AVANT PROPOS
« L'intelligence des inégalités suppose que l'on soit en mesure de comprendre les rapports qui existent entre elles : la manière dont elles se combinent, se déterminent réciproquement, se renforcent en cumulant leurs effets, en tendant ainsi à se reproduire au cours d'une même existence ou d'une génération à une autre. [...] Ce qu'il faut, c'est une approche systémique des inégalités sociales : une approche qui mette précisément en évidence leur caractère de système, au sens de la théorie des systèmes. »
Alain Bihr et Roland Pfefferkorn (2008), Le système des inégalités
2026 est l'année de plusieurs anniversaires importants pour les outre-mer :
- les 80 ans de la loi du 19 mars 1946 de départementalisation des colonies de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion et de la Guyane ;
- les 25 ans de la loi dite Taubira du 21 mai 20001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité ;
- les 10 ans du rapport de notre collègue Victorin Lurel, membre de la présente commission d'enquête, sur l'égalité réelle outre-mer. Ce rapport préfigura la loi du 28 février 20173(*) éponyme qui fut la dernière grande loi de programmation pour les outre-mer.
Ces anniversaires ont néanmoins un goût amer, celui de l'inachevé, de l'impasse ou de l'échec.
Certes, depuis 1946, des progrès incontestables ont été accomplis en faveur du développement économique et social des territoires ultramarins, dans la diversité de leurs histoires, statuts, géographies ou peuplements.
Après plusieurs décennies marquées par la conquête de l'égalité des droits et des transferts budgétaires pour compenser les handicaps dits structurels, la convergence sociale est sur le point de s'achever. 2026 est l'année de l'extension de la Charte sociale européenne aux territoires ultramarins4(*). Conjointement avec l'adoption de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, l'extension de la Charte est la dernière marche du long chemin vers la convergence des droits sociaux entre l'Hexagone et les outre-mer.
Mais le rythme du rattrapage réel est lent. Pire, il ralentit depuis 15 ans, voire s'inverse, après une période plus dynamique des années 80 au début des années 2000. L'horizon de l'égalité réelle est sans cesse repoussé. Le tissu économique des territoires peine à se renouveler, des services publics essentiels sont fournis en mode très dégradé, la pauvreté et la grande pauvreté restent à des niveaux inimaginables en France hexagonale, la vie chère est de plus en en plus chère. Cette misère humiliante pour une part très importante des ultramarins attaque leur dignité, mais aussi celle de toute la Nation.
En revanche, le rythme des crises - sociales, climatiques, sanitaires, économiques, migratoires, sécuritaires - accélère.
Le sentiment de plus en plus partagé au sein des populations, mais aussi parmi les responsables des territoires, est celui d'un système à bout de souffle, voire « sclérosé », qui ne parvient plus à impulser, ni à transformer. Avec des nuances selon les outre-mer, notamment la Polynésie française, la promesse d'une réduction des inégalités et d'un développement équilibré n'est plus tenue.
Les situations de la Guyane et de Mayotte illustrent avec le plus de forces et de vérité l'impuissance face au mur des inégalités outre-mer. Bien que département français depuis 1946, la Guyane connaît des retards de développement majeurs et une pauvreté bien plus élevée que dans les départements hexagonaux les plus pauvres. Mayotte, ile française depuis 1841, est dans une situation de précarité et de sous-développement encore plus exacerbée. Devenue le 101ème département français le 31 mars 2011, Mayotte a espéré que la départementalisation ouvrirait une phase de rattrapage rapide. Il n'en fut rien, à tel point que c'est plutôt le drame du cyclone Chido, et l'impérieuse obligation de reconstruction et de refondation qu'il impose, qui apparaît a posteriori comme une possible opportunité à saisir - à défaut d'une chance.
À La Réunion, qui est pourtant le département ultramarin communément considéré comme le plus proche des moyennes nationales et celui ayant le mieux tiré parti de la départementalisation, les inégalités restent massives. Certains indicateurs-clefs sont à des niveaux inacceptables en Hexagone, voire impensables : 30 % des jeunes de 17 ans ont des difficultés de lecture, près de 10% de la population est pris en charge par le système de santé pour diabète, le taux de pauvreté atteint 36%...
Ces constats conduisent à interroger l'existence d'un plafond de verre, que les politiques de rattrapage successives - toujours indispensables dans la quasi-totalité des outre-mer - ne parviendraient plus à dépasser. L'efficacité et la pertinence de l'action publique sont profondément remises en question. Plus encore, sa légitimité est affaiblie : l'action publique passerait à côté des véritables enjeux.
Un autre facteur aggravant est paradoxalement la multiplication des diagnostics, rapports, études, plans d'action émanant de différentes institutions - y compris de notre assemblée -, ministères, organismes de recherche ou groupes de réflexion. Chacun dans leur domaine, ils permettent de mieux saisir les retards et les inégalités et de proposer des pistes d'amélioration. S'il faut se réjouir de cette meilleure connaissance des enjeux ultramarins, elle rend aussi moins compréhensible l'absence de résultats.
Une image est revenue régulièrement au cours des travaux de la commission d'enquête : celui de cercle vicieux. L'imbrication des enjeux, l'interaction des inégalités, le poids de l'histoire ou encore la répétition des crises entretiendraient un cercle vicieux dont il serait très difficile de s'arracher ou de dévier le cours.
Cette image renvoie à l'idée d'inégalités systémiques, au sens de la théorie des systèmes5(*). Si les inégalités ne se résorbent pas plus vite en dépit des politiques publiques conduites, c'est en raison du caractère systémique des inégalités outre-mer. Elles font système, les unes entretenant ou aggravant les autres.
En interaction, les inégalités dans les outre-mer prennent aussi leur source dans des inégalités enracinées et héritées de l'histoire coloniale, ancienne et douloureuse, de la plupart de ces territoires : la question foncière, les liens économiques et commerciaux avec la métropole au détriment de l'intégration régionale, une activité productive trop tournée vers quelques produits d'exportation à faible valeur ajoutée et exposés à la concurrence des pays à bas coûts, etc. La structure familiale avec une surreprésentation des familles monoparentales est un autre facteur systémique d'aggravation des inégalités. Les femmes et les enfants en sont les premières victimes.
Enfin, dernier constat systémique : les inégalités se reproduisent de génération en génération. Collectivement et individuellement, il est très difficile d'échapper au cercle vicieux. L'assignation sociale est encore plus forte outre-mer que dans l'Hexagone. La pauvreté s'hérite.
Face à ces inégalités, la question des causes de l'inefficacité des politiques publiques est posée. Est-ce un problème de moyens, de mise en oeuvre de ces moyens ou d'inadaptation des politiques publiques ? Ou plus profondément encore, est-ce dû au fait que les politiques publiques se concentrent sur les inégalités secondaires ou leurs symptômes, sans réellement s'attaquer aux inégalités primaires et aux causes profondes de celles-ci ? Les politiques publiques ne viseraient-elles pas en partie à côté des véritables cibles et des mécanismes systémiques qui reproduisent et maintiennent les inégalités ?
C'est afin de répondre à ces interrogations et proposer des solutions capables de rompre le cercle vicieux, qu'en application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, le groupe CRCE-Kanaky a exercé son « droit de tirage »6(*) aux fins de créer une commission d'enquête « sur les inégalités systémiques auxquelles sont confrontés les collectivités ultramarines et leurs habitants pour répondre aux enjeux de développement social et durable ».
L'objectif de la commission d'enquête a été de retenir une approche globale des inégalités plutôt qu'une approche thématique ou en silo. Ambitieux, les travaux de la commission d'enquête ont un champ délibérément très large. L'enjeu n'est pas de prétendre à une exhaustivité impossible7(*), mais d'embrasser de nombreuses problématiques pour comprendre et établir leurs interactions. Cette approche globale doit permettre d'identifier les « causes racines » des inégalités, pour reprendre l'expression de Jean-Pierre Farandou, ministre du travail et des solidarités, lors de son audition.
Une fois ces causes déterminées, il revient de concevoir et de mettre en oeuvre des politiques publiques qui s'y attaquent directement. Dans un contexte budgétaire très restrictif et un climat politique marqué par la défiance, la priorité doit se porter sur les actions les plus susceptibles de résorber les causes profondes des inégalités, plutôt que de compenser ou amortir les effets des inégalités.
Au terme de 5 mois de travaux, de 38 auditions plénières réunissant 70 personnes, de 9 auditions organisées par la rapporteure et réunissant 18 personnes, d'un déplacement en Martinique et à Saint-Martin et en s'appuyant sur les réponses écrites transmises par les administrations et les personnes auditionnées, la commission d'enquête propose un plan d'action complet à mettre en oeuvre dès 2027.
Pour bâtir ce plan d'action, la commission s'est naturellement attachée à décrire et comprendre les inégalités systémiques outre-mer (Première partie). Celles-ci relèvent de différents ordres. Une classification distingue les « défauts d'avoir », mais aussi les « défauts de pouvoir » et « défauts de savoir », les uns interagissant avec les autres.
Le qualificatif de systémique, bien que contesté ou incompris par certains interlocuteurs, ne fait pas de doute à l'issue de nos travaux. À cet égard, il est frappant de constater, en dépit de l'extrême diversité entre les outre-mer -diversité géographique, historique, climatique, de peuplement, de ressources naturelles, etc. -, une forme de convergence des inégalités. Autre fait remarquable : si au début des travaux de la commission, de nombreuses personnes entendues étaient critiques à propos du terme « systémique », lui préférant celui de « structurel », une nette évolution a été observée au fil de l'avancée des auditions. Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, qui a clos le cycle des auditions, a fait sien ce terme pour qualifier la nature des inégalités outre-mer. Cette avancée conceptuelle est essentielle pour comprendre l'enjeu et apporter les réponses utiles.
Par ailleurs, plusieurs faits marquants émergent : la persistance de la fragilité statistique, des inégalités inacceptables devant des services essentiels de base, une jeunesse largement sacrifiée et socialement assignée, des inégalités internes aussi inquiétantes que les inégalités vis-à-vis de l'Hexagone, une perte de vision et d'ambition pour les outre-mer.
Pour éviter la résignation ou la crise de confiance démocratique et citoyenne, le plan d'action pour 2027 s'organise autour de 5 principaux axes (Seconde partie) s'attaquant aux causes profondes des inégalités.
Premier axe : la jeunesse. C'est la priorité absolue pour offrir un avenir à 10, 20 ou 30 ans et lutter contre l'insupportable déterminisme social, cette implacable fatalité qui prive de son sens la promesse républicaine de l'égalité des chances. Les chiffres sur l'illettrisme chez les jeunes ultramarins devraient être un scandale national.
Il faut traiter cette priorité à tous les âges : de la petite enfance à l'accès à l'emploi. Beaucoup de choses sont à reprendre intégralement, si l'on veut arrêter de gâcher des générations. Sur le soutien à la parentalité, la lutte contre l'illettrisme, l'enseignement bilingue et l'excellence scolaire, sur l'insertion, il faut une ambition. L'éducation et son environnement sont la première clef pour rompre le cercle vicieux.
Deuxième axe : celui des besoins fondamentaux. Si les services publics essentiels ne sont pas fournis, l'action publique n'a aucun crédit. Il faut défendre une obligation de résultats, et tout particulièrement dans le domaine de la santé. La santé doit se concevoir au sens large. Elle inclut l'accès à l'eau, la gestion des déchets, l'alimentation et la lutte contre les pollutions. Le chlordécone, les sargasses, les épidémies, les conséquences des essais nucléaires, le mercure de l'orpaillage. Tous ces scandales ont ruiné la confiance des citoyens ultramarins en la République. Sur les maladies chroniques et les cancers outre-mer, il faut de véritables plans érigés en priorité nationale.
Troisième axe, celui de la réduction des inégalités internes grâce à une meilleure redistribution territoriale. Il faut impérativement mieux rémunérer les travailleurs pauvres et en particulier les familles monoparentales. La question des inégalités de patrimoine est aussi prégnante. Le désordre foncier actuel prive de nombreux ultramarins d'un patrimoine solide et sécurisé. Il faut en sortir.
Quatrième axe : celui du développement économique. Il passe par la production locale, l'intégration régionale et la création d'emplois. Cela signifie qu'il faut aligner nos outils économiques sur ces trois objectifs. Une autre clef est d'augmenter l'investissement public, qui reste faible outre-mer. Enfin, sur les retards de paiement qui précarisent les entreprises, il faut imaginer d'autres solutions avec un impact massif.
Enfin, le cinquième et dernier axe porte sur les outils de la gouvernance. C'est indispensable pour sortir de l'inertie. Il existe un important problème de méthode, au-delà de celui des moyens.
La gouvernance interroge la place et le poids des outre-mer dans le travail et les arbitrages gouvernementaux. Le dispositif actuel ne fonctionne pas. Ce poids renouvelé doit aussi se traduire par l'affichage d'une véritable ambition pour les outre-mer. Le rattrapage ne peut pas être le seul horizon. Cela pourrait se traduire par une politique de grands projets outre-mer.
Elle interroge aussi la place au sein de l'Union européenne. Le statut de région ultrapériphérique (RUP) a des avantages par rapport aux pays et territoires d'outre-mer (PTOM), mais aussi des limites. Il faut donc agir à ce niveau également.
Enfin, il faut repenser la conduite des politiques outre-mer. Il y a la question institutionnelle, très clivante. Mais il y a aussi et surtout la conduite du changement, le pilotage et le suivi des réformes. Il faut retrouver le chemin d'une vraie programmation et planification des politiques outre-mer, avec une gestion interministérielle forte en proximité avec les collectivités.
Au total, la commission d'enquête formule 64 recommandations.
Le plan d'action pour 2027 doit permettre de déjouer la fatalité en se fixant pour objectif celui d'une égalité ambitieuse au service de l'égalité des chances.
Pour donner corps à ce plan, l'incarner et l'inscrire dans un cadre pérenne et stable, une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour les outre-mer est indispensable. Elle doit offrir une vision et une sécurité aux acteurs des territoires pour se projeter à long terme. C'est la première recommandation de ce rapport.
Cette loi serait adoptée fin 2027 pour une entrée en vigueur dès 2028. Elle couvrirait la période 2028-2041 correspondant à celle de deux cadres financiers pluriannuels (CFP) de l'Union européenne. Cette synchronicité permettrait de mieux combiner les financements européens - de tous types : fonds de cohésion, PAC, programmes horizontaux potentiels... - et les financements nationaux, dès la conception de la programmation.
Une clause de revoyure en 2034 serait prévue afin d'ajuster la programmation sur le futur CFP 2035-2041 qui succédera au CFP 2028-2034 en cours de négociation.
Recommandation n° 1 : Adopter dès 2027 une loi d'orientation et de programmation 2028-2041 pour les outre-mer, synchronisée avec les deux prochains cadres financiers pluriannuels (CFP) de l'Union européenne, avec une clause de revoyure en 2034.
* 3 Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique, dite loi EROM ou « Égalité réelle outre-mer ».
* 4 À l'exception de ceux du Pacifique qui exercent la compétence en matière sociale.
* 5 Selon l'approche du sociologue allemand Niklas Luhmann, c'est en interaction avec un environnement donné qu'un système social émerge et se maintient, et, ce à travers les interactions humaines qui produisent de la communication. Il y a selon cette approche autant d'environnements que de systèmes.
* 6 Proposition de résolution n° 191 (2025-2026) présentée par Evelyne Corbière Naminzo et les membres du groupe CRCE-Kanaky.
* 7 Il a notamment été fait le choix de ne pas traiter directement les questions de sécurité et de justice dans les outre-mer. Elles ont fait l'objet de récents travaux importants, notamment du Sénat et de l'Assemblée nationale. Toutefois, ce choix ne signifie en aucun cas que ces questions seraient secondaires pour garantir un développement économique et social équilibré.