Transports collectifs : pour une billettique levier de solidarité, de simplicité, d'efficacité

Rapports d'information

Rapport d'information n° 783 (2025-2026), déposé le

C. LA PARTIE ÉMERGÉE DE L'ICEBERG : SIMPLIFIER L'ACTE D'ACHAT DE L'USAGER

1. Simplifier la tarification pour l'usager et développer une tarification solidaire
a) Simplifier la tarification en assouplissant les modalités d'usage des cartes de réduction régionales

La simplification des systèmes de billettique doit mener in fine à une simplification de l'acte d'achat pour l'usager, qui pourrait encourager le recours aux transports publics.

Ainsi, le rapprochement de la structure de tarification des AOM locales et régionales à travers l'harmonisation des catégories tarifaires a pour premier effet de faciliter l'interopérabilité des systèmes de billettique. Toutefois, au-delà de cet effet indispensable, cette harmonisation doit être approfondie afin d'améliorer la lisibilité de l'offre pour les voyageurs. Il est à cet égard indispensable de mieux concilier d'une part la liberté tarifaire des régions et d'autre part la lisibilité et l'attractivité de l'offre pour le voyageur.

Pour le transport ferroviaire régional en particulier, les rapporteurs considèrent que les cartes de réduction régionales accordées en fonction des différents statuts doivent permettre aux usagers de bénéficier des avantages ouverts par les cartes analogues dans d'autres régions. Par exemple, le titulaire d'une carte « Rémi Liberté Jeune » devrait pouvoir bénéficier des réductions ouvertes par la carte analogue « Ma carte TER Hauts-De-France -26 ans » et vice-versa. En revanche, les bénéficiaires de ces cartes n'auraient pas d'avantages spécifiques dans les régions n'ayant pas mis en oeuvre de carte à destination des jeunes.

À moyen terme, il pourrait même être opportun que les différentes régions s'accordent pour proposer un ensemble commun de cartes de réduction régionales valables sur l'ensemble du territoire national. Une telle mesure permettrait de simplifier les déplacements interrégionaux et constituerait un signal pertinent pour inciter les voyageurs à privilégier l'usage des transports publics pour l'ensemble de leurs trajets, et pas seulement leurs trajets du quotidien.

Ce dispositif pourrait contenir le prix du TER pour les usagers occasionnels d'autres réseaux que celui qu'ils utilisent au quotidien, et ainsi favoriser un continuum d'usages des transports publics pour l'ensemble de leurs déplacements. Ce choc de simplification de la tarification est d'autant plus nécessaire que c'est pour leurs déplacements occasionnels - et non pour leurs déplacements quotidiens - que les usagers sont le plus sensibles aux prix du billet112(*). Or, selon Mobil'in Pulse, « les occasionnels paient très cher leur transport public, autant si ce n'est plus cher que s'ils effectuaient ce trajet en voiture »113(*). Les rapporteurs partagent l'analyse du collectif « Oui au train de nuit ! » qui souligne que « certains usagers se voient inutilement exclus des services publics ferroviaires par la disparité et la complexité des prix », et appelle à une « simplification des paramètres des tarifs TER »114(*), ce qui exige une uniformisation au niveau national de certains paramètres. Mobil'in Pulse souligne à ce propos que l'objectif de la politique de tarification, à savoir « augmenter les recettes ne passe pas par une augmentation uniforme des tarifs mais par une augmentation de la fréquentation en touchant plus d'occasionnels qui aujourd'hui ne prennent pas les TER du fait de tarifs trop élevés ».

Proposition n° 8 : créer un ensemble de cartes de réduction de transport régional valables pour tous les transports régionaux français afin d'inciter les personnes utilisant les transports publics au quotidien à les utiliser également pour leurs autres déplacements.

b) Passer d'une logique fondée prioritairement sur la tarification sociale à une logique fondée sur la tarification solidaire

Actuellement, la plupart des réductions sur les titres de transport public sont fondées sur un statut (enfant, jeune, étudiant, stagiaire, demandeur d'emploi, senior...).

Cette logique de tarification sociale doit être distinguée de la tarification solidaire, qui « inclut l'ensemble des tarifications modulant le niveau de réduction au niveau de revenu des ménages, ce niveau de revenu étant apprécié au travers d'une forme de Quotient Familial (QF) »115(*). Comme le met en avant le Cerema, ces tarifications solidaires « permettent une meilleure prise en compte de la capacité à payer du ménage ainsi qu'une progressivité des niveaux de réduction ».

Actuellement, dans le domaine des transports publics, il existe une tarification solidaire minimale à l'échelle nationale. L'article L. 1113-1 du code des transports, créé à l'origine par l'article 123 de la loi « SRU », prévoit que les AOM locales et régionales - mais pas l'État - mettent en place une réduction tarifaire d'au moins 50 % sur les titres de transport de personnes dont les ressources ne dépassent pas le plafond d'éligibilité à la complémentarité santé solidaire (C2S) à titre gratuit. La réduction s'applique, quel que soit le lieu de résidence de l'usager.

Cette obligation n'est cependant pas toujours respectée par certaines AOM. En outre, l'État, en tant qu'AOM des trains Intercités n'applique pas cette tarification solidaire, car il est exclu du champ d'application de l'article L. 1113-1 du code des transports. Pour les rapporteurs, il est nécessaire que l'État soit tenu d'appliquer, au même titre que l'ensemble des autres AOM, cette tarification solidaire. La tarification solidaire est en effet une question de solidarité nationale, et il est donc incohérent que l'État s'y soustraie.

Plus largement, il pourrait être opportun de mener un « choc d'équité tarifaire » et d'étendre cette tarification solidaire fondée sur les tranches de revenu pondérées par le quotient familial - sur le modèle du calcul de l'impôt sur le revenu - à l'ensemble des services publics de transport, en prévoyant plusieurs seuils de réduction harmonisés à l'échelle nationale. Une telle mesure permettrait d'assurer un rapprochement entre la structure des réductions tarifaires et les capacités financières réelles des usagers. Elle pourrait ainsi mieux prendre en compte la situation de certains publics, comme les travailleurs pauvres, souvent exclus des tarifs sociaux fixés en fonction d'un statut.

Ces réductions progressives en fonction du niveau de revenu éviteraient ainsi de trop importants effets de seuil.

Ainsi, la commission considère opportun de modifier l'article L. 1113-1 du code des transports pour :

- étendre son champ d'application à l'État : la solidarité nationale concerne autant l'État que les collectivités territoriales ;

- ajouter de nouveaux seuils de réduction en fonction d'autres plafonds de ressources que l'éligibilité à la C2S.

Cette tarification solidaire pourrait partiellement se substituer à certains tarifs sociaux aux effets redistributifs incertains, notamment ceux à destination des seniors. Une telle substitution permettrait en effet de mieux cibler les réductions vers les publics qui en ont besoin. Comme le note la Cour des comptes116(*), « Les travailleurs pauvres, qui n'avaient généralement droit à aucune forme de réductions auparavant sont les “gagnants” tandis que les personnes âgées non précaires qui bénéficiaient de tarifs préférentiels ou de gratuité sont les “perdantes” ». De telles mesures solidaires, fondées sur un principe de redistribution verticale en fonction des revenus ne sont cependant pas incompatibles avec le maintien de certaines mesures sociales de redistribution horizontale, notamment à destination des familles.

Pour être efficace, il est indispensable de simplifier au maximum l'achat de titres à tarif solidaire. Cette tarification sociale ne doit pas être conditionnée à l'achat d'une carte de réduction, qui constitue une démarche préalable pouvant désinciter à l'usage de ces critères de tarification.

De façon générale, en effet, la complexité des démarches administratives permettant de bénéficier de réductions est un obstacle à l'utilisation des transports publics par les publics défavorisés. La Cour des comptes a d'ailleurs souligné à ce propos dans son rapport du 15 septembre 2025 précité que « Les personnes en situation de fragilité économique ont souvent du mal à tirer parti des tarifs préférentiels. Pour limiter la fraude et s'assurer que les titres à tarif réduit sont bien achetés par les ayants droit, les opérateurs doivent établir des procédures de contrôle qui complexifient l'achat. En conséquence, certains potentiels bénéficiaires se retournent souvent vers le titre le plus simple à acquérir : le titre unitaire ». Le bénéfice de ces tarifs pour les titres unitaires doit donc être immédiatement possible, sur le modèle de l'achat de titres à tarif réduit IDFM : la vérification du justificatif ne s'effectue qu'a posteriori, en cas de contrôle. Pour les abonnements, afin d'éviter que l'usager ait à justifier de son tarif à chaque trajet, il pourrait être possible de maintenir une justification a priori du droit à bénéficier du tarif en question.

Pour le cas du tarif solidaire existant, le justificatif à fournir en cas de contrôle est assez simple : l'affiliation C2S gratuite117(*). Il pourrait être possible de définir un autre niveau de réduction lié au seuil d'éligibilité à la C2S payante, afin de garantir là encore une preuve assez simple du droit au bénéfice d'un tarif réduit. En cas de définition d'autres seuils, il est indispensable d'identifier un justificatif simple à obtenir pour l'usager et à vérifier pour l'AOM. Une telle situation exige un travail approfondi entre les services fiscaux et les AOM. La Cour des comptes rappelait à ce propos que « Seule l'API Impôt Particulier, gérée par la DGFIP, permet de vérifier les ressources de l'usager, mais cette dernière ne permet pas d'identifier les ayants droit du foyer fiscal ».

Proposition n° 9 : mettre en oeuvre dans l'ensemble des transports publics conventionnés, y compris nationaux, une tarification solidaire fondée sur le niveau de ressources des usagers.

c) Pour les services ferroviaires SLO, une mise à jour du billet congés annuels et une extension des réductions imposées par décret à SNCF Voyageurs

Il n'existe pas actuellement de réduction dont peuvent bénéficier les usagers occasionnels de transports de longue distance en SLO sans achat de carte de réduction. Or, le coût de l'achat d'une telle carte nécessitant d'être amorti sur plusieurs trajets, les réductions auxquelles elle peut ouvrir ne concernent que les usagers empruntant le train plusieurs fois par an. Une catégorie d'usagers est ainsi exclue du système de réductions sur le transport de longue distance : les personnes empruntant le train une fois par an.

Cette réduction était pourtant l'esprit du « billet populaire congés annuels », devenu « billet congés annuels », qui a été créé par Léo Lagrange, sous-secrétaire d'État aux sports et à l'organisation des loisirs sous le Front populaire. Comme le rappelait le Sénateur Olivier Jacquin lors de l'examen d'amendements déposés sur ce sujet par le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) et par le groupe écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) au projet de loi-cadre relatif au développement des transports, « Ce billet de congé annuel vise les voyageurs occasionnels, ceux qui n'ont pas souvent l'occasion de prendre le train, à qui il arrive exceptionnellement de faire un déplacement pour des raisons familiales, des obsèques par exemple, ou pour partir une fois par an en vacances »118(*).

Cependant, actuellement, moins de 24 000 billets sont vendus par an via ce dispositif.

Ce faible usage s'explique par la lourdeur administrative des démarches préalables à son achat. Il faut en effet, suivre une lourde procédure suivante :

- télécharger le formulaire de demande en ligne, l'imprimer, le renseigner en précisant les trajets et les accompagnateurs éventuels du demandeur ;

- joindre tout document permettant de justifier du droit au bénéfice du billet (certificat de l'employeur attestant la nature de l'emploi et l'octroi d'un congé payé, par exemple) ;

- joindre les documents prouvant la parenté avec les autres personnes figurant sur le titre de transport, si le titre de transport comprend plusieurs personnes ;

- remplir le formulaire et le transmettre à la SNCF via le chatbot TOUTOUI ;

- dès réception du mail de confirmation de dépôt du formulaire, réserver les billets auprès des téléconseillers SNCF.

En outre, la réduction proposée, 25 % du prix de base du billet - contre 40 % à sa création en 1936 - est très peu élevée. Le ministre chargé des transports, Philippe Tabarot, a en outre souligné lors de l'examen d'amendements portant sur la question du billet congés annuels que « Les tarifs proposés par les opérateurs ferroviaires, avec ou sans carte commerciale, sont souvent plus avantageux que le billet de congé annuel, ce qui limite son utilisation »119(*).

Pour les rapporteurs, il est donc opportun d'adapter le billet congés annuels à notre époque en préservant l'esprit qui a présidé à sa création en 1936. Ce nouveau billet congés annuels devrait donc être valable pour tous, proposer un tarif attractif, être utilisable pour des voyages via l'ensemble des compagnies ferroviaires de SLO et être activé facilement, sans démarche administrative préalable. Un code unique spécifique pour chaque membre d'un foyer fiscal pourrait par exemple être transmis en même temps que leur avis d'imposition aux bénéficiaires. Ce code fonctionnerait comme n'importe quel autre code de réduction utilisable lors de la réservation d'un billet.

En outre, plusieurs tarifs catégoriels et sociaux sont imposés à la SNCF, y compris pour les trajets en SLO. Il s'agit notamment du tarif spécial accordé aux militaires (le « quart de place ») et à leurs familles et du tarif familles nombreuses. Le coût de ceux-ci est ensuite compensé aux opérateurs par l'État, suivant une formule, qui prend en compte la complexité de la grille tarifaire de la SNCF et les évolutions du prix des billets dans le temps (yield management). Ainsi, pour les militaires, plusieurs éléments sont pris en compte :

- le tarif de report, qui correspond à la moyenne annuelle du prix de tous les billets supérieurs au tarif réduit vendus sur une origine-destination, pour un type de train et un type de voyageur donné ;

- l'induction, qui correspond au gain pour l'opérateur du voyage effectué par les bénéficiaires des réductions tarifaires prévues qui n'auraient pas voyagé en l'absence d'un tarif réduit ;

- le trafic induit correspond à la différence entre le trafic observé grâce à l'application du tarif réduit et le trafic qui aurait existé en l'absence de réduction tarifaire, appelé trafic de référence. Le trafic de référence est établi à partir de l'évaluation du coefficient d'élasticité-prix de la demande de transport ferroviaire.

La compensation d'un billet est donc calculée avec la formule suivante : (Tarif de report - Tarif réduit) x Trafic de référence - Induction.

Le tarif réduit dont bénéficient les militaires a été étendu au 1er janvier 2024 à l'ensemble des compagnies ferroviaires de SLO120(*). Actuellement, la montant de la compensation versée aux compagnies est d'environ 105 millions d'euros par an121(*).

En revanche, les autres tarifs sociaux, notamment le tarif famille nombreuse restent appliqués exclusivement par SNCF Voyageurs. Le tarif famille nombreuse est ainsi défini par le décret n° 80-956 du 1er décembre 1980 relatif aux réductions accordées aux familles nombreuses sur les tarifs de la Société nationale des chemins de fer français, qui ne s'applique qu'à l'opérateur historique. La question de l'extension aux autres opérateurs de ces tarifs sociaux pose celle du niveau de leur compensation par l'État. La compensation à SNCF Voyageurs des tarifs sociaux - hors tarifs militaires - est de 15 millions d'euros en 2026122(*). Or, l'opérateur estime que cela serait inférieur au coût réel du dispositif. Une extension des tarifs sociaux aux autres opérateurs pourrait donc rouvrir le débat sur le niveau de la juste compensation et amener l'État à devoir définir des modalités de calcul de la compensation plus coûteuses, ce qui constituerait un frein dans l'élargissement aux autres opérateurs de ces tarifs sociaux.

Dans le système monopolistique historique, la question de la compensation à la SNCF du coût de ces tarifs sociaux pouvait apparaître comme moins structurante qu'actuellement dans la mesure où l'État était le seul actionnaire de l'unique bénéficiaire éventuel des compensations. Dans un système ouvert à la concurrence, le niveau des compensations devient un enjeu majeur :

- si seule SNCF Voyageurs propose ces tarifs sociaux et reçoit une compensation insuffisante, l'opérateur supporte une charge que ne supportent pas ses concurrents et qui pourrait le désavantager ;

- si la compensation est versée à d'autres opérateurs que SNCF Voyageurs, le coût de cette dernière pour les finances publiques est plus directement perceptible que dans un système monopolistique.

Les rapporteurs estiment indispensable d'adapter les tarifs sociaux à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire, afin que l'ensemble des opérateurs de SLO proposent ces tarifs. La question des tarifs sociaux de transport ne peut pas être traitée uniquement comme une question de politique commerciale et de différenciation des différentes compagnies sur un marché concurrentiel, mais doit d'abord être considérée comme une politique publique visant à renforcer l'accès aux transports publics de longue distance décarbonés.

Proposition n° 10 : moderniser le « billet congés annuels » et adapter les tarifs sociaux du transport ferroviaire à l'ouverture à la concurrence du SLO.

Enfin, la diversification interne de l'offre du groupe SNCF et l'ouverture à la concurrence du SLO entraînent une multiplication des règles d'échange et de remboursement des billets, ce qui est source d'illisibilité pour les voyageurs. Ainsi, un billet TGV Inoui est généralement annulable remboursable jusqu'à 7 jours avant le départ, date après laquelle des frais de 19 € sont prélevés en cas d'échange ou d'annulation. Les billets « flex première » des TGV Inoui sont plus flexibles et peuvent même être échangés et remboursés jusqu'à 30 minutes après le départ sans frais, mais sont très chers. Les conditions applicables aux billets de train Ouigo sont moins souples : les billets sont non annulables et non remboursables sauf avec l'option payante « OuigoFlex ». La SNCF lance également parfois des opérations commerciales proposant des billets à prix réduit, mais aux conditions d'échange et d'annulation strictes. Pour Trenitalia, le tarif Serenita prévoit la possibilité d'échanger et de se faire rembourser son billet jusqu'au départ du train. L'échange est sans frais, mais il y a une retenue des 20 % en cas d'annulation. Pour les rapporteurs, il serait opportun que les opérateurs ferroviaires entament un dialogue afin d'aboutir à un accord uniformisant les règles d'échange et de remboursement. Cet accord pourrait notamment préserver une flexibilité pour les voyageurs des trains à bas coûts, car il est paradoxal d'imposer les conditions tarifaires les plus strictes aux voyageurs les moins favorisés.

2. Assurer la visibilité de l'offre de l'ensemble des opérateurs et favoriser le développement d'une offre multimodale
a) Le SLO ferroviaire : étendre le principe d'ouverture de la vente des titres de transport afin que les voyageurs bénéficient facilement de l'ensemble de l'offre de transport disponible

La question de la billettique est un enjeu essentiel de l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire en SLO compte tenu de la position dominante de l'application SNCF Connect sur ce marché (voir, à ce propos, le 3 du B du I, « L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire librement organisé : la billettique comme enjeu concurrentiel majeur »).

Pour la commission, la billettique a pour premier rôle d'assurer une accessibilité de l'offre de transport ferroviaire et ainsi favoriser le report modal et la décarbonation des mobilités. Il est donc nécessaire d'assurer une meilleure visibilité de l'ensemble de l'offre de l'ensemble des opérateurs ferroviaires sur l'ensemble des canaux de vente disponibles.

C'est la raison pour laquelle les rapporteurs ont déposé l'amendement  COM-156 au projet de loi-cadre sur le développement des transports, qui a été adopté par le Sénat et est devenu l'article 9 bis du texte.

(1) Simplifier la vente des titres de transport par des distributeurs tiers

Actuellement, les SNM tiers peuvent seulement vendre de droit les titres de SLO d'une distance inférieure à 100 km en application de l'article 28 de la LOM. Pour les autres titres, les opérateurs de SLO disposent de la liberté d'autoriser ou non des tiers à les vendre.

Or, les SNM développés par les régions rencontrent des difficultés pour vendre les titres de SLO du fait de cette réglementation, notamment parce que, contrairement aux SNM privés, les Régions et les syndicats mixtes comme NAM ne peuvent pas se constituer en agences de voyages. SNCF Voyageurs exige en effet que ses distributeurs soient des agences de voyages, car celles-ci offrent des garanties indispensables à l'égard des voyageurs, notamment en cas de perturbation du trafic, comme évoqué précédemment.

Toutefois, l'opérateur a indiqué aux rapporteurs de la mission d'information avoir indiqué aux régions que les SNM régionaux pouvaient signer un contrat d'agrément afin de distribuer ces titres, sans pour autant être des agences de voyages.

Le cadre juridique actuel est également source de divergences d'interprétation entre les acteurs. Selon Régions de France, en effet, « SNCF Voyageurs retient une interprétation extrêmement extensive de la disposition, en considérant que le point d'origine d'un TGV Poitiers-Bordeaux est en réalité Paris Montparnasse. Par conséquent, quasiment aucun trajet SLO français ne pourrait, selon cette lecture, être concerné par la disposition »123(*).

Constatant ces difficultés rencontrées par les AOM et les divergences d'interprétation de la loi entre les acteurs, les rapporteurs ont considéré indispensable de modifier le cadre juridique en vigueur. L'article 9 bis du projet de loi-cadre relatif au développement des transports dans sa rédaction adoptée par le Sénat prévoit donc que le FNSM en faisant la demande s'il est une agence de voyages, ou s'il est une autorité organisatrice de la mobilité ou un syndicat mixte justifiant de garanties équivalentes aux garanties offertes par les agences de voyages, pourraient de droit distribuer l'ensemble des SLO ferroviaires et routiers qu'il souhaite.

Cette disposition concilie l'objectif d'ouverture à tous les SNM le souhaitant la vente de titres de SLO de longue durée et le maintien de garanties élevées pour les voyageurs.

(2) Prévoir la possibilité, pour un opérateur de SLO routier ou ferroviaire, d'être distribué par l'ensemble des SNM qui distribuent déjà des trajets similaires

De façon symétrique, l'article 9 bis du projet de loi-cadre relatif au développement des transports dans sa rédaction adoptée par le Sénat prévoit que lorsqu'un SNM assure la vente d'un service librement organisé, le gestionnaire d'un service librement organisé sur un itinéraire identique ou similaire peut de droit obtenir la commercialisation de ses produits tarifaires par le fournisseur de service numérique multimodal dans des conditions raisonnables, équitables, transparentes et proportionnées, notamment en matière de rémunération dudit service numérique multimodal.

Le dispositif adopté par le Sénat devrait obliger un SNM qui commercialise, par exemple, un service de train à grande vitesse sur un axe à vendre l'ensemble de l'offre ferroviaire à grande vitesse sur cet axe ainsi que l'offre de transport collectif routier des opérateurs qui lui en font la demande.

L'objectif de cette disposition est de garantir un accès rapide à l'ensemble de l'offre ferroviaire pour les voyageurs. Ce nouveau cadre normatif - qui n'entrerait en vigueur qu'au 31 décembre 2027124(*) afin de laisser le temps aux différents acteurs de s'y adapter - permettrait ainsi à l'ensemble des acteurs de SLO routier et ferroviaire en faisant la demande d'être distribués, par exemple, sur SNCF Connect.

À cet égard, les rapporteurs ne partagent pas l'analyse du groupe SNCF qui indique que « imposer une telle obligation limiterait cette liberté [du marché de distribution] sans garantie d'amélioration pour les voyageurs, tout en ajoutant une contrainte réglementaire inutile dans un écosystème déjà dynamique »125(*). Bien que le marché de la distribution soit « libre et concurrentiel », comme le rappelle le groupe SNCF, celui-ci reste marqué par la domination de l'application intégrée au groupe de l'opérateur historique. La possibilité d'être référencé ou non sur cette application constitue en effet un enjeu de visibilité majeure pour les nouveaux entrants, qui ne bénéficient pas de la notoriété que l'opérateur historique a acquise dans le cadre de la situation antérieure de monopole126(*).

Le Sénat, suivant les rapporteurs de la mission d'information et le rapporteur du projet de loi, a cherché à mettre en place un dispositif équilibré. Le texte adopté propose ainsi une exception à cette obligation d'hébergement de l'offre d'un opérateur en faisant la demande : la disposition ne s'appliquerait pas au SNM dont le fournisseur est directement l'opérateur de l'ensemble des services dont il assure la vente. Autrement dit, le dispositif laisserait la possibilité à l'ensemble des acteurs, y compris à l'opérateur historique, de disposer d'un SNM sur lequel il ne commercialiserait que son offre SLO. Le groupe SNCF a d'ailleurs créé un tel SNM pour Ouigo. Il a ainsi indiqué aux rapporteurs que « contrairement à une idée reçue, TGV INOUI n'a jamais disposé d'un site de vente dédié. Le site oui.sncf, devenu SNCF Connect, a toujours été une plateforme multi-transporteurs, conçue pour offrir une vision globale de l'offre ferroviaire SNCF Voyageurs, incluant TGV INOUI, TER, Intercités et d'autres opérateurs transfrontaliers. Quant à OUIGO, son positionnement low-cost et son modèle économique spécifique justifient une stratégie commerciale distincte, avec un site dédié pour une clientèle ciblée et des processus optimisés (vente directe, gestion des options tarifaires, etc.). SNCF Voyageurs ne ferme aucune porte et reste attentive à l'évolution des attentes des clients et des dynamiques du marché ».

L'objectif de ce dispositif est d'éviter une asymétrie au détriment de l'opérateur historique, qui, sans cette précision, serait le seul opérateur à ne pas bénéficier d'un système exclusif de vente de ses propres titres.

Proposition n° 11 : permettre aux tiers de vendre de droit des titres de SLO et symétriquement aux opérateurs de SLO d'être distribués par l'ensemble des SNM afin que les voyageurs puissent tirer profit de l'ensemble de l'offre de transports disponibles et favoriser l'intermodalité.

(3) Un cadre européen en mouvement : les propositions de règlement publiées par la Commission européenne

La Commission européenne a publié le 13 mai dernier un « paquet » billettique et droits des voyageurs, composé de deux règlements portant sur la billettique (l'un sur la billettique multimodale et l'autre sur la billettique ferroviaire) et d'un règlement relatif aux droits des passagers. Elle a dressé un constat similaire à celui de la mission d'information, en considérant que le manque de visibilité des opérateurs alternatifs sur les canaux de billettique traditionnels pouvait constituer un frein à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire.

Plus largement la Commission européenne a considéré qu'« un système de billetterie efficace est essentiel au fonctionnement du marché du transport ferroviaire de voyageurs ». Or, pour la Commission le fonctionnement du marché de la billetterie ferroviaire dans l'UE est « insuffisant » et constitue une « faiblesse structurelle importante ». En effet, « Les entreprises historiques agissent en tant que contrôleurs d'accès et exploitent la grande majorité des services de transport ferroviaire de voyageurs tout en détenant également leur prestataire de services de billetterie en ligne. Ces entreprises peuvent à la fois : i) tirer parti de leur position pour désavantager les prestataires concurrents de services de billetterie en ligne en partageant les données et les offres de manière sélective  ; et ii) exclure les opérateurs ferroviaires concurrents en refusant de vendre sur leur principal service de billetterie en ligne les billets proposés par ces opérateurs concurrents. Cette situation limite la transparence des prix et réduit la visibilité des nouveaux opérateurs auprès des consommateurs, sapant ainsi les arguments économiques en faveur de nouveaux services ferroviaires qui, sans cela, stimuleraient l'accessibilité financière et entraîneraient un transfert modal. Pour les nouveaux opérateurs, une billetterie en ligne efficace est essentielle pour atteindre les clients. Pour les consommateurs, l'achat de billets de train est trop difficile, en particulier lorsqu'ils voyagent à l'étranger ou lorsque le trajet implique l'utilisation de trains provenant de plusieurs opérateurs ».

(a) La proposition de règlement sur la billettique ferroviaire

La proposition de règlement sur la billettique ferroviaire - les services de tram, de métro et les réseaux ferrés urbains sont exclus127(*) - propose des mesures similaires à celles que le Sénat a adoptées lors de l'examen du projet de loi-cadre précitée.

Le texte impose aux opérateurs ferroviaires de permettre aux distributeurs numériques de billets de vendre leurs titres (Sharing obligation). Les négociations doivent débuter dans les deux mois suivant la réception de la demande, et l'accord doit être signé dans un délai de huit mois maximum, sauf accord contraire entre les parties.

Le texte propose de mettre en oeuvre une obligation d'hébergement (Hosting obligation) : les distributeurs de billets verticalement intégrés au sein d'entreprises ferroviaires disposant d'une « présence significative sur le marché » (définie par une part de marché nationale supérieure ou égale à 50 % des services ferroviaires nationaux de passagers) sont qualifiés d'« opérateurs de billetterie en ligne indispensables ». Ils ont l'obligation contractuelle d'ouvrir leur propre service de vente en ligne pour y héberger et vendre les produits ferroviaires des opérateurs tiers concurrents qui en font la demande. Ce seuil de 50 % s'aligne sur la jurisprudence européenne en matière de concurrence, qui considère qu'une telle part de marché constitue, sauf circonstances exceptionnelles, la preuve d'une position dominante.

Dans les douze mois suivant l'entrée en vigueur du règlement, indépendamment de toute demande, les distributeurs de billettique indispensables devront également afficher dans les résultats de recherche pertinents tous les services ferroviaires disponibles.

Le texte définit également les modalités des contrats entre les opérateurs ferroviaires et les distributeurs. Leurs conditions doivent être justes et non discriminatoires.

Les opérateurs ne pourront pas assortir le contrat commercial de conditions abusives ni exiger l'acceptation de conditions supplémentaires qui ne sont pas nécessaires à la présentation, à la mise en lien, à la revente ou à la distribution de leurs produits ferroviaires. Ils seront tenus de mettre à la disposition du prestataire de services de billettique en ligne, à sa demande, l'ensemble des informations relatives à leurs produits ferroviaires, y compris celles soumises à disponibilité et à réservation ou aux tarifs cédés, ainsi que les informations en temps réel. Les opérateurs devront permettre aux distributeurs de combiner n'importe quels produits ferroviaires, y compris ceux proposés par différents prestataires de services ferroviaires, et de les vendre comme un seul billet.

Les opérateurs devront veiller, lorsqu'il est convenu d'appliquer une rémunération, à ce que celle-ci soit équitable, raisonnable et non discriminatoire. Il en est de même pour les exigences relatives aux ratios « look-to-book » (le rapport entre le nombre de requêtes de consultation de prix/horaires et les ventes de billets réelles), qui doivent être, le cas échéant, au moins équivalentes à celles convenues avec leur propre prestataire de services de billettique en ligne intégré verticalement.

En revanche, les opérateurs ferroviaires pourront notamment exiger des distributeurs de billets de :

- transmettre les données relatives aux requêtes et aux transactions sur leur site ;

- démontrer la maîtrise de certaines compétences techniques, de présenter des capacités financières suffisantes pour remplir les obligations découlant de leurs engagements contractuels et de fournir des plans de continuité commerciale ;

- mettre en oeuvre certaines mesures de cybersécurité.

De même, les frais ponctuels raisonnables liés à la connexion aux systèmes opérationnels du prestataire de services ferroviaires seront à la charge du service de billettique en ligne demandeur.

Pour les rapporteurs, cette proposition de la Commission poursuit un objectif pertinent, dans la mesure où elle vise à simplifier l'accès à l'offre des opérateurs ferroviaires alternatifs pour les usagers.

Un dispositif pensé à l'échelle européenne est nécessaire pour améliorer la distribution des titres ferroviaires internationaux. À cet égard, Transport & Environnement (T&E) a souligné auprès des rapporteurs que les principaux SNM n'assuraient pas une visibilité suffisante des trajets ferroviaires internationaux : « la plateforme SNCF Connect n'affiche pas les principales liaisons européennes avec correspondance. Sur les 18 trajets analysés, 11 ne sont jamais visibles, 6 le sont en partie, et 1 l'est toujours (voir tableau en fin de contribution). Cela s'explique car SNCF Connect refuse pour le moment d'afficher ses principaux concurrents européens (Trenitalia, Renfe, Iryo, Italo, European Sleeper, etc.) Or pour faire Paris-Rome par exemple, le voyageur est obligé de choisir une autre entreprise que la SNCF (Trenitalia ou Italo) sur la deuxième partie du voyage. Idem sur un Marseille-Londres où certaines possibilités (Trenitalia + Eurostar) ne sont pas visibles sur SNCF Connect. La plateforme Trainline est plus efficace pour vendre les liaisons longue-distance en Europe, mais échoue régulièrement à afficher certaines options, notamment les combinaisons de trains à grande vitesse avec des trains de nuit (ex : Paris-Venise via Stuttgart avec ÖBB, ou Paris-Prague via Bruxelles avec European Sleeper) ». Ansi, pour T&E, « l'arrivée de nouveaux acteurs de distribution numérique, loin d'être certaine, bénéficierait d'abord au système ferroviaire, en renforçant la visibilité des alternatives ferroviaires à l'avion. Sur certaines destinations (ex : Paris-Madrid), celles-ci sont complètement invisibilisées au profit de l'avion ».

Toutefois, cette proposition présente un risque de manque de proportionnalité. Il paraît indispensable, pour un marché de la billettique comme le marché français, de veiller à ce que les obligations pesant sur l'opérateur historique ne soient pas disproportionnées. En effet, le groupe SNCF dispose de plusieurs SNM, notamment SNCF Connect et le SNM spécifique Ouigo. S'il est opportun que les compagnies tierces puissent être référencées sur SNCF Connect, compte tenu de la position de domination du marché de la billettique de ce SNM, il ne serait pas justifié que les tiers puissent également être vendus sur le SNM Ouigo ou sur un futur SNM dédié exclusivement au TGV Inoui que SNCF Voyageurs pourrait mettre en oeuvre.

En outre, cette approche est trop centrée sur le transport ferroviaire, et laisse de côté les transports routiers en SLO, qui peuvent parfois constituer une alternative pertinente au transport ferroviaire, notamment en cas de pénurie d'offre au regard d'une demande élevée. Pour les rapporteurs, il est indispensable de sortir de ce cadre monomodal pour adopter une approche plus globale des transports, et de prévoir que les opérateurs de SLO routiers puissent aussi être distribués sur ces canaux de vente.

(b) La proposition de règlement sur la billettique multimodale, dite « MDMS »

La proposition de règlement de la Commission sur la réservation de trajets multimodaux définit des obligations spécifiques pesant sur les distributeurs numériques de billets de transport, quel que soit le mode de transport (à l'exception des distributeurs propres des compagnies, qui ne vendent que leurs propres billets).

(i) Le champ d'application du texte (article 1er)

L'article 1er de la proposition de règlement définit son champ d'application :

- les prestataires de services de mobilité numérique multimodale entre entreprises et consommateurs lorsqu'ils proposent des produits de transport à des utilisateurs finaux dans l'Union, pour des trajets à l'intérieur, à destination ou en provenance de l'Union, à l'exception des services de transport dont l'objectif principal est de répondre aux besoins de transport d'un centre urbain ou d'une agglomération, y compris une agglomération transfrontalière, ou de répondre aux besoins de transport entre un tel centre ou une telle agglomération et la zone environnante ;

- aux prestataires de services de mobilité numérique multimodale entre entreprises lorsqu'ils proposent des produits de transport à des utilisateurs professionnels dans l'Union, ou lorsque le service de transport sous-jacent au produit de transport est fourni, en tout ou en partie, sur le territoire de l'Union.

Le champ de la proposition de règlement concerne donc l'ensemble des modes de transport, aussi bien le transport routier, que le transport ferroviaire et le transport aérien. Il n'est pas fait de distinction entre transport public et transport privé. Enfin le transport urbain est exclu. Cependant, les transports régionaux sont bien inclus dans le champ du texte.

(ii) La définition d'un cadre applicable à l'ensemble des fournisseurs de service numérique de mobilité multimodale128(*)

Un service numérique de mobilité multimodale à destination des consommateurs finaux (B2C MDMS) est un service qui :

- fournit aux utilisateurs finaux des informations sur la circulation et les trajets, telles que les horaires, la disponibilité des services et les tarifs des produits de transport ;

- distribue en ligne des produits de transport ou propose des liens vers des produits de transport provenant d'au moins deux opérateurs de transport du même mode, à moins que ces opérateurs de transport ne fassent partie du même groupe d'opérateurs de transport129(*).

Les sites propres des entreprises, vendant uniquement leurs billets, n'entrent donc pas dans cette catégorie.

Tous les fournisseurs de MDMS B2B, y compris ceux qui ne sont pas considérés comme ayant une présence de marché significative doivent :

- ne réserver aucune procédure spécifique de chargement ou de traitement, ni aucune autre infrastructure de distribution, ni aucune modification de ces procédures ou infrastructures, à certains opérateurs de transport ;

- fournir les mêmes informations à tous les opérateurs de transport participants concernant les modifications apportées à leurs infrastructures de distribution, procédures de chargement et procédures de traitement ;

- veiller à ce que leurs infrastructures de distribution soient séparées de manière claire et vérifiable des stocks privés, des infrastructures de gestion et des infrastructures de commercialisation de tout opérateur de transport.

Un service numérique de mobilité multimodale à destination des entreprises (B2B MDMS) est un service fourni par le biais de systèmes informatiques à des utilisateurs professionnels par une entité qui fournit des informations sur le trafic et les déplacements, telles que les horaires, la disponibilité des services et les tarifs des produits de transport, et avec ou sans la possibilité d'effectuer une réservation ou d'émettre des billets pour le compte d'un client, auprès de deux ou plusieurs opérateurs de transport, dans le même mode de transport, à moins que ces opérateurs de transport ne fassent partie du même groupe d'opérateurs de transport.

(iii) La définition d'obligations spécifiques pesant sur les fournisseurs de B2C MDMS avec une présence de marché significative

Les fournisseurs de B2C MDMS avec une présence de marché significative se répartiraient en deux catégories :

- Les fournisseurs de B2C MDMS avec une présence de marché significative à l'échelle de l'UE. Pour entrer dans cette catégorie, un distributeur devrait vendre :

o 53,5 millions de billets d'avion ou des billets pour une valeur d'au moins 6 394 Mds € ;

o 203 millions de billets de train, ou des billets pour une valeur d'au moins 3 832 Mds € ;

o 203 millions de billets de bus et d'autocar, ou des billets pour une valeur d'au moins 18 071 Mds € ;

o 203 millions de billets de transport maritime, ou des billets pour une valeur d'au moins 792 M€.

- Les fournisseurs de B2C MDMS avec une présence de marché significative à l'échelle d'un État membre. Pour entrer dans cette catégorie en France, un distributeur devrait vendre :

o 98,8 millions de billets de train, ou des billets pour une valeur d'au moins 2 392 Mds € ;

o 75,85 millions de billets de bus et d'autocar, ou des billets pour une valeur d'au moins 4 309 Mds € ;

o 6,5 millions de billets de transport maritime, ou des billets pour une valeur d'au moins 113 M€ ;

Les distributeurs de billets d'avion ne sont pas définis à l'échelle nationale, la Commission ayant considéré que le marché est européen.

SNCF Connect ayant vendu 233 millions de billets130(*) en 2025 serait un fournisseur de B2C MDMS avec une présence de marché significative à l'échelle de l'UE.

Ces distributeurs ayant une présence de marché significative seraient tenus de respecter les obligations suivantes lorsqu'ils concluent un accord commercial avec un opérateur de transport :

- fournir des garanties visant à assurer que les données commercialement sensibles partagées par les opérateurs de transport ne soient pas divulguées, notamment à d'autres opérateurs de transport utilisant le même MDMS, à des opérateurs de transport intégrés verticalement avec le fournisseur de MDMS B2C, ou à d'autres fournisseurs de MDMS B2B ;

- ne pas assortir l'accord commercial de conditions abusives ou de clauses d'exclusivité qui, intentionnellement ou non :

o empêchent ou entravent la conclusion, par les opérateurs de transport, d'accords commerciaux avec d'autres fournisseurs de MDMS B2C ou B2B en vue d'une utilisation efficace de leurs services ;

o exigent l'acceptation de conditions supplémentaires qui, de par leur nature ou selon les usages commerciaux, ne seraient pas nécessaires à la distribution ou à la réintégration de produits de transport ;

o imposent comme condition l'interdiction à l'opérateur de transport d'utiliser simultanément un autre système de réservation tiers ou son propre système de connexion directe, son système de réservation en ligne et ses centres d'appel ;

- veiller à ce que, lorsque la rémunération des services du fournisseur de MDMS B2C ou du fournisseur de MDMS B2B est convenue avec l'opérateur de transport, les niveaux de rémunération soient fondés sur des critères équitables, raisonnables et non discriminatoires :

(iv) Obligations relatives à l'affichage et aux échanges d'informations pesant sur les MDMS

Des exigences de présentation neutre et non discriminatoire des trajets

La proposition de règlement prévoit que les fournisseurs de MDMS doivent présenter les produits de transport ou leur combinaison de manière neutre et exhaustive, sans discrimination ni partialité.

La proposition règlement précise également les modalités du classement par défauts des de produits proposés. Celui-ci doit reposer sur l'un des critères suivants ou la combinaison de plusieurs d'entre eux :

- prix final ;

- durée du trajet ;

- émissions de gaz à effet de serre (GES) ;

- émissions en équivalent CO2 ;

- produits comprenant un service de transport à trajet unique, classés par heure de départ ;

- produits comprenant des arrêts et des services de correspondance disponibles, classés par heure de départ et durée totale du trajet ;

- services de transport accessibles aux personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Le classement par défaut ne peut pas être fondé sur un facteur lié directement ou indirectement à l'identité de l'un des transporteurs. L'usager doit toujours pouvoir utiliser l'ensemble de ces critères s'il le souhaite. Le prix affiché doit systématiquement être le prix final.

Des exigences relatives aux émissions de GES

La proposition de règlement crée plusieurs obligations relatives aux émissions de GES liées aux trajets proposés. Les prestataires de services MDMS doivent ainsi afficher des informations claires, transparentes et accessibles concernant les émissions de GES ou les émissions en équivalent CO2, selon le cas, des produits de transport, dès lors que ces informations sont mises à disposition par les opérateurs de transport. Lorsqu'ils classent des produits de transport ou une combinaison de produits de transport en fonction des émissions de GES ou des émissions en équivalent CO2, les fournisseurs de MDMS doivent afficher, en fin de classement, les produits de transport ou les combinaisons de produits de transport pour lesquels ces informations ne sont pas disponibles. Une telle disposition incite donc fortement les opérateurs à rendre disponible le niveau d'émissions de GES du trajet qu'ils assurent.

Des dispositions relatives aux données collectées par les distributeurs

La proposition de règlement comporte également plusieurs dispositions sur les données collectées par les distributeurs de billets. Ainsi, si des données relatives au marketing, aux réservations ou aux ventes sont fournies par un fournisseur de MDMS B2C ou B2B à la demande d'un opérateur de transport, elles doivent également être mises à la disposition, en temps utile, de tous les opérateurs de transport avec lesquels ce fournisseur a conclu un accord commercial. Ces données peuvent, et doivent, à la demande de l'opérateur de transport, couvrir tous les opérateurs de transport et utilisateurs professionnels avec lesquels ce fournisseur a conclu un accord commercial. Seules des données anonymisées et agrégées peuvent être ainsi rendues disponibles.

La proposition de règlement comporte aussi une disposition relative à la transmission de données aux AOM. À la demande d'une AOM, et à condition qu'ils proposent des services de transport sur le territoire relevant de la compétence de cette autorité, les fournisseurs de MDMS doivent transmettre les données relatives au nombre de passagers pour chaque mode de transport couvert par le MDMS. Ces données doivent être utilisées exclusivement pour améliorer l'efficacité des politiques de transports publics et de mobilité durable relevant de la compétence de cette autorité.

Cette disposition ne devrait cependant pas répondre aux difficultés pointées par les régions dans leur relation avec SNCF Connect. Les données doivent en effet être agrégées et anonymisées, alors que les régions souhaiteraient des listes nominatives. En outre, les fournisseurs de MDMS ne sont pas tenus de produire de nouvelles données en réponse à une demande émanant d'une autorité de transport public.

(v) Application du règlement

Les États membres doivent désigner un organisme national chargé de l'application du règlement, qui soit indépendant, sur le plan de son organisation, de son financement, de sa structure juridique et de ses procédures décisionnelles, de tout opérateur de transport, fournisseur de services MDMS, utilisateur professionnel ou autorité de transport public.

Pour les rapporteurs de la mission d'information, cette proposition de règlement est pertinente, car elle éviterait qu'un distributeur puisse imposer des conditions contractuelles déséquilibrées à des opérateurs de transport, mettrait en avant les trajets les moins émetteurs de gaz à effet de serre et assurerait une présentation équitable des offres. Toutefois, les rapporteurs regrettent que le règlement ne prévoie pas d'obligation pour les distributeurs de vendre l'ensemble des offres de transport sur un itinéraire du moment qu'ils distribuent une offre sur un trajet similaire, quel que soit le mode de transport concerné. Seul le règlement sur la billettique ferroviaire crée une telle obligation, mais limitée au transport ferroviaire, et non pensée de manière multimodale.

b) Les transports conventionnés : assurer une intégration des SNM publics locaux et régionaux sous l'égide des régions afin de simplifier l'usage des transports régionaux et urbains

Pour le transport conventionné régional et urbain, la visibilité de l'ensemble de l'offre exige d'en simplifier l'accès pour le voyageur et d'en améliorer la lisibilité.

L'intégration du transport ferroviaire régional au sein de systèmes de transports régionaux multimodaux a mené à son absorption par les marques de transport régional et à son intégration tarifaire avec les autres transports régionaux, notamment en matière de tarification et de cartes de réduction.

Il en a résulté une complexification à l'échelle nationale de la tarification du transport ferroviaire régionale pour les voyageurs, mais également une difficulté plus globale de compréhension de l'offre devant la prolifération de ces marques régionales, dénoncée par la FNAUT. Pour les rapporteurs, il est indispensable de concilier la lisibilité de l'offre de l'ensemble des transports ferroviaires régionaux à l'échelle nationale et leur intégration au sein de systèmes régionaux multimodaux, source de cohérence pour les déplacements intrarégionaux. C'est la raison pour laquelle - de façon complémentaire à la réforme de la tarification qu'ils proposent mentionnée supra. - ils recommandent que l'ensemble des services de train régionaux soient encore dénommés « trains TER » et affichés comme tels lors de l'achat des billets, appellation qui pourrait être associée à la marque de transport régional. Cette dernière n'aurait ainsi plus vocation à se substituer à l'appellation TER, mais à s'y associer.

Proposition n° 12 : maintenir l'appellation TER, éventuellement accolée au nom de la marque régionale, pour l'ensemble des services de trains régionaux.

La lisibilité et l'accessibilité de l'offre de transports publics locaux exigent également de renforcer les liens entre l'offre de transport régionale et l'offre de transport locale. Les SNM développés par les régions constituent à cet égard des outils pertinents pour combiner ces différentes offres complémentaires de transport public.

Le modèle du syndicat mixte NAM et de son SNM Modalis est particulièrement pertinent pour les rapporteurs. Il permettra en effet à terme aux utilisateurs d'avoir accès à l'ensemble de l'offre de transport public régional et urbain au sein de la région Nouvelle-Aquitaine et de pouvoir acheter leurs titres de transport sur le même outil.

En Normandie, le syndicat mixte Atoumod assure également une mutualisation des billettiques urbaine et de la billettique régionale. Comme évoqué précédemment, le syndicat mixte a mis en place un système billettique mutualisé à l'échelle régionale, une application d'information voyageurs et de vente des titres et la carte Atoumod, support de titres unique pour se déplacer sur 18 réseaux normands (sans compter les réseaux gratuits), à savoir toutes les lignes NOMAD Train, y compris vers Paris, toutes les lignes NOMAD Car et 16 réseaux urbains.

La constitution de syndicats mixtes assurant la gestion de la billettique de l'ensemble des transports publics à l'échelle régionale est donc une solution bienvenue pour les rapporteurs, car elle permet de concilier intégration multimodale et géographique de l'offre et la prise en compte de l'ensemble des particularités locales pouvant rendre difficile la réalisation immédiate de SNV et de SNM nationaux comprenant l'ensemble de l'offre de transport public. Atoumod met ainsi en avant que « La dimension régionale est assurément le meilleur échelon pour coordonner une politique de mobilité : il permet d'envisager une masse critique d'AOM et d'opérateurs mais qui reste maîtrisable, une proximité avec les territoires qui permet une prise en compte des attentes locales, enfin une facilité de dialogue avec les entités au niveau national »131(*).

D'après les informations communiquées aux rapporteurs, les dépenses d'investissement et de fonctionnement de ces systèmes mutualisés à l'échelle régionale, financées par les AOM locales et la région, sont soutenables. Ainsi, par exemple, « Le coût de mise en place du MaaS Atoumod s'élève à 4,8 M€ sur la période 2009-2025, pour un coût de fonctionnement annuel (administration et maintenance de la plateforme back office + fonctionnement et maintenance de l'application Atoumod + coûts de distribution) qui atteint désormais 850 k€/an »132(*).

La substitution progressive de SNV et SNM gérés par ces syndicats mixtes aux SNV et SNM locaux pourrait donc être source de gains financiers majeurs pour les AOM grâce aux économies d'échelle réalisées. L'amélioration de la lisibilité de l'offre pourrait aussi favoriser l'usage des transports et donc augmenter les recettes des AOM. Ainsi, selon Atoumod, « la mutualisation a permis d'envisager de réelles économies d'échelle, dont toutes les AO bénéficient : grâce à la centrale d'achat du Syndicat, un réseau urbain de petite taille se trouve équipé d'une billettique complète et interopérable pour un coût modique et se trouve dispensé d'une gestion de projet pouvant s'avérer lourde. La Région quant à elle bénéficie des contributions de 19 AOM pour financer un système dont le coût ne serait pas si différent si elle le développait pour ses besoins exclusifs »133(*).

Les régions, qui ont chacune élaboré des calculateurs d'itinéraires régionaux et souvent développé des SNM, sont progressivement en train de déployer des systèmes de billettique pour leurs TER à mesure que l'ouverture à la concurrence du secteur prend effet, à l'instar du système SIBR en région PACA. Le développement de ces systèmes constitue une occasion unique pour mettre en place avec les AOM locales ces systèmes de billettique mutualisés. Il est indispensable de penser dès la conception de ces outils l'intégration des systèmes de transport locaux, car il est plus simple, plus efficace et moins coûteux d'intégrer cette dimension d'interopérabilité dès cette étape plutôt qu'ex post.

Cette intégration multimodale ne peut faire l'économie d'une simplification des règles tarifaires et de la mise en place d'une tarification multimodale à l'échelle régionale. Ainsi, en Normandie les AOM ont mené un travail de normalisation des profils tarifaires. Par exemple, un jeune a été défini comme ayant moins de 26 ans. Comme le souligne le syndicat mixte Atoumod, « Ce travail préliminaire a permis d'envisager la mise en place d'une tarification multimodale fondée sur un découpage zonal de la région, unique en France à cette échelle (en dehors de l'Ile-de-France bien sûr, qui a une AOM unique). Grâce à cet abonnement, les usagers accèdent indifféremment à tous les modes de transport à leur disposition - trains, cars, bus et trams compris dans les zones empruntées. Il constitue un produit simple, réglé en un seul paiement et disponible sur un support unique reconnu par tous les réseaux partenaires. Son prix représente en outre une réduction tarifaire maîtrisée mais attractive par rapport au cumul d'abonnements que nécessiteraient les trajets combinés sans cette facilité tarifaire. (...). En 2025, déjà plus de 30 % des abonnés ferroviaires utilisent l'abonnement multimodal, illustrant le succès de cette démarche coopérative ambitieuse »134(*).

L'exemple d'Atoumod démontre enfin qu'une billettique mutualisée et simplifiée, une intégration tarifaire réussie et le développement d'un SNM régional multimodal peuvent être des composantes d'une politique visant à augmenter la fréquentation des transports publics. Comme le souligne Atoumod, la simplification de la billettique pour les voyageurs - ici via une carte unique - n'est pas un levier suffisant à lui seul pour attirer de nouveaux voyageurs. Cependant, elle participe à un « effet cocktail » positif en cas d'augmentation de l'offre de transport et de mise en place d'une tarification spécifique. Selon Atoumod, en effet, le « dispositif de tarification multimodale, qui était conditionné au développement d'un tel système interopérable, a fait l'objet d'un bilan sur son périmètre d'expérimentation menée de 2014 à 2020. Il est apparu que sur la dizaine de liaisons sur lesquelles l'abonnement était vendu, on pouvait observer sur la période une croissance des abonnés ferroviaires de 2 à 3 fois supérieure à celle constatée sur des liaisons périurbaines comparables situées hors du dispositif tarifaire multimodal. Ce bilan a pu être réalisé sur une période assez longue et qui a été marquée par une offre de transport constante. Il s'agit d'une dynamique vertueuse permise par la mise en place d'un système de billettique multimodal »135(*). Ainsi, l'association d'une augmentation de l'offre, d'une intégration billettique et d'une simplification de la billettique aboutissent ensemble à des résultats qu'aucun de ces trois leviers ne peut atteindre isolément. En outre, « La billettique numérique constitue très probablement un levier bien plus puissant que la billettique physique pour lever de multiples freins à l'usage des transports publics : information claire et exhaustive, facilité d'acquisition des produits, souplesse d'utilisation, SAV accessible partout, etc »136(*).

Les rapporteurs partagent pleinement l'analyse d'Atoumod, qui met en avant que « ces deux dispositifs - abonnements multimodaux et tarifs intégrés - constituent de forts potentiels d'appropriation et de développement des services express régionaux métropolitains (SERM) »137(*). Les Serm, qui ont pour but de simplifier l'ensemble des déplacements longs du quotidien et occasionnels, qui dépassent les limites d'une AOM locale, exigent d'être conçus selon une architecture rendant invisible pour l'usager la différence entre les réseaux urbains et le réseau régional. Si les Serm exigent d'abord un renforcement et une coordination de l'offre de transport, leur pleine appropriation par les usagers exige également une simplification de l'offre et une intégration tarifaire entre les différents réseaux. Mobil'in Pulse soulignait à ce propos que « Le déploiement des SERM va obliger à intégrer des tarifications plates urbaines à des tarifications kilométriques régionales »138(*), ce qui exige une coopération entre les AOM.

Afin de faciliter cette mutualisation des moyens et ce développement de systèmes de billettique à l'échelle régionale, le Sénat, à l'initiative des rapporteurs de la mission d'information a simplifié les modalités de collaboration entre SNM à ce propos à l'occasion de l'examen du projet de loi-cadre sur le développement des transports (amendement COM-156). L'article 9 bis du texte transmis à l'Assemblée nationale prévoit ainsi qu'un SNM dont le fournisseur est une AOM, un syndicat mixte ou une personne privée agissant pour le compte de l'une de ces personnes publiques peut assurer à sa demande la vente de services de transport dans des conditions contractuelles libres, le cas échéant sans rémunération. Une telle disposition permet ainsi de distinguer les logiques différentes présidant au développement de FNSM par les AOM et par d'autres acteurs.

En effet, comme le soulignait le syndicat mixte Atoumod, « en exigeant des gestionnaires de services (les AOM ou leurs délégataires) qu'ils rémunèrent les FSNM pour leur activité de distribution, la LOM entraîne même un risque de contamination sur les conventions de vente entre AOM : - Le risque pèse sur les accords existants : les collectivités membres d'un syndicat mixte qui distribue leurs titres, pourraient se voir dans l'obligation de payer des commissions de vente à ce dernier, remettant en cause les modèles économiques vertueux. - Le risque pèse également sur des accords à venir : on pense en particulier à la vente de l'inter-régional par les systèmes de distribution que les Régions sont amenées à développer. Un modèle de commissionnement entre Régions ajouterait un degré de complexité dans la gestion et l'exploitation de projets qui s'annoncent déjà très lourds »139(*).

Proposition n° 13 : renforcer l'intermodalité des SNM régionaux et les fusionner avec les SNM des AOM locales.

Ces syndicats mixtes pourraient aussi mieux intégrer certaines offres de services de transports publics autres que les transports collectifs dans les SNM développés à l'échelle d'une région.

Comme évoqué précédemment, il serait très opportun que les services-vélo proposés par les AOM soient mieux pris en compte dans les systèmes billettiques publics. Une telle évolution implique néanmoins, au préalable, d'améliorer le partage de données à la fois statiques et dynamiques en la matière, ainsi que le prévoit le règlement MMTIS140(*), afin que cette offre soit mieux identifiée et intégrée aux systèmes de calcul d'itinéraires.

S'agissant de l'offre publique en matière de mobilités partagées (covoiturage et autopartage), ainsi que cela a été mis en avant, l'intégration de ces services au système billettique d'une AOM, qu'elle soit locale ou régionale, soulève davantage de difficultés techniques et opérationnelles, liées notamment aux fonctionnalités spécifiques requises par ces services (relation de particulier à particulier pour le covoiturage) ou à la lourdeur de certaines procédures de vérification préalable requises. Aussi, si leur intégration dans un système billettique unique doit être recherchée à moyen et long terme, les rapporteurs estiment que la priorité à court terme devrait être d'encourager les usagers à recourir à ces services à travers des outils d'incitation tarifaire liée aux abonnements de transports en commun.

De toute évidence, il revient aux AOM de concilier les objectifs d'intégration d'une offre la plus large et multimodale possible dans leurs outils billettiques et les contraintes associées, notamment en termes de renchérissement des coûts de développement et de maintenance des applications et de complexité technique et opérationnelle. Néanmoins, l'intégration complète de l'offre de transports conventionnée dans les systèmes billettiques des AOM - exception faite des mobilités partagées qui soulèvent davantage de difficultés pour les raisons précitées - doit impérativement être recherchée à courte échéance.

Proposition n° 14 : améliorer l'intégration des services de transports publics autres que collectifs dans les SNM des AOM locales et, le cas échéant, dans les systèmes billettiques intégrés mis en place à l'échelle régionale.

3. Concilier le développement de canaux de vente multimodaux et intégrés géographiquement et le financement de l'offre de transport par les AOM

L'ouverture de la distribution des titres de transport par les AOM engendre des coûts qui peuvent, à une large échelle, être considérés comme inférieurs aux bénéfices économiques pour les AOM et plus largement aux bénéfices sociaux et environnementaux liés à la hausse de fréquentation des transports publics qu'elle induit. Il est donc indispensable de maintenir ce principe énoncé par la LOM. En effet, seuls de tels services sont capables de proposer aux voyageurs des itinéraires de bout en bout, combinant transports de longue distance, régionaux et urbains. En facilitant l'accès à l'information voyageurs et l'achat de titres de transport, ils participent à faciliter l'usage des transports en commun. Or, pour les rapporteurs, le principal objectif des évolutions du système de billettique aujourd'hui doit être de faire de l'usage des transports publics la solution de facilité par rapport à la voiture individuelle.

Comme le rappelait une étude de la FNAUT intitulée Les Français et le train, leurs attentes, leurs choix, et leurs critiques publiée en 2024, la possibilité de disposer d'un titre de transport unique même si l'on utilise plusieurs modes de transport successifs figure parmi les dix premiers éléments incitatifs à l'usage du TER.

À cet égard, même si la part des titres vendus par des SNM tiers afin de faciliter ces trajets de bout en bout peut apparaître faible par rapport au nombre total de titres vendus - notamment du fait de la surreprésentation des trajets pendulaires du quotidien - les bénéfices sociaux et environnementaux de la facilitation de ces trajets intégralement en transport en commun sont majeurs. En facilitant l'accès des voyageurs à une offre intégrée de transports publics sur l'ensemble des segments d'un trajet, grâce à une meilleure visibilité de l'offre pour les « premiers » et « derniers » kilomètres, l'ouverture des SNM peut amener un usager à privilégier les transports collectifs pour l'ensemble du trajet. Elle peut ainsi favoriser l'usage des transports publics pour des trajets occasionnels longs, voire avoir un effet de long terme sur l'utilisation de l'ensemble des transports publics par les usagers, en favorisant un continuum d'utilisation.

Proposition n° 15 : favoriser l'émergence de services de distribution de titres de bout en bout en maintenant le principe d'une ouverture de la vente des titres de transport urbain.

Toutefois, ces bénéfices, nets pour la vente de titres unitaires, n'apparaissent pas constitués pour la vente d'abonnements141(*). C'est la raison pour laquelle les rapporteurs de la mission d'information ont déposé un amendement  COM-156 au projet de loi-cadre sur le développement des transports, adopté par le Sénat et devenu l'article 9 bis du texte transmis à l'Assemblée nationale.

Le Sénat a ainsi exclu la possibilité pour les tiers de commercialiser de droit les abonnements d'une validité strictement supérieure à une semaine et les produits tarifaires reposant sur une facturation a posteriori d'une fréquence inférieure ou égale à un mois (comme le Navigo Liberté +). Cette précision répond à une volonté d'assurer une proportionnalité entre le droit en vigueur, issu de la LOM, et les objectifs d'intérêt général dont ce cadre juridique doit favoriser la réalisation.

Une ouverture totale du droit des tiers à vendre - contre commission - des titres de transport apparaît en effet disproportionnée par rapport à l'objectif de cette ouverture de la vente de titres, qui est d'augmenter la part modale des transports publics en rendant plus accessible l'offre de transports publics. Les usagers qui achètent des abonnements sont des usagers réguliers, qui connaissent l'offre de transport mise en oeuvre par l'AOM et sont déjà en mesure d'acheter leurs titres via les canaux de vente traditionnels mis en oeuvre par cette dernière. L'ouverture de la vente de titres par des tiers a en effet pour principal objectif de favoriser l'usage des transports par des usagers occasionnels - notamment des personnes ne résidant pas dans le ressort de l'AOM en question - et qui ne connaissent ni l'AOM, ni son offre, ni son SNM.

Plus largement, certains SNM peuvent n'avoir qu'une utilité économique marginale pour les AOM. Les rapporteurs partagent l'analyse des AOM qui considèrent, à l'instar d'Atoumod, que « la plus-value [apportée par les SNM] n'est pas toujours démontrée »142(*). C'est par exemple le cas lorsque le SNM tiers propose exactement la même offre de transport que le SNM de l'AOM, sur un périmètre géographique identique, et se contente de dupliquer, avec une interface éventuellement différente, ce que propose déjà le SNM de l'AOM. Pour les rapporteurs, l'ouverture de la vente de titres doit être strictement justifiée par les bénéfices économiques et sociaux qui en résultent. C'est la raison pour laquelle l'article 9 bis du projet de loi-cadre sur le développement des transports adopté par le Sénat à leur initiative précise qu'une AOM peut ne pas rémunérer un FNSM délivrant ses produits tarifaires si le gain économique qui lui est apporté par ce dernier est nul ou négligeable.

L'AOM devra justifier sa décision, et les motifs ayant donné lieu au refus de rémunérer l'AOM pourront donner lieu à une procédure de règlement des différends devant l'ART, comme l'ensemble des différends entre les AOM et les FNSM.

À cet égard, les rapporteurs s'inquiètent de la possible assimilation des abonnements de transport en commun à des tickets de transport par la proposition de règlement européen sur la billettique ferroviaire et donc de la soumission de la vente des abonnements à l'obligation d'ouvrir la vente de titres par des SNM tiers. L'association des AOM urbaines européennes EMTA (European Metropolitan Transport Authorities) a ainsi indiqué aux rapporteurs que « au regard des textes européens, un abonnement est un type de ticket et doit donc être inclus dans les titres mis à disposition des SNM. Cela implique qu'Île-de-France Mobilités devrait autoriser la vente des abonnements permettant d'utiliser le réseau ferroviaire y compris lorsqu'il s'agit de titres multimodaux, car IDFM n'offre pas d'abonnement ou forfait RER/Transilien autonome ». Pour les rapporteurs, modifier la proposition de la Commission européenne pour prendre en compte le cas des abonnements est indispensable.

Enfin, l'ouverture de la vente des titres aux tiers peut engendrer des difficultés techniques et juridiques pour les AOM. En particulier, l'application du cadre juridique relatif aux SNM aux prestataires de dématérialisation et de stockage des titres dans des « wallets » pourrait complexifier la dématérialisation des titres, qui est pourtant indispensable pour que les tiers puissent les vendre et participe du même objectif de simplification pour l'usager.

Une telle question a en effet été étudiée par l'ART dans le cadre de sa décision relative au différend entre IDFM et RATP Smart Systems (RSS), à propos du stockage des titres dans le Wallet d'Apple. Pour RSS, en effet, les conditions de dématérialisation des produits tarifaires IdFM dans le portefeuille dématérialisé, dit « Wallet », d'Apple conduisent à « désintermédier » son application mobile.

En l'espèce le Wallet d'Apple permet de faire deux opérations distinctes :

- en cas d'achat de titres IDFM sur un Iphone, ceux-ci sont obligatoirement stockés sur le Wallet d'Apple, quelle que soit l'application via laquelle les titres ont été achetés ;

- le Wallet permet aussi d'acheter directement des titres.

RSS soutenait que lorsqu'elle vend via « Bonjour RATP » un titre de transport IDFM, celui-ci est ensuite stocké sur le Wallet d'Apple et l'utilisateur se voit proposer d'acheter de nouveaux titres directement dans le Wallet, sans repasser par son application. Elle estime ainsi que Apple et IDFM créent une forme de désintermédiation. Apple agit d'abord comme une solution technique pour stocker le titre, puis comme un SNM pour vendre les autres. L'ART a donné raison à la RATP. Elle estimait qu'il est nécessaire que « les SNM ne soient pas désintermédiés par le Wallet d'Apple, c'est-à-dire que l'application SNM à l'origine de l'achat du produit tarifaire conserve, dans le Wallet - dans lequel le produit est nécessairement stocké - sa relation avec l'usager (notamment en ce qui concerne les liens informationnels et le rechargement), quel que soit le parcours que ce dernier utilise (i.e. via l'application SNM ou via le Wallet) ». Pour IDFM, les évolutions exigées par l'ART - en application du cadre juridique défini par la LOM - pourraient mener à l'impossibilité de dématérialiser les titres de transport sur des Iphones. Une telle conséquence serait préjudiciable pour les usagers et l'AOM : la fin de la dématérialisation des titres pour une part non négligeable des usagers pourrait en effet désinciter à l'usage des transports publics.

C'est la raison pour laquelle le Sénat, à l'initiative des rapporteurs de la mission d'information, a introduit une disposition en ce sens dans le projet de loi-cadre sur le développement des transports. Elle prévoit que le fournisseur d'un service proposant une solution de dématérialisation et de stockage de titres de transport dont l'usage est nécessaire pour assurer ces fonctionnalités sur certains terminaux peut vendre directement dans son interface de stockage des titres de transport, à la condition de ne pas être rémunéré à cet effet. Ainsi, la possibilité ouverte à ce dernier de vendre directement dans cette interface de stockage des titres de transport ne peut pas être regardée comme portant atteinte au caractère raisonnable, équitable, transparent et proportionné des contrats conclus entre l'AOM et les FSNM.

Pour les rapporteurs, en effet, lorsqu'un fournisseur de wallet permet l'achat de titres de transport directement dans le wallet, il n'agit pas strictement comme un FSNM dans la mesure où il n'est pas rémunéré pour fournir ce titre. En cas de rémunération du fournisseur du wallet lors de la vente de titres, ce dernier s'inscrirait en revanche dans un marché de distribution lucratif et concurrentiel et devrait être assimilé à un FNSM.

Proposition n° 16 : Restreindre cette ouverture concernant les abonnements afin d'éviter la constitution de rentes de situation préjudiciables pour les AOM et la qualité des services de transport.

* 112 UTPF, Priorités du nouveau mandat -- Propositions PLF 2026, p. 27

* 113 Source : réponses de Mobil'inPulse au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 114 Source : contribution écrite du collectif « Oui au train de nuit ! » transmise aux rapporteurs.

* 115 Cerema, 2022, Tarification solidaire dans les transports publics -- Retours d'expérience.

* 116 Cour des comptes, « la contribution des usagers au financement des transports collectifs urbains », septembre 2025.

* 117 Certains cas restent cependant complexes : les publics ayant droit à la C2S, mais n'y recourant pas.

* 118 Compte rendu de la séance publique du Sénat du 15 avril 2026.

* 119 Ibidem.

* 120 Décret n° 2023-321 du 27 avril 2023 relatif aux réductions sur les tarifs des services de transport ferroviaire de voyageurs accordées aux militaires, à leurs familles et à leurs ayants cause

* 121 Cette dépense est comprise au sein de la sous-action 05-83 « Soutiens complémentaires » du programme 178 « Préparation et emploi des forces » de la mission Défense.

* 122 Sous-action 44-03 « Tarifs sociaux ferroviaires » du programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et mobilité durables.

* 123 Source : réponses de Régions de France au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 124 Lors de l'examen du projet de loi-cadre relatif au développement des transports par le Sénat, un amendement en ce sens, déposé par M. Lemoyne et plusieurs de ses collègues, a été adopté en séance publique, sous-amendé par Didier Mandelli, rapporteur sur le projet de loi. La commission a émis un avis favorable à l'amendement ainsi sous-amendé et le Gouvernement un avis de sagesse.

* 125 Source : réponses de la SNCF au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 126 Voir, à ce propos, le 3 du B du I, « L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire librement organisé : la billettique comme enjeu concurrentiel majeur ».

* 127 Les services ferrés régionaux sont en revanche inclus dans le champ du texte. Certains services ferroviaires urbains pourraient en revanche être inclus dans le champ du texte, cette question pouvant vraisemblablement engendrer des débats et amener à des modifications au cours du parcours législatif du texte. En effet, la proposition de règlement sur la billettique ferroviaire exclut de son champ d'application « services ferroviaires sur des réseaux autonomes destinés exclusivement à l'exploitation de services ferroviaires urbains ou de banlieue » (railway services on standalone networks intended only for the operation of urban or suburban railway services). Or, comme le souligne l'association des AOM urbaines européennes, l'EMTA, « Cette disposition, qui figure à l'article 2.4c du règlement SDBTR, est vague, car elle relie sa définition à l'infrastructure sur laquelle un service est produit, plutôt qu'à la finalité du service - ou plus important encore à sa composition en termes de tickets ou de produit tarifaire. De prime abord, on pourrait imaginer que les réseaux autonomes désignent le réseau de services développé, planifié et produit de manière indépendante par une AOM donnée. Mais, après avoir contacté la Commission, il est apparu clairement que l'expression “réseaux autonomes” se rapporte au réseau d'infrastructures. Cela signifie que l'exception ne concerne que les services urbains et suburbains exclusivement assurés par une infrastructure ferroviaire non accessible à d'autres services. L'EMTA n'a connaissance d'aucun service de ce type en Europe parmi ses membres. Certains services ferroviaires utilisent leur propre réseau d'infrastructures, mais il s'agit généralement de lignes régionales spécifiques et non de services urbains ou suburbains ».

* 128 Multimodal digital mobility services (MDMS) providers.

* 129 Tout produit de transport proposé au moins en partie dans le cadre d'un accord de partage de code ou d'un accord d'interligne est considéré comme un produit de transport de l'opérateur commercialisateur uniquement. Ce cas concerne par exemple des trains opérés conjointement par la Renfe et SNCF Voyageurs.

* 130 La répartition 2026 entre billets de train et billets de transports urbains n'est pas connue. Cependant, sur les 226 millions de billets vendus en 2024, seuls 2,5 millions étaient des billets de transport urbain. SNCF Connect vend donc bien un nombre de billets de train largement supérieur au seuil proposé par la Commission.

* 131 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 132 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 133 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 134 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 135 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 136 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 137 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 138 Source : réponses de Mobil'in Pulse au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 139 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

* 140 Ce règlement prévoit la mise à disposition de données statiques relatives aux stations de vélos partagés et au stationnement sécurisé pour les vélos, entre 2020 (sur le réseau RTE-T) et 2023 (pour le reste du réseau), et des données dynamiques relatives à cette offre entre décembre 2026 (sur le réseau RTE-T) et décembre 2028 (pour le reste du réseau).

* 141 Voir à ce propos le 2) du B du II, « 2. Des difficultés pour les AOM »

* 142 Source : réponses d'Atoumod au questionnaire écrit des rapporteurs.

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