B. UNE SITUATION DE SOUS-EFFECTIF AMENÉE À S'AGGRAVER DANS LES ANNÉES À VENIR POUR DES RAISONS DÉMOGRAPHIQUES
1. Un sous-effectif qui pèse sur les capacités de contrôle
La forte diminution puis la relance progressive des recrutements de contrôleurs dans le contexte de la crise sanitaire, alors même que des vagues de départs à la retraite inédites étaient attendues d'ici à la fin de la décennie, ont conduit à une situation dans laquelle, le contrôle aérien manque d'ores et déjà de moyens humains pour écouler le trafic dans des conditions de performance acceptables.
Alors que quatre promotions de 40 ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA) avaient été recrutées en 2020, seules deux l'avaient été en 2021 puis une seule en 2022. Ensuite, à la faveur d'une trajectoire prévisionnelle d'évolution des effectifs du BACEA fixée en 2023 entre la DGAC et la direction du budget (DG) pour la période 2023-2027 (voirinfra), les recrutements sont progressivement remontés à trois promotions de 32 élèves en 2023, quatre promotions de 32 élèves en 2024 puis trois promotions de 32 élèves et une quatrième de 40 en 2025. Ils devaient ensuite se maintenir à quatre promotions de 40 élèves en 2026 et 2027.
Évolution du nombre d'entrées annuelles de nouveaux ICNA (2018-2026)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires relatifs au BACEA
En raison des sorties, principalement dues aux départs à la retraite, l'effectif total d'ICNA a ainsi légèrement diminué entre 2021 et 2023 avant de repartir à la hausse à la faveur du programme pluriannuel de recrutement défini avec la DB.
Évolution des effectifs d'ICNA (2018-2026)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires relatifs au BACEA
Actuellement, de nombreux services de la DSNA fonctionnent en situation de sous-effectif par rapport aux cibles définies par la direction, notamment s'agissant de la composition des équipes de contrôleurs aériens. Ces cibles ont été fixées pour les CRNA ainsi que les principaux centres d'approches. Elles font l'objet d'un suivi annuel dans le cadre d'un groupe de travail consacré aux effectifs de la DSNA qui a pour objet de répartir les ressources disponibles de contrôleurs aériens en lien avec le plan pluriannuel d'affectation (voir infra).
À titre d'exemple, d'après la DSNA, au CRNA Sud-Est d'Aix-en-Provence, les équipes sont en moyenne composées de 12,5 contrôleurs pour une cible de 15 tandis qu'au centre d'approche de l'aéroport Roissy Charles-de-Gaulle, elles sont formées en moyenne de 13 contrôleurs pour une cible de 16. De ce fait, certaines positions de contrôle qui seraient nécessaires pour écouler le trafic dans de meilleures conditions ne peuvent pas être ouvertes faute de moyens humains disponibles.
Les deux graphiques ci-après illustrent la situation de sous-effectif de ces deux centres, amenée, au vu des projections actuelles, à perdurer au moins jusqu'en 2030 malgré des mesures spécifiques d'affectation de nouveaux contrôleurs dans ces deux sites stratégiques pour la DSNA.
Projection d'évolution des effectifs
opérationnels de contrôleurs
dans le CRNA Sud-Est
(Aix-en-Provence)
La ligne en pointillés verts représente l'effectif cible défini par la DSNA.
Source : réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
Projection d'évolution des effectifs opérationnels de contrôleurs dans le centre d'approches de l'aéroport de Roissy Charles-de-Gaulle
La ligne en pointillés verts représente l'effectif cible défini par la DSNA.
Source : réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
Pendant des années, dans le cadre des programmes d'affectation de nouveaux contrôleurs sortis de formation initiale et dans un contexte de gestion d'une « ressource rare », la DSNA a eu tendance à donner la priorité aux CRNA, ses services qui sont à l'origine du plus grand volume de retards, au détriment d'autres centres, ce qui s'est traduit, pour certains d'entre-eux, par des situations de sous-effectif structurelles. Ces situations ont également pu se développer en raison du manque de prévisibilité chronique lié aux mouvements de mutation de contrôleurs entre centres et au défaut d'attractivité de certains sites.
Les centres concernés par ces situations de sous-effectifs mettront du temps à s'en extraire, notamment en raison de l'inertie liée à la durée de la formation d'un contrôleur et du fait que les actions de formation contraignent elles-mêmes de façon temporaire les capacités de contrôle des services en question. Le rapporteur constate qu'en règle générale, une fois qu'un centre est entré dans une spirale de sous-effectif, il est long et difficile d'inverser la tendance. Il peut ainsi en résulter une dégradation durable des performances du centre en question.
2. Des vagues de départs à la retraite exceptionnelles qui vont mettre le système sous tension dans les années à venir
Déjà sous forte tension, les moyens humains du contrôle aérien français se trouvent menacés par des vagues de départs à la retraite inédites attendues entre 2029 et 2035. Sur cette période de sept ans, la DSNA anticipe le départ à la retraite d'environ 1 200 contrôleurs soit 30 % du total des effectifs. Dans certains centres stratégiques, les prévisions de départ à la retraite de contrôleurs atteindront même des proportions nettement plus élevées. Ainsi, d'ici à 2025, 40 % des effectifs de contrôleurs du CRNA Ouest seront-ils amenés à partir à la retraite, 54 % pour le CRNA Sud-Est et même 60 % s'agissant du CRNA Sud-Ouest.
Nombre de départs à la retraite annuels de contrôleurs aériens (2019-2035)
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DGAC au questionnaire du rapporteur
3. Des phénomènes qui pèsent structurellement sur les ressources effectives de contrôle
Plusieurs caractéristiques spécifiques à la DSNA contraignent de façon significative et structurelle les ressources humaines du contrôle aérien français.
La première de ces caractéristiques tient à l'étendue du réseau des implantations territoriales de la DSNA, une situation très atypique, à laquelle aucun de ses homologues européens n'est confronté. Cette réalité induit une dispersion des contrôleurs aériens sur un très grand nombre de sites, entravant ainsi de façon structurelle les capacités de la DSNA à concentrer ses moyens sur les centres et les périodes prioritaires en termes de trafic et de délais provoqués. Au total, le réseau territorial de la DSNA se composerait d'environ 700 sites dont 5 CRNA, 30 centres de contrôle d'approches et près de 80 tours de contrôle.
À ce titre le dernier protocole social de la DGAC conclu au printemps 2024 a prévu un programme de restructuration de ces implantations, concernant en particulier les centres d'approches ainsi que les tours de contrôle. À terme, les objectifs de ce programme prévoient le maintien de 16 centres d'approches ainsi que de 60 tours de contrôle opérées par des personnels de la DSNA. La mise en oeuvre de ce plan de restructuration permettra de dégager des capacités de contrôle supplémentaires au moyen d'un redéploiement des emplois affectés aux sites concernés. D'après la DSNA ces redéploiements pourraient concerner environ 160 postes de contrôleurs actuellement occupés par des techniciens supérieurs des études et de l'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC).
Ces redéploiements doivent notamment être favorisés par une autre mesure prévue dans le dernier protocole social de la DGAC, à savoir la création d'un corps unique de contrôleurs elle-même permise par un plan de requalification dans le corps des ICNA des TSEEAC qui exercent des missions de contrôle.
Par ailleurs, d'après la DSNA, les économies financières structurelles attendues du programme de restructuration s'élèveraient en moyenne entre 1 et 1,5 million d'euros par an pour chacun des centres concernés.
Le phénomène dit des « contrôleurs détachés » ou « hors salle », c'est-à-dire des contrôleurs affectés à des postes administratifs et qui, pour l'essentiel de leur temps de travail, n'exercent pas leurs fonctions en salle de contrôle, contraint également les effectifs opérationnels de contrôle de la DSNA. Les effectifs de contrôleurs détachés sont fixés et gérés par chaque centre. À titre d'exemple, les CRNA Sud-Est et Nord comptent chacun 70 contrôleurs détachés tandis que les CRNA Est et Sud-Ouest en totalisent 50.
Si l'expérience et les compétences de ces contrôleurs détachés est nécessaire dans certains services, pour la gestion de certains projets ou encore pour l'instruction de contrôleurs en formation, il est impératif que la DSNA veille à ce que leur nombre soit limité au stricte nécessaire afin de ne pas amputer structurellement et indument les ressources opérationnelles du contrôle aérien.
Afin de maintenir leur licence de contrôle, ces contrôleurs détachés doivent continuer d'exercer des missions opérationnelles de contrôle en salle. L'utilisation optimale de ces ressources de contrôles, qualifiées de « recyclages », qui représente 25 % du temps de travail de ces personnels, est un enjeu important pour la DSNA. Il est nécessaire de pouvoir les utiliser sur les périodes où elles sont le plus nécessaires, c'est-à-dire lors des pointes de trafic. Cependant, une disposition du dernier protocole social de la DGAC a conduit à rigidifier sensiblement les possibilités pour la DSNA de « diriger » ces vacations de contrôle sur les périodes les plus opportunes. Ainsi, à ce jour, la DSNA ne peut-elle « diriger » sur ces périodes qu'un quart de ces vacations, les 75 % de temps restants, qualifiés de « recyclage libre » peuvent être valorisés par les contrôleurs sous forme de congés.
Une autre problématique majeure propre à la DSNA qui pèse sur les ressources de contrôles tient à la durée excessive de la période de formation d'un contrôleur aérien en France. Celle-ci dure environ cinq ans contre trois en moyenne ailleurs en Europe. Cette situation a de nombreuses implications défavorables à la performance des services du contrôle de la navigation aérienne en France. Elle a un coût et elle induit une forte inertie des ressources de contrôle inadaptée face aux nécessaires ajustements aux évolutions du trafic. Elle allonge également la période durant laquelle des contrôleurs opérationnels sont amenés à exercer des actions de formations en lieu et place de leur activité de contrôle, réduisant d'autant les capacités disponibles du système.
La formation d'un contrôleur aérien se structure entre une période de formation initiale réalisée à l'École nationale de l'aviation civile (Enac) et une période de formation dite « en équipe », réalisée en centre de contrôle (voir encadré ci-après). La période de formation initiale est ponctuée par des formations spécifiques (dites « rating ») aux contrôles des avions en survol, dit « en-route », en centres d'approches ainsi qu'en tours de contrôle. Cette formation initiale dite « full-rating », fortement ancrée dans l'histoire du contrôle aérien français, mais peu pratiquée par les autres PSNA européens, contribue à augmenter la période de formation initiale des contrôleurs français.
La formation d'un contrôleur aérien et le concept de « full rating »
La formation initiale est à chaque fois composée d'une phase « basique » et d'une phase « rating ». Ainsi le rating lié au contrôle en tour est obtenu généralement en 6 mois, le rating lié à au contrôle d'approches en 8 mois et le rating lié au contrôle « en route » en 7 mois.
Ces formations aux 3 ratings (« full rating ») concluent la formation initiale. Dans le cas où, l'élève a validé l'acquisition de ces ratings ainsi que le niveau linguistique minimum, il se voit éditer une licence de contrôle stagiaire non utilisable en l'état qu'il devra valider après une formation en équipe.
Débute alors la formation en équipe dans un centre, qui va mener le stagiaire à la qualification avec le/les ratings exercés de son centre d'affectation. Au terme de cette seconde phase de formation, le contrôleur est autorisé à exercer de manière autonome dans son centre d'affectation.
Source : réponse de la DGAC au questionnaire du rapporteur
Le rapporteur note que la DSNA a commencé à mettre en oeuvre certaines mesures qui pourraient permettre de réduire de quelques mois la durée moyenne des formations. À travers une clarification du temps de travail des agents en formation continue et une réorganisation des services en charge de l'instruction, des dispositions du dernier protocole social de la DGAC ont ainsi pour vocation de réduire la durée moyenne de formation à hauteur d'environ 20 %. L'effectivité de ce gain visé par la DSNA ne pourra cependant être vérifié qu'en 2027, à l'issue de la mise en oeuvre de l'ensemble des dispositifs prévus par le protocole.
Toujours dans l'objectif de réduire la durée moyenne de formation d'un contrôleur, le protocole social a aussi prévu de créer, en parallèle de la voie classique, une nouvelle voie de recrutement au niveau licence. Ses modalités de mise en oeuvre sont toujours en cours de définition. Cette nouvelle formation serait construite autour des blocs d'enseignements de formation pratique au contrôle pour une durée maximale de formation initiale à l'Enac fixée à 18 mois. L'objectif de cette nouvelle voie de recrutement pour la DSNA est « la délivrance d'un grade de master et la mise en oeuvre, à terme, de cette nouvelle formation pour la moitié des ICNA recrutés en externe ». Cette nouvelle voie de recrutement a vocation à réduire la période globale de formation des contrôleurs concernés mais la DSNA a indiqué au rapporteur devoir encore conduire des travaux de définition complémentaire afin d'identifier plus précisément « la réduction du temps de formation associée ».
Afin d'optimiser la période de formation en équipe en centres de contrôle et de dégager dès que possible de nouvelles ressources opérationnelles de contrôle, la DGAC a commencé à développer un nouveau concept dit « d'équipes intermédiaires » (décrit dans l'encadré ci-dessous) qu'elle a pour objectif de généraliser et de déployer dans les CRNA.
L'optimisation de la période de formation des contrôleurs via le développement du concept d'équipes intermédiaires
Pour la partie formation en équipe, tous les centres dont la configuration le permet, ont défini des mentions d'équipe intermédiaires (à titre d'exemple : une mention pour la gestion du roulage, une pour le contrôle tour et une autre pour le contrôle d'approche).
Le stagiaire aborde sa formation en équipe mention après mention, ce qui signifie que lorsqu'il a validé une mention, il est autorisé à exercer en autonomie sur le périmètre de cette mention tout en poursuivant son apprentissage sur les mentions suivantes. Au terme de ces acquisitions le stagiaire/contrôleur peut obtenir la mention totale de son centre. Un travail est en cours pour étendre ce principe de mention intermédiaire dans les CRNA.
Source : réponse de la DGAC au questionnaire du rapporteur
En outre, la DSNA a signalé au rapporteur que le déploiement de nouveaux simulateurs, en voie de finalisation, pourrait, lui aussi, permettre de réduire de trois à six mois la durée moyenne des formations.
Enfin, le rapporteur a également appris la création, en début d'année, d'un groupe de travail dédié à la réduction du temps de formation en centre opérationnel. L'objet de ce groupe de travail est de « dynamiser la formation des contrôleurs » en agissant notamment sur « les ressources des services dédiés à l'instruction, l'organisation de ces services, et l'harmonisation des méthodes de formation ».
4. Des avancées notables dans la gestion pluriannuelle des effectifs : une trajectoire de recrutements et un plan d'affectation
En dépit de toutes ces entraves à une gestion optimisée des ressources de contrôle aérien en France, des évolutions récentes favorables à une gestion pluriannuelle des effectifs de la DSNA plus rationnelle peuvent être soulignées.
La définition puis de la mise en oeuvre à compter de 2023 d'une trajectoire prévisionnelle des emplois de la DGAC négociée avec la direction du budget a contribué sécuriser et à donner de la visibilité quant à l'évolution des capacités du contrôle aérien français. Le rapporteur avait déjà eu l'occasion de saluer cette avancée importante.
Cette trajectoire devait permettre d'augmenter les effectifs de la DGAC à hauteur de 327 équivalents temps plein (ETP) d'ici à 2027, principalement pour anticiper les vagues de départs à la retraite de contrôleurs devant intervenir à partir de la fin de la décennie.
Trajectoire prévisionnelle du schéma d'emploi de la DGAC (2023-2027)
(en ETP)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le protocole social 2023-2027 de la DGAC
Le rapporteur regrette cependant qu'en raison des contraintes relatives aux finances publiques en général (voir infra), cette trajectoire prévisionnelle a été réduite en 2025 comme en 2026 à hauteur de 10 ETP, amplifiant ainsi les tensions observées actuellement sur les capacités disponibles du contrôle aérien français.
Le dernier protocole social de la DGAC avait intégré cette trajectoire pluriannuelle et en avait précisé la décomposition, illustrant notamment la montée en puissance progressive du recrutement d'ICNA sur la période12(*).
Trajectoire prévisionnelle de recrutements d'ICNA (2023-2027)
(nombre de nouveaux recrutements d'ICNA)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le protocole social 2023-2027 de la DGAC
En parallèle de cette trajectoire pluriannuelle des effectifs de la DGAC, la DSNA a défini un plan pluriannuel d'affectations destiné aux CRNA et aux principaux centres d'approches, également formalisé dans le protocole social et qui court jusqu'en 2030.
L'affectation prévisionnelle des effectifs de contrôleurs aériens
Le besoin opérationnel est identifié et révisé par l'échelon central de la DSNA.
Sur cette base, les affectations des sorties Enac s'opèrent sur les vacances de poste résultant des mobilités des ICNA sur la précédente campagne de mobilité et des départs à la retraite prévus, dans le cadre d'une vision pluriannuelle (cf. infra). Les choix d'affectations font l'objet d'un travail collaboratif entre les services DSNA et les représentants du personnel au travers d'un groupe de travail et de suivi sur les effectifs (« GT effectifs ») afin de d'orienter les choix d'affectation selon des critères tels que l'importance des centres en termes de volume de vols contrôlés, la situation des services et les éventuels aléas (inaptitudes médicales, arrêts de formation...).
Les affectations répondent à la fois à un besoin opérationnel et à la capacité de formation des centres et non pas seulement à des limitations relatives à une règle de gestion. La capacité de formation des centres ne permet pas de définir le nombre d'affectation maximal par an et par centre mais est un facteur limitant du nombre d'affectations possibles.
De plus, le protocole social a acté la mise en place d'un plan pluriannuel des affectations pour les centres en route et pour les plus grandes approches. Il prend en compte les statistiques de départ et d'arrivée sur une moyenne pondérée de 10 ans. Ce plan prend également en compte les durées d'obtention des qualifications mais également les départs prévisibles en retraite. Il est arrêté jusqu'en 2030 et répartit 85% des sorties d'école et les avis de vacances éventuelles publiés lors de chaque campagne de mobilité.
Source : réponse de la DGAC au questionnaire du rapporteur
* 12 Pour rappel, comme déjà souligné supra, trois promotions de 32 élèves en 2023, quatre promotions de 32 en 2024, trois promotions de 40 et une de 32 en 2025 puis quatre promotions de 40 en 2026 et en 2027.