II. LA LOI D'ORIENTATION DES MOBILITÉS A INTRODUIT UN PRINCIPE D'OUVERTURE DES SYSTÈMES DE BILLETTIQUE, DONT LE BILAN EST MITIGÉ
A. LA LOM A PERMIS DE FAIRE NAÎTRE UN MARCHÉ DE SERVICES NUMÉRIQUES MULTIMODAUX PROPOSANT UNE OFFRE BILLETTIQUE INTÉGRÉE
Afin de faciliter le déploiement de services numériques multimodaux (SNM), l'article 28 de la LOM a encadré leurs activités et a ainsi introduit les articles L. 1115-10 et L. 1115-11 dans le code des transports qui précisent, respectivement, les règles imposées aux gestionnaires de services de transport et aux fournisseurs de SNM.
1. Les règles d'ouverture de la vente de billets imposées aux gestionnaires de services de transport (article L. 1115-11 du code des transports)
L'article L. 1115-11 du code des transports fixe un principe d'ouverture des systèmes numériques de vente (SNV) de titres de transports, c'est-à-dire les systèmes de billettique gérés par les AOM et les opérateurs, dans le respect de certaines conditions.
Il prévoit la possibilité pour un fournisseur de service numérique multimodal (FSNM) d'effectuer, de droit, la délivrance de produits tarifaires pour certains services. Il introduit donc une obligation pour les AOM et les opérateurs d'autoriser des tiers à vendre certains de leurs services :
- les services conventionnés mentionnés aux 1°, 2°, 4° et 5° du I des articles L. 1231-1-1 (AOM locales), L. 1231-3 (AOM régionales) et L. 1241-1 (IDFM) - c'est-à-dire les services réguliers de transport public de personnes, les services de transport à la demande de transport public de personnes et les services relatifs aux mobilités actives et aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur organisés par ces AOM - ainsi que les services de stationnement que les autorités organisatrices de la mobilité, les collectivités territoriales et leurs groupements organisent (1° du I de l'article L. 1115-11) ;
- les services d'intérêt national non urbains, les services de transport ferroviaires d'intérêt national organisés par l'État (trains Intercités) et les services de transports maritimes réguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des îles française organisés par la région (2° du I de l'article L. 1115-11) ;
- les services librement organisés (SLO) ferroviaires (c'est-à-dire les trains à grande vitesse) et routiers (c'est-à-dire les « cars Macron ») ainsi que les SLO routiers réalisés par des entreprises de transport public routier de personnes non établies en France conformément à l'article L. 3421-2 du code des transports (3° du I de l'article L. 1115-11). Pour ces services, le champ géographique de la distribution de droit des services est limité : peuvent seuls être distribués de droit les services de SLO dont le point d'origine et la destination finale sont situés dans le ressort territorial d'une région ou distants de moins de cent kilomètres et situés dans le ressort territorial de deux régions limitrophes ;
- les services de partage de véhicules, cycles et engins permettant le déplacement de personnes, autres que ceux organisés par des AOM, lorsque le véhicule, le cycle ou l'engin n'est pas fourni par une personne physique (4° du I de l'article L. 1115-11) ;
- les centrales de réservation dans le transport routier de personnes (5° du I de l'article L. 1115-11) ;
- les services de mise en relation facilitant la pratique du covoiturage, lorsque le point d'origine et la destination du trajet sont situés dans le ressort territorial d'une région ou distants de moins de cent kilomètres et situés dans le ressort territorial de deux régions limitrophes, sous réserve que le fournisseur du SNM verse une allocation aux conducteurs qui proposent un trajet par l'intermédiaire du service de mise en relation, ou aux conducteurs ou aux passagers qui effectuent un déplacement en covoiturage après que le trajet a été proposé par l'intermédiaire du service de mise en relation (6° du I de l'article L. 1115-11).
Les gestionnaires de ces services sont tenus de fournir au SNM une interface permettant l'accès de l'usager à leur service numérique de vente (SNV). Ils peuvent demander au fournisseur du SNM une compensation financière, « raisonnable et proportionnée », des dépenses encourues pour la fourniture de cette interface.
L'article L. 1115-10, qui définit les SNM et précise les droits et obligations qui leur sont applicables, dispose dans son III que la vente de produits tarifaires est effectuée « selon des modalités techniques et financières définies par un contrat conclu entre le FSNM et le gestionnaire de chacun des services » et que les conditions de ce contrat « sont raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées ».
Si cette rédaction ne comporte pas explicitement l'obligation d'une rémunération du FNSM par le gestionnaire de services, elle pose néanmoins le principe d'une relation contractuelle financièrement équitable, raisonnable et proportionnée.
L'ART a pour mission de veiller au bon fonctionnement du secteur de la distribution numérique des titres de transports. Elle dispose à ce titre de pouvoirs de contrôle (article L. 1264-2 du code des transports), de sanction (article L. 1264-7 du même code) et de règlement des différends (article L. 1263-5 du même code48(*)). Interrogée sur cette question de la rémunération des FSNM, elle indique avoir connaissance de cas où une rémunération est versée. En premier lieu, s'agissant des services conventionnés :
- l'opérateur ferroviaire historique rémunère les distributeurs tiers (tout comme sa filiale SNCF Connect) à hauteur de 2,8 % du chiffre d'affaires de la distribution numérique des billets de train conventionnés pour le compte des régions et de l'État ;
- certains gestionnaires de services ne disposant pas d'un SNM rémunèrent des distributeurs qu'ils ont sélectionnés (Monkey Factory, Airweb).
En second lieu, s'agissant des SLO, la plupart des opérateurs versent une rémunération pour la distribution numérique de leurs titres de transport par des SNM tiers.
Selon le régulateur, la rémunération des fournisseurs se justifie à plusieurs titres.
Les SNM permettent en effet :
- d'atteindre des cibles de marché que la distribution physique ne permet pas de toucher, contribuant à faire grossir la taille du marché ;
- de rattraper le retard des transports collectifs en matière d'achats numériques et contribuer à accentuer leur attractivité ;
- de conquérir des marchés difficiles à atteindre pour un gestionnaire intégré (automobilistes, touristes, voyageurs en correspondance, etc.) et de libérer ce dernier d'une partie des investissements et coûts de distribution.
En conclusion, le régulateur estime qu'« au regard du surplus apporté et des enseignements de la théorie économique, une rémunération des fournisseurs de SNM se justifie dès lors, notamment, qu'elle est conçue pour ne permettre l'entrée que des plus efficaces d'entre eux »49(*).
L'autorité a confirmé cette interprétation dans deux décisions de règlement de différends50(*) opposant les sociétés RATP Smart Systems et SNCF Connect à IDFM, le 18 février 2026.
Décisions de règlement des différends de l'ART du 18 février 2026
L'ART a été saisie de différends relatifs aux conditions contractuelles de distribution, par Bonjour RATP et SNCF Connect, des titres d'IDFM.
Les applications « IDF Mobilités », « Bonjour RATP » et « SNCF Connect » constituent des SNM. L'ART indique que « ces outils ont été identifiés par la loi d'orientation des mobilités (LOM) de 2019 comme un moyen de faciliter l'adoption de nouveaux modes de déplacement, plus respectueux de l'environnement. En permettant l'accès à des solutions de déplacement via un parcours d'achat dématérialisé « en un seul clic », ils contribuent à simplifier la mobilité des usagers, à encourager l'intermodalité et à offrir une alternative à l'autosolisme ».
Dans le cadre de cette procédure en règlement de différends, l'autorité a constaté que certaines clauses litigieuses créaient des dysfonctionnements du secteur de la billettique numérique francilienne, au détriment des plateformes tierces et, partant, des usagers.
Dès lors, à travers deux décisions rendues le 18 février 2026 (l'une concernant RATP Smart Systems et l'autre SNCF Connect), elle a prononcé quatre injonctions. L'une d'elle concerne la rémunération des SNM tiers par IDFM : l'ART a enjoint à IDFM de rémunérer les services numériques multimodaux pour leurs prestations de délivrance des titres de transport IDFM, considérant qu'ils ne peuvent, par ailleurs, pas en modifier les prix, et donc dégager une marge pour financer leur activité. En effet, l'ART considère que les plateformes numériques, qui permettent d'accroître la visibilité des offres de transport, et d'en proposer différentes combinaisons, contribuent à augmenter la qualité de la distribution et l'attractivité de l'offre, et donc à inciter les usagers à recourir aux services de mobilité. L'introduction de telles plateformes est, dès lors, en principe associée à un « surplus économique », mais également à des gains sociaux et environnementaux.
Dans ce contexte, elle considère que « le caractère raisonnable et équitable des clauses du contrat conclu avec le gestionnaire de services implique nécessairement que ce dernier verse une rémunération au fournisseur de SNM, dès lors que cette rémunération est la condition sine qua non pour que des fournisseurs de SNM proposent leurs services de manière pérenne, conformément aux objectifs poursuivis par la LOM ».
Les trois autres injonctions visent les objectifs suivants :
- élargir la gamme de titres disponibles sur les applications tierces (cf. infra) ;
- faciliter la combinaison de titres et la simplification du parcours d'achat. Afin de simplifier le parcours d'achat, l'ART a enjoint à IDFM de prendre les mesures qui permettront aux SNM de proposer à leurs usagers de pouvoir régler, en un seul paiement, des paniers d'achats comprenant des titres de transport de différents services de mobilité. Il s'agit de fluidifier l'expérience usager et de faciliter notamment la réservation de trajets « de bout en bout » ;
- mettre fin à la « désintermédiation » des applications mobiles dans le Wallet d'Apple (cf. infra).
IDFM a décidé de contester devant la cour d'appel de Paris les deux décisions de l'ART.
Source : Autorité de régulation des transports
Ainsi que les rapporteurs ont pu le constater lors de leurs travaux préparatoires, cette question de la rémunération des SNM tiers suscite néanmoins certains questionnements dans l'écosystème des mobilités dans la mesure où, sous l'égide de la LOM, la collectivité n'est pas en mesure de sélectionner le ou les distributeurs concernés, à la différence de ses distributeurs physiques qui ont, par nature, été choisis par la collectivité dans le cadre d'une relation contractuelle maîtrisée.
AGIR Transport a ainsi soutenu cette idée auprès des rapporteurs, exprimant de fortes réserves quant à la décision de l'ART et à la valeur ajoutée des SNM :
« Le transport public urbain est un service fortement subventionné par les collectivités territoriales : les recettes tarifaires ne couvrent en général qu'une fraction du coût réel du service. Dans ce contexte, imposer à une AOM de rémunérer un opérateur privé qu'elle n'a pas choisi pour distribuer des titres qu'elle subventionne elle-même représente une double charge sur les finances publiques : la collectivité finance le service, puis financerait en plus sa distribution par un tiers dont la valeur ajoutée n'est pas démontrée.
L'argument selon lequel une telle obligation serait nécessaire pour développer des services tiers innovants ne résiste pas à l'analyse : l'innovation numérique dans la distribution est déjà largement assurée, en 2026, par des solutions que les collectivités ont elles-mêmes déployées ou encouragées -- MaaS locaux désormais bien implantés et fortement identifiés par les usagers grâce à la force de leur marque locale, paiement sans contact par carte bancaire directement au valideur, tickets sur mobile. Ces solutions répondent aux besoins des voyageurs occasionnels sans créer de dépendance vis-à-vis d'acteurs non choisis.
Les AOM doivent demeurer entièrement responsables de leurs choix de distribution, dans le respect des règles de la commande publique lorsqu'elles s'appliquent. [...]
Sur ce point, nous soutenons la position défendue par Île-de-France Mobilités dans le recours engagé à la suite des décisions de l'ART du 18 février 2026 relatives au contrat « Pack V0 », auquel AGIR Transport s'est volontairement associé. L'interprétation extensive retenue par l'ART -- selon laquelle le gestionnaire serait tenu de rémunérer de plein droit tout fournisseur de service numérique multimodal -- ne ressort pas du texte de la loi et constitue, selon nous, une lecture injustifiée des articles L. 1115-10 à L. 1115-12 du code des transports ».51(*)
2. Le cadre spécifique des services librement organisés de voyageurs
L'article L. 1115-11 du code des transports définit un cadre spécifique quant à la distribution des services librement organisés (SLO) par des SNM tiers.
Comme indiqué précédemment, cet article limite la délivrance de droit des produits tarifaires aux SLO dont le point d'origine et destination sont situés dans le ressort territorial d'une région ou distants de moins de 100 km dans deux régions limitrophes. De fait, cette limitation exclut une grande partie des liaisons TGV et autocar de longue distance, qui relèvent dès lors d'une logique commerciale dans laquelle l'opérateur détermine librement les modalités de distribution, y compris par des SNM tiers.
Il en résulte que l'ART n'est pas compétente pour contrôler les relations contractuelles entre les gestionnaires de ces services et des SNM tiers pour ces services et, le cas échéant, pour trancher d'éventuels différends, y compris pour ce qui concerne le niveau des commissions versées à ces SNM et le respect de conditions de concurrence transparentes, proportionnées et équilibrées.
Selon la SNCF, deux arguments plaident en faveur d'une telle limitation :
· D'une part, une exigence de cohérence avec l'esprit de la LOM, dont l'objectif aurait été le développement des mobilités du quotidien. Le régime défini pour les SNM aurait dès lors avant tout vocation à régir la distribution des titres de transport dans un périmètre régional et interrégional, et non la distribution de l'ensemble des SLO ;
· D'autre part, la nécessité de maintenir l'équilibre entre les acteurs du secteur de la distribution, à savoir les FSNM et les opérateurs de voyages et de séjour (OVS). Les FSNM, qui ont vocation à servir une clientèle de proximité selon la SNCF, sont régis par le code des transports, tandis que les OVS (plus communément appelées « agences de voyages ») relèvent du code du tourisme et sont soumis à des exigences plus fortes. Ces agences font en effet l'objet d'obligations spécifiques, à savoir :
- l'immatriculation auprès d'Atout France ;
- la constitution de garanties financières de protection des fonds des clients ;
- la souscription d'une assurance de responsabilité civile (RC) professionnelle ;
- une responsabilité de plein droit vis-à-vis des voyageurs sur l'exécution des services rendus.
Ainsi que le souligne la SNCF « le code des transports, pour sa part, reste silencieux sur l'obligation d'assurance RC et sur la responsabilité des FSNM vis-à-vis des voyageurs. Les FSNM bénéficient ainsi d'un régime moins contraignant, visant principalement à encadrer leur accès aux données et à garantir la non-discrimination des opérateurs de mobilité en raison de leur champ d'intervention limité.
Dans le registre des organismes de voyage et de séjour immatriculés « Atout France », on trouve notamment SNCF Connect, Trainline, mais aussi quelques autres services numériques multimodaux (Omio Voyages, Kombo et Blabla Car).
De fait, la SNCF exige d'un distributeur tiers qu'il dispose du statut d'agence de voyages pour distribuer des SLO au-delà de la limite des 100 km fixée à l'article L. 1115-10. Le syndicat mixte Nouvelle-Aquitaine Mobilités (NAM) a ainsi indiqué aux rapporteurs s'être vu refuser par la SNCF de distribuer du SLO, au motif qu'il ne dispose pas d'un tel statut.
Cette asymétrie législative en matière de distribution entre, d'une part, les services conventionnés et les SLO couvrant des régions limitrophes et, d'autre part, les SLO de plus longue distance, risque de complexifier demain l'acquisition de titres de transport pour des trajets de longue distance, dans un contexte d'ouverture à la concurrence du transport conventionné. En effet, les SNM des régions ne disposant pas à l'heure actuelle du statut d'OVS, ils ne pourront délivrer de droit, en l'état actuel du code des transports, des titres de SLO au-delà de la limite des 100 km. La question de l'articulation entre la billettique ferroviaire régionale et celle relative aux SLO se posera donc nécessairement.
3. Les obligations devant être respectées par les SNM (article L. 1115-10 du code des transports)
L'article L. 1115-10 du code des transports prévoit qu'un SNM peut effectuer :
- la délivrance des produits tarifaires de services de mobilité, de stationnement ou de services fournis par une centrale de réservation, en appliquant leurs conditions d'utilisation, de tarification et de réservation ;
- sous réserve de l'accord de l'autorité compétente ou du fournisseur du service, la revente desdits services au prix qu'il fixe ainsi que la vente de ses propres produits tarifaires.
Dans ces cas, il est tenu de respecter plusieurs obligations :
- lorsqu'il propose la vente d'un service conventionné mentionné au 1° de l'article L. 1115-11 (soit un service régulier de transport public de personnes, un service de transport à la demande de transport public de personnes et/ou un service relatif aux mobilités actives et aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur ou encore un service de stationnement que les autorités organisatrices de la mobilité, les collectivités territoriales et leurs groupements organisent), il propose la vente de l'ensemble de ces services, pour chacune des catégories de services dont il assure la vente (1° du II de l'article L. 1115-10) ;
- sur le territoire qu'il couvre, pour chacune des catégories de services dont il assure la vente, il sélectionne de façon non discriminatoire les services mentionnés aux 3° et 4° du I de l'article L. 1115-11 (soit les SLO et les services de partage de véhicules, cycles et engins permettant le déplacement de personnes, autres que les services conventionnés) dont il assure la vente (2° du II de l'article L. 1115-10). Néanmoins, cette obligation ne s'applique pas aux SNM dont le fournisseur est le gestionnaire de l'intégralité des services dont il assure la vente. Cette obligation ne s'applique donc pas, à titre d'exemple, au SNM d'une AOM qui ne distribue que les services qu'elle opère, ou encore à un opérateur ferroviaire ne distribuant que son offre de services ;
- il transmet aux gestionnaires des services dont il assure la vente et, le cas échéant, à la collectivité territoriale compétente, l'ensemble des données nécessaires à la connaissance statistique des déplacements effectués, au service après-vente et à la lutte contre la fraude, y compris les données d'identification du client collectées par le SNM (3° du II de l'article L. 1115-10) ;
- il établit un plan de gestion des informations concernant les services dont il assure la vente, qui sont protégées par le secret des affaires (4° du II de l'article L. 1115-10) ;
- il met en place un processus d'achat assurant l'information sur les services dont il assure la vente ainsi que la simplicité d'utilisation et la qualité du SNM pour l'usager (5° du II de l'article L. 1115-10) ;
- les solutions de déplacement proposées en réponse à la requête de l'usager sont présentées de manière claire et insusceptible de l'induire en erreur. Les critères utilisés pour la sélection et le classement de ces solutions sont explicites et aisément identifiables par l'usager. Ils sont appliqués de façon non discriminatoire à tous les services dont le SNM propose la vente. Ils prennent en compte les caractéristiques des solutions de déplacement et ne se fondent sur aucun autre élément directement ou indirectement lié à un accord commercial entre le FSNM et les gestionnaires de service dont le SNM assure la vente (6° du II de l'article L. 1115-10).
La vente de produits tarifaires des services de mobilité, de stationnement ou des services fournis par une centrale de réservation est effectuée selon des modalités techniques et financières définies par un contrat conclu entre le FSNM et le gestionnaire de chacun des services. Ses conditions sont raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées.
* 48 En application de l'article L. 1263-5 du code des transports, en cas de différend sur la mise en oeuvre des articles L. 1115-10 à L. 1115-12 du même code, l'ART peut être saisie par les AOM, les collectivités territoriales et leurs groupements, les gestionnaires de services de mobilité et de stationnement, les centrales de réservation, les services de mise en relation facilitant la pratique du covoiturage et les FSNM. La décision de l'autorité, qui peut être assortie d'astreintes, précise les conditions d'ordre technique et financier de règlement du différend dans le délai qu'elle accorde.
* 49 Source : réponses de l'ART au questionnaire écrit des rapporteurs.
* 50 En vertu de l'article L. 1263-5 du code des transports, en cas de différend sur la mise en oeuvre des articles L. 1115-10 à L. 1115-12 du même code, l'ART peut être saisie par les AOM, les collectivités territoriales et leurs groupements, les gestionnaires de services de mobilité et de stationnement, les centrales de réservation, les services de mise en relation facilitant la pratique du covoiturage et les FSNM. La décision de l'autorité, qui peut être assortie d'astreintes, précise les conditions d'ordre technique et financier de règlement du différend dans le délai qu'elle accorde.
* 51 Source : réponses d'AGIR Transport au questionnaire écrit des rapporteurs.