II. ALORS QUE DE PREMIERS DISPOSITIFS DE FLEXIBILITÉ DANS L'ORGANISATION DU TRAVAIL ONT ÉTÉ MIS EN oeUVRE, DES CAUSES DE LA CONTRE-PERFORMANCE DE LA DSNA RESTENT ENCORE À TRAITER
A. DES ÉVOLUTIONS DU TRAFIC QUI NE DOIVENT PAS ÉLUDER LES CAUSES STRUCTURELLES INTERNES DU DÉFICIT DE PERFORMANCE
1. Un trafic en augmentation et plus complexe à gérer qui ne peux cependant expliquer à lui seul les résultats insuffisants du contrôle aérien français
La reprise du trafic en France depuis la fin de la pandémie Covid-19 présente plusieurs caractéristiques qui induisent des modifications structurelles de ses composantes en comparaison de la situation d'avant crise. De façon générale, en nombre de passagers, le trafic aérien en France a dépassé en 2025, de 2 %, son niveau de 2019, avant le déclenchement de la pandémie de covid 19.
Évolution du trafic aérien en France en nombre de passagers entre 2019 et 2025
(en millions de passagers)
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
Cependant, cette évolution globale masque de grandes disparités. Si le trafic de survol du territoire national est très dynamique, la réalité est bien différente pour les vols intérieurs. Le trafic domestique français a baissé de 2 % en 2025 et représente moins de 80 % de son niveau de 2019.
Néanmoins, c'est bien le trafic de survol qui mobilise le plus les capacités du contrôle aérien et qui est le plus concerné par les retards provoqués par ce dernier. Son augmentation, significativement plus importante et plus rapide qu'anticipé, soumet ainsi de façon indéniable les capacités du contrôle aérien « en-route » à une tension renforcée. D'après la DGAC, la reprise du trafic de survol en France aurait plus de deux ans d'avance par rapport aux projections initiales de sortie de crise qui avaient notamment été prises en compte dans le cadre des négociations du dernier protocole social de la DGAC et du calibrage de la trajectoire pluriannuelle de recrutements de contrôleurs. Pour la France Eurocontrol anticipe une augmentation prévisionnelle de 20 % de ce trafic à l'horizon 2030 et de 40 % à l'horizon 2040.
Évolution du trafic aérien en France
en nombre de mouvements d'aéronefs
(2019-2025 et projections
2026-2032)
(en millions de mouvements d'aéronefs)
Source : commission des finances, d'après les prévisions d'Eurocontrol mises à jour au printemps 2026
Par ailleurs, le taux d'évolution global du trafic aérien ne permet pas à lui seul de mesurer la pression qui s'exerce sur les ressources de contrôle. Pour cela il convient en effet d'étudier de façon plus fine sa composition afin d'identifier ce qui constitue la demande effective de contrôle. Au-delà de l'augmentation dynamique du trafic de survol, la DSNA note que la typologie du trafic a évolué depuis la crise dans le sens d'une complexité croissante, d'une amplitude plus importante des fluctuations et, en conséquence, d'une pression plus forte sur les ressources de contrôle exercée lors des pics de trafics. Depuis la sortie de crise, la DSNA note en effet des pointes de trafic accentuées et intervenant à des périodes plus diverses.
Parce que les services du contrôle de la navigation aérienne ne peuvent pas être dimensionnés « à la pointe » de la demande, ces évolutions supposent une organisation du travail flexible permettant de concentrer les ressources de contrôles sur les périodes les plus intenses, notamment en été et pendant les week-ends.
En outre, on observe des variations sensibles entre centres de contrôle. Ainsi, à titre d'exemple, en 2025, le trafic contrôlé par le CRNA Est à Reims a diminué de 1,38 % quand dans le même temps, le CRNA Ouest de Brest était quant-à-lui exposé à une augmentation de 5,3 %. Ces phénomènes supposent également des leviers de flexibilité géographique des affectations de contrôleurs.
En 2025, la DSNA a ainsi contrôlé 3 492 905 vols, soit 3 % de plus qu'en 2024. Au cours de cette année, les records de la journée (11 963 vols contrôlés le 18 juillet 2025) et de la semaine (81 209 vols contrôlés entre le 7 et le 13 juillet 2025) les plus chargées de l'histoire du contrôle aérien en France ont été battus. Par ailleurs, sept des dix plus grosses journées de l'histoire du contrôle aérien français en termes de nombre de vols traités ont été observées au cours de la seule année 2025.
Cependant, la France n'est pas le seul pays concerné par ce phénomène, loin s'en faut. Aussi, ces évolutions du trafic constatées depuis la sortie de crise ne peuvent-elles pas constituer la seule, ni même la principale explication, de la dégradation de la performance de la DSNA, en particulier en 2025, année au cours de laquelle les autres PSNA européens amélioraient la leur, parfois de façon très substantielle. La carte ci-après l'illustre de façon explicite en démontrant que les secteurs de contrôle français n'ont pas été, loin de là, ceux qui ont été exposés aux augmentations de trafic les plus importantes.
Répartition géographique de
l'évolution du trafic aérien en Europe
entre 2024 et
2025
(en % d'évolution du trafic)
Traffic variation : évolution du trafic.
Source : Eurocontrol
En outre, si l'espace aérien français est réputé « complexe », notamment en raison du croisement de nombreuses routes aériennes ou encore de l'importance des flux dits « évolutifs »11(*), cette caractéristique ne constitue pas une exception manifeste par rapport à la situation dans laquelle doivent évoluer d'autres PSNA européens eux-mêmes confrontés à de telles configurations. Jusqu'en 2019, la Commission européenne publiait des données et un score de complexité des espaces aériens européens. L'espace aérien contrôle par la DSNA se situait alors dans la moyenne et ne se distinguait pas des autres espaces européens en la matière.
2. La DSNA doit affiner ses prévisions de trafic pour permettre une allocation des ressources de contrôles plus adaptée à la demande
Ces dernières années, les prévisions de trafic pour la France, en particulier s'agissant du survol, ont été inférieures à la réalité, entraînant des tensions plus fortes qu'anticipées sur les capacités des services du contrôle aérien. Dans la mesure où les programmes de recrutement de contrôleurs ou encore le calibrage, en loi de finances, des crédits nécessaires à la mobilisation de dispositifs optionnels de flexibilité de l'organisation du travail, se trouvent être déterminés à partir de ces prévisions, cette situation contribue à affecter la performance de la DSNA.
Le principal écart entre la prévision et le trafic effectivement constaté est intervenue au coeur de la crise sanitaire. Les recrutements de nouveaux contrôleurs avaient alors été fortement réduits, en 2021 et en 2022, avant d'être très progressivement relancés (voir infra), du fait de l'anticipation d'une reprise très lente du trafic aérien. Or, en sortie de crise, le trafic réel avait augmenté de façon beaucoup plus dynamique et rapide qu'anticipé. La crise qu'avait alors subi le transport aérien était, il est vrai, sans équivalent historique, ce qui rendait toute prévision extrêmement complexe et nécessairement plus incertaine qu'en période nominale. Cependant, le rapporteur observe que les capacités du contrôle aérien français pâtissent encore fortement de la décision de gel des recrutements qui avait été prise à l'époque sur le fondement de prévisions de trafic qui se sont révélées très éloignées de la réalité.
Depuis cet épisode malheureux, le caractère récurrent des écarts entre les prévisions et la réalité du trafic n'a pas manqué d'interpeler le rapporteur au cours de ses travaux. Si une part d'incertitude inhérente à ce type d'exercice ne peut être entièrement évitée, il a néanmoins la conviction que des méthodes d'analyses plus fines pourraient permettre à la DSNA de mieux anticiper la demande de contrôle.
Aujourd'hui, la DSNA se base sur les seules projections réalisées par Eurocontrol. Or, ces prévisions d'évolution du trafic demeurent trop générales et ne reflètent pas de façon suffisamment précises les évolutions de la demande à attendre en France et, a fortiori, pour les différents centres de contrôle. Ces seules projections ne contiennent pas le degré de précision suffisant pour procéder à une allocation prévisionnelle optimale des ressources de contrôle de la DSNA.
Pourtant, le rapporteur a pu constater que désormais, la DSNA dispose d'outils pour réaliser des prévisions de trafic beaucoup plus affinées qui pourraient servir de base à des plans d'allocation optimisés des capacités de contrôle. De premières expérimentations de ce type ont été récemment mises en oeuvre dans certains centres. Lors de son déplacement au CRNA Ouest, à Brest, le rapporteur a ainsi pu se voir présenter un système de prévision affiné de la demande de contrôle spécifique à ce centre. À partir d'algorithmes appliqués aux projections réalisées par Eurocontrol, un service créé en 2025 au sein du CRNA réalise des prévisions plus précises de la demande de contrôle attendue sur les secteurs couverts par le centre. L'allocation prévisionnelle des capacités de contrôle du centre, et notamment la mise à jour annuelle des tours de services, se fonde désormais sur ces projections affinées de la demande.
Cette initiative pourrait être généralisée et centralisée afin que la DSNA dispose de véritables prévisions de la demande de contrôle nécessaires à une allocation optimale de ses ressources.
Recommandation : La DSNA doit réaliser ses propres prévisions de trafic, plus affinées que les projections d'Eurocontrol utilisées aujourd'hui, pour anticiper l'allocation des ressources de contrôle.
* 11 Des trajectoires en descente ou en montée.