le stock de patrimoine irait à l'encontre de la tendance constatée au sein des pays développés. En 2018, l'OCDE a ainsi observé qu'entre 1990 et 2018, le nombre d'États prévoyant un impôt sur le patrimoine de « forme classique »288(*) a fortement reculé et est passé de douze à quatre. Hormis la France, qui continue d'imposer le patrimoine immobilier, seules la Colombie, l'Espagne, la Norvège et la Suisse conservent une telle contribution289(*). En outre, une telle imposition excèderait un objectif d'anti-optimisation et correspondrait davantage à une imposition de rendement, dans un contexte où le taux de prélèvements obligatoires demeure très élevé. Enfin, eu égard au niveau global des prélèvements obligatoires en France (43,6 % du PIB, le deuxième plus élevé d'Europe après la Finlande), le risque est grand qu'une telle contribution conduise à l'évasion des hauts patrimoines, à des recettes fiscales bien moindres qu'espéré et ne porte in fine préjudice à la croissance économique du pays.
* 284 Adoptée en séance publique le 20 février 2025 à l'Assemblée nationale, la proposition de loi a été rejetée en séance publique au Sénat le 12 juin 2025.
* 285 Mises en avant dans le rapport n° 689 (2024-2025) fait par M. Emmanuel Capus, au nom de la commission des finances, sur la proposition de loi instaurant un impôt plancher de 2 % sur le patrimoine des ultrariches, 4 juin 2025.
* 286 Même si d'autres seuils ont été simulés, dont un seuil à 5 millions d'euros et un seuil à 10 millions d'euros.
* 287 Mais aussi l'exonération partielle des parts ou actions faisant l'objet d'un engagement de conservation (« ISF Dutreil »), l'exonération partielle des parts ou actions détenues par les salariés, mandataires sociaux ou retraités ayant exercé ces fonctions dans une société (sous conditions), l'exonération totale des titres reçus en contrepartie de souscription directe, indirecte ou intermédiée au capital initial ou augmentations de capital de PME européennes, l'exonération partielle des bois et forêts, des parts de groupements forestiers, des sommes déposées sur un compte d'investissement forestier et d'assurance (CIFA), des biens ruraux loués par bail à long terme, et des parts de groupements fonciers agricoles non exploitants lorsqu'ils ne peuvent pas bénéficier de l'exonération des biens professionnels et l'exonération totale des objets d'antiquité, d'art ou de collection et des droits de propriété littéraire, artistique ou industrielle.
* 288 C'est-à-dire assis sur le patrimoine net de dettes. D'autres États, comme la Belgique ou l'Italie, conservent des taxes ciblées sur certaines fractions du patrimoine.
* 289 OCDE, « The Role and Design of Net Wealth Taxes in the OECD », OECD Tax Policy Studies, N° 26, OECD Publishing, 2018.