D. DROITS DES USAGERS : ADAPTER LES DROITS DES VOYAGEURS FERROVIAIRES AU CONTEXTE D'OUVERTURE À LA CONCURRENCE
1. Assurer des garanties de correspondance à l'ensemble des voyageurs ferroviaires
Le règlement européen du 29 avril 2021, assurant la protection des droits des passagers en cas de perturbation de trafic, n'est pas adapté à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire. En effet, les passagers effectuant un voyage avec une correspondance ne sont protégés que s'ils ont acheté un billet direct, c'est-à-dire un billet acheté en une seule transaction pour un trajet dont les différents segments sont assurés par une seule entreprise ferroviaire. Lorsque plusieurs opérateurs interviennent sur un même trajet, un voyageur ayant manqué une correspondance se trouve alors privé de tout droit au réacheminement.
Face à cette lacune, mise en évidence lors des auditions et afin de mieux protéger les voyageurs, les rapporteurs s'accordent sur un constat commun : l'extension des droits du billet direct aux trajets multiopérateurs s'impose. Sa mise en oeuvre se heurte néanmoins à des difficultés à la fois opérationnelles et financières.
Sur le plan opérationnel, trois catégories d'obstacles se présentent : informationnels, organisationnels et juridiques.
En premier lieu, la garantie des droits des voyageurs en correspondance suppose que chaque transporteur dispose d'une connaissance complète du trajet envisagé. Cette circulation de l'information implique que le titre soit acquis dans le cadre d'une transaction commerciale unique. Selon la DGITM, « les entreprises ferroviaires concernées ne sauraient pas être tenues responsables de billets combinés à la seule initiative d'un intermédiaire ou du voyageur car elles ne peuvent pas dans ces cas être au fait du voyage programmé dans sa globalité et, dès lors, garantir au voyageur l'information et l'assistance nécessaires suite au retard ou à l'annulation d'une étape particulière du voyage »143(*).
En deuxième lieu, le distributeur de titres de transport doit être tenu de respecter un temps de correspondance minimal, défini de manière concertée entre opérateurs et appliqué de façon identique qu'un ou plusieurs opérateurs soient impliqués, afin de prévenir toute distorsion de concurrence. Comme le relève la DGITM, « la protection supplémentaire des voyageurs en correspondance dépend nécessairement des accords conclus entre transporteurs. Le temps de correspondance minimum entre les services qu'ils exploitent fait nécessairement partie de ces accords puisqu'il appartient aux entreprises ferroviaires de définir quels temps de correspondance minimum elles sont en mesure de [garantir] et [d']en assumer les conséquences opérationnelles et contractuelles en cas de correspondance manquée »144(*). Afin d'éviter toute difficulté pour les opérateurs, ce temps de correspondance minimal doit être fixé par le gestionnaire des gares, SNCF Gares & Connexions. C'est ce que prévoit le récent règlement d'exécution (UE) 2026/253145(*), qui a introduit la notion de « temps de correspondance minimal », défini comme « le temps minimal suffisant pour permettre à un voyageur de prendre sa correspondance entre les noeuds d'accès de deux services de transport de voyageurs consécutifs au sein d'un parcours ». Son article 15 impose au gestionnaire des gares de définir les temps de correspondance minimaux, entre les services ferroviaires, mais également avec les autres services réguliers pertinents de transport de voyageurs. Il permet ainsi une harmonisation des temps de correspondance nécessaires que les seuls accords bilatéraux entre opérateurs ne permettaient pas d'atteindre.
En troisième lieu, la gestion des flux de voyageurs dans les gares et à bord des trains soulève des questions de coordination spécifiques. La DGITM pointe ainsi « un besoin de coordination entre entreprises ferroviaires distinctes et le gestionnaire de gare » pour les noeuds de correspondance, ainsi que des problématiques propres à « la gestion d'occupation, des réservations et du placement à bord du train, ainsi que de délivrance des services prévus pendant le voyage »146(*).
Sur le plan financier, les enjeux sont tout aussi substantiels. Si l'on admet qu'en cas de correspondance manquée, le voyageur peut embarquer sur le train suivant quelle que soit la compagnie exploitante, la question d'une compensation versée à cette dernière doit se poser.
La fixation de son montant est très difficile à déterminer, puisqu'il semble inenvisageable de prévoir une compensation au niveau du prix des billets en vente, particulièrement élevés à la dernière minute du fait des pratiques de yield management des opérateurs de SLO. Une indemnisation au coût marginal du voyageur supplémentaire pour l'opérateur semblerait donc plus légitime. Cependant, ce coût est difficile à calculer et serait de toute manière très faible. Il pourrait donc être particulièrement complexe de créer une chambre de compensation entre opérateurs pour des indemnités d'un niveau unitaire modeste. Le coût d'organisation de cette chambre pourrait être disproportionné par rapport à son utilité.
En outre, la situation respective des TER et des trains opérés en service librement organisé présente trois asymétries structurelles.
Premièrement, les titres TER sont, dans leur grande majorité, valables sur l'ensemble de la journée. Un retard imputable à un service SLO ne prive donc pas le voyageur de la possibilité d'emprunter le TER suivant avec son billet initial, ce qui exclut en principe toute compensation à l'opérateur de TER sauf dans l'hypothèse particulière d'une rupture de correspondance avec le dernier service de la journée.
Deuxièmement, le niveau tarifaire des TER est structurellement inférieur à celui des trains en SLO. Si les opérateurs TER devaient indemniser les opérateurs SLO, le montant de ces compensations risquerait d'être disproportionné au regard de leurs recettes, le surcoût étant in fine répercuté sur les AOM régionales. Or, actuellement, les délégations de service public (DSP) conclues entre les régions et la SNCF ne prévoient aucune dotation budgétaire spécifique destinée à couvrir le surcoût que représente, pour l'activité SLO de la SNCF, la prise en charge des voyageurs étant en rupture de correspondance en raison du retard d'un TER. Il semble donc légitime de ne pas revenir sur ce principe. Prévoir une indemnisation pour les opérateurs de SLO reviendrait en effet, par rapport à la situation actuelle à mettre en oeuvre une forme de subvention de l'activité de SLO par les TER.
Troisièmement, le réseau sur lequel circulent les TER présente une fiabilité moindre que le réseau à grande vitesse, ce qui se traduit mécaniquement par une fréquence de retards plus élevée.
Ainsi, en cas de compensation par l'entreprise ferroviaire défaillante de l'entreprise assurant le service de substitution, il est probable que l'impact financier soit avant tout porté par les sociétés exploitant les TER. Or, les retards de ces services reposent sur une situation structurelle qui ne dépend pas de l'autorité organisatrice, mais d'un sous-investissement chronique de l'État dans le réseau. Il ne parait donc pas juste de faire porter les coûts de cette mesure principalement sur les régions.
Prenant en compte ces éléments, les rapporteurs ont proposé un amendement COM-155 adopté au Sénat lors de l'examen du projet de loi-cadre relatif au développement des transports. Il consacre, au bénéfice de tout voyageur ferroviaire en rupture de correspondance, un droit à la poursuite du voyage jusqu'à sa destination finale, indépendamment de l'identité de l'opérateur susceptible de le prendre en charge.
À cette fin, il crée un nouvel article L. 2151-6 dans le code des transports, instituant, au profit du voyageur en rupture de correspondance sur un trajet multiopérateurs, un droit à la continuation du trajet jusqu'à sa destination, dès lors que le titre de transport a été acquis dans le cadre d'une transaction commerciale unique. Concrètement, ce droit se traduit par la faculté, pour le voyageur, d'emprunter dans un délai raisonnable et à titre gratuit, un train autre que celui initialement prévu, y compris lorsque celui-ci est exploité par une entreprise ferroviaire distincte.
Pour assurer le fonctionnement du dispositif, ce droit n'est ouvert qu'en cas de retard ou d'annulation imputable au service ferroviaire, à l'exclusion de toute correspondance manquée du fait du voyageur lui-même. Le voyageur sera tenu d'embarquer en priorité sur un train relevant de la même catégorie que le service manqué : un TER en substitution d'un TER, un train à grande vitesse en substitution d'un train à grande vitesse, un Intercités en substitution d'un Intercités. À défaut de service de la catégorie concernée disponible dans un délai raisonnable, il pourra toutefois emprunter un train d'une catégorie différente. En cas d'absence de place disponible dans le train de substitution, le voyageur se verra proposer l'embarquement sans garantie de place assise, sous réserve que les conditions de sécurité le permettent.
Afin de prévenir tout alourdissement des charges pesant sur les régions, les rapporteurs ont posé le principe de l'absence de compensation financière entre entreprises ferroviaires au titre de la prise en charge de ces voyageurs. Prendre en charge les voyageurs qui ont manqué une correspondance constituerait une mission commune d'intérêt général partagée par l'ensemble des opérateurs.
En outre, le dispositif proposé prend en compte le cas éventuel d'un opérateur qui générerait de multiples perturbations qui lui seraient directement imputables. Les rapporteurs ont ainsi proposé un amendement COM-157, adopté par le Sénat lors de l'examen du projet de loi-cadre, pour résoudre cette situation. Celui-ci permet au gestionnaire d'infrastructure de retirer des sillons à un opérateur dont les perturbations récurrentes affectent significativement les autres opérateurs, notamment avec des retards en cascade ou une saturation du matériel roulant des autres opérateurs du fait de la reprise de voyageurs en rupture de correspondance.
Pour garantir l'effectivité opérationnelle du mécanisme, il est par ailleurs indispensable que le canal d'achat du billet soit en mesure de transmettre aux entreprises ferroviaires susceptibles de prendre en charge le voyageur l'intégralité des données relatives à son trajet. Tel est l'objet d'un nouvel article L. 2151-7 dont l'insertion dans le code des transports a également été proposée par les rapporteurs.
Enfin, un voyageur titulaire d'un abonnement régional, aujourd'hui, ne peut pas lier dans un même acte d'achat un titre à grande vitesse et un billet TER pour lequel il a un abonnement. Il ne bénéficie donc pas des droits qui lui sont ouverts par le billet direct ou par le dispositif proposé par les rapporteurs. Ces derniers appellent donc les opérateurs ferroviaires et les canaux d'achat de billet à permettre l'achat de billet TER à 0 € pour les abonnés régionaux pour le combiner avec un billet SLO et ainsi assurer la protection du droit des voyageurs.
Proposition n° 17 : créer une garantie de correspondance pour les usagers en cas de trajets multiopérateurs afin d'éviter que l'ouverture à la concurrence des transports régionaux ne mène à une fragmentation du système ferroviaire.
2. Une révision du règlement européen sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires à améliorer
Parallèlement aux travaux des rapporteurs, la Commission européenne a déposé une proposition de révision du règlement 2021/782 relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires, avec pour objectif de renforcer la protection des passagers en cas de correspondance manquée lors de voyages multiopérateurs.
Elle introduit, en complément de la notion existante de « billet direct », une notion de « billet unique », définie comme « une preuve valable, quelle qu'en soit la forme, d'un billet direct ou de la conclusion de deux contrats de transport ou plus pour un voyage acheté en une seule transaction commerciale auprès d'une entreprise ferroviaire, d'un vendeur de billets ou d'un voyagiste ». Elle étend par ailleurs la définition de la « correspondance manquée », désormais entendue comme « une situation dans laquelle un voyageur manque un ou plusieurs services au cours d'un voyage ferroviaire, vendu sous la forme d'un billet unique, à cause d'un retard ou de l'annulation d'un ou de plusieurs services précédents, ou du départ d'un service avant l'heure de départ prévue ».
En cas de rupture de correspondance sur un trajet couvert par un billet unique, le voyageur bénéficierait ainsi des droits au remboursement ou au réacheminement, à l'indemnisation et à l'assistance, opposables à l'entreprise ferroviaire responsable du retard. Il pourrait en outre emprunter un train de l'entreprise dont il a manqué le service du fait de la rupture de correspondance, sous réserve des places disponibles.
La proposition européenne converge ainsi, pour partie, avec les orientations retenues par les rapporteurs. Elle s'en distingue néanmoins sur plusieurs points techniques.
D'une part, la proposition sénatoriale poursuit l'objectif de garantir au voyageur la poursuite de son voyage, tandis que la proposition de règlement traite plus largement des responsabilités de l'entreprise ferroviaire à l'origine du retard ayant causé la rupture de correspondance. Il convient toutefois de relever que la rédaction adoptée à l'initiative des rapporteurs dans la loi-cadre comprend la mention « sans préjudice des droits ouverts par le règlement (UE) 2021/782 », qui permettrait le cas échéant une application cumulative des deux dispositifs.
D'autre part, si la proposition de règlement prévoit également un droit d'embarquement sur un autre train en cas de correspondance manquée, la portée des deux dispositifs diverge sensiblement. Dans le texte européen, ce droit ne serait opposable qu'à l'entreprise ferroviaire dont un service a été manqué, et sous réserve des places disponibles. La rédaction adoptée par le Sénat va plus loin : elle vise à permettre au voyageur d'embarquer dans le premier train disponible, quelle que soit la compagnie exploitante.
Cependant, la proposition de la Commission européenne, est susceptible de générer des coûts substantiels sur les finances publiques des autorités organisatrices des transports régionaux conventionnés. En effet, elle prévoit que le droit au réacheminement soit aux frais de l'entreprise responsable du retard. Or, comme mentionné plus haut, une telle disposition impacterait en premier lieu les services TER. En outre, elle prévoit également que les obligations liées au billet unique puissent s'appliquer sur tous les services ferroviaires à l'exception des « services ferroviaires sur des réseaux autonomes destinés exclusivement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou de banlieue ». Il apparaît ainsi que les réseaux de RER ou de transiliens seraient inclus dans le nouveau dispositif. Or, comme l'indique l'autorité des transports européens métropolitains (EMTA) : « contrairement à une agence de voyages, les opérateurs ferroviaires et les AOM ne disposent ni de l'ensemble des outils de réservation, ni du rôle commercial leur permettant d'assurer une prise en charge complète de bout en bout ». L'ouverture à la concurrence ne saurait en effet conduire à un alourdissement de la dépense publique et à une complexification de l'usage des transports publics collectifs. Le dispositif sénatorial pose ainsi le principe de l'absence de compensation entre opérateurs en cas de prise en charge de voyageurs d'une autre compagnie.
Les rapporteurs forment le voeu que les colégislateurs européens améliorent ces propositions dans le sens des amendements adoptés lors de la loi-cadre, pour simplifier durablement l'usage des transports collectifs.
3. Accompagner les voyageurs ferroviaires pour chacune des perturbations de leurs trajets
Les rapporteurs souhaitent également que les voyageurs bénéficient d'un meilleur accompagnement face aux autres perturbations qu'ils sont susceptibles de rencontrer au cours de leurs déplacements.
Le règlement européen du 29 avril 2021 relatif aux droits et obligations des voyageurs ferroviaires prévoit qu'en cas de retard, chaque voyageur a droit à une indemnisation égale à 25 % du prix du billet pour un retard compris entre 60 et 119 minutes, et à 50 % pour un retard de 120 minutes ou plus. SNCF Voyageurs a, de son côté, choisi d'aller au-delà de ces exigences dans le cadre de sa politique commerciale, en proposant via sa garantie G30 un remboursement de 25 % dès 30 minutes de retard et de 75 % à partir de 3 heures. Ce remboursement est toutefois conditionné à une démarche active du voyageur, qui doit en faire la demande à l'issue du retard constaté. Or, une part significative des voyageurs éligibles n'effectuerait pas cette démarche. Les publics les plus vulnérables sont ainsi fréquemment privés de ce droit, en raison d'asymétries d'information ou de difficultés d'accès aux outils numériques, tels que le Chatbot de SNCF Voyageurs qui permet de formuler sa demande en ligne.
Les rapporteurs soulignent dès lors la nécessité de faciliter l'accès aux remboursements pour les voyageurs qui y ont légitimement le droit. Le système devrait évoluer vers une logique de remboursement automatique, de nature à simplifier les démarches et à réduire les inégalités d'accès au droit.
Le même constat s'impose en cas d'annulation de train, situation dans laquelle le voyageur demeure trop souvent sans accompagnement adéquat. Le règlement européen précité impose aux entreprises ferroviaires d'informer le voyageur de la situation et de lui proposer soit un réacheminement vers sa destination finale dans les meilleurs délais ou à une date ultérieure de son choix, soit le remboursement intégral de son billet avec annulation du voyage. Dans les faits, cet accompagnement reste insuffisant. De nombreux voyageurs lésés ne parviennent pas à trouver une solution de substitution dans les délais requis. La nécessité d'annuler soi-même son billet pour obtenir un remboursement, alors que c'est le transporteur qui a supprimé le service, constitue en outre une source de non-recours pour les voyageurs les plus fragiles face aux démarches numériques.
Enfin, certains billets aller-retour ne font pas l'objet d'une couverture satisfaisante en matière de remboursement. La FNAUT a ainsi indiqué aux rapporteurs de la mission que « la possibilité d'acheter des titres en aller-retour confère des droits aux voyageurs, comme le remboursement du billet de retour en cas d'annulation de l'aller par le transporteur. Il conviendrait donc de préserver ce droit d'annulation en cas de retour annulé. C'est tout à fait possible, même dans le cas où les cartes de réduction cesseraient de cibler le critère “aller-retour” ».
Les rapporteurs préconisent donc que l'annulation d'un trajet par une entreprise ferroviaire soit accompagnée d'un remboursement automatique à moins que le voyageur ait demandé son réacheminement dans un délai raisonnable. De même, il convient que l'annulation d'un train dans le cadre d'un aller-retour acheté permette le remboursement de l'ensemble du trajet.
* 143 Source : réponses de la DGITM au questionnaire écrit des rapporteurs.
* 144 Source : réponses de la DGITM au questionnaire écrit des rapporteurs.
* 145 Règlement d'exécution (UE) 2026/253 de la Commission du 6 février 2026 relatif à la spécification technique concernant le sous-système télématique du système ferroviaire de l'Union européenne pour l'interopérabilité du partage de données dans le transport ferroviaire (STI TEL) et abrogeant les règlements (UE) n° 454/2011 (STI ATV) et (UE) n° 1305/2014 (STI ATF).
* 146 Source : réponses de la DGITM au questionnaire écrit des rapporteurs.