D. DÉVELOPPER L'ESS : UN LEVIER POUR L'INSERTION ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL
L'économie sociale et solidaire (ESS) occupe aujourd'hui une place importante dans les territoires ultramarins. Elle répond à des besoins que les acteurs économiques traditionnels couvrent insuffisamment, et pallie ainsi des défaillances du marché.
Pourtant, l'ESS est moins soutenue que l'économie lucrative dans les territoires ultramarins. Les dispositifs de soutien à l'activité économique sont, en effet, principalement structurés autour d'exonérations de cotisations sociales et d'aides sectorielles destinées aux entreprises marchandes.
Un rapport de l'IGF et de l'IGAS318(*), rendu public en mai 2025, rappelle que les barèmes les plus avantageux d'exonérations LODEOM et LOPOM (dont le coût atteignait 1,5 Md€319(*) en 2023) sont fondés principalement sur des critères tenant à la taille de l'entreprise, à son chiffre d'affaires, au niveau des rémunérations et à son secteur d'activité (industrie, tourisme, restauration, numérique, énergies renouvelables, agriculture, pêche, etc.). Ces critères ne correspondent pas toujours aux modèles associatifs, coopératifs ou mutualistes, alors même que ces structures créent des emplois durables dans les secteurs où les besoins sociaux sont les plus forts. En d'autres termes, les spécificités de l'appartenance au secteur de l'ESS ne sont pas prises en compte, pas plus que le critère d'« utilité sociale », qui ne constitue pas un facteur de modulation des exonérations.
La Cour des comptes320(*) souligne par ailleurs l'insuffisance des données disponibles pour apprécier les soutiens effectivement apportés aux structures de l'ESS en outre-mer, ce qui affaiblit la capacité de pilotage de l'économie sociale et solidaire ultramarine321(*).
Les associations, coopératives, structures d'insertion par l'activité économique ou entreprises à forte utilité sociale relevant de l'ESS interviennent ainsi dans des secteurs essentiels tels que l'aide à domicile, l'action sociale et l'insertion, l'accompagnement de publics vulnérables.
Selon les représentants d'ESS France, M. Benoît Hamon, président, et M. Kamaldine Attoumani, vice-président chargé des outre-mer, l'ESS ultramarine représente près de 5 181 entreprises, plus de 60 000 salariés et environ 1,6 milliard d'euros de masse salariale. Elle constitue en outre un levier d'égalité professionnelle : entre 61 % et 71 % de ses salariés sont des femmes en fonction des territoires alors même que, comme nous l'avons vu supra, le taux d'activité des femmes dans les territoires ultramarins est sensiblement plus faible que dans l'Hexagone.
Les chiffres de l'ESS dans les territoires ultramarins
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Indicateur |
Guadeloupe (données 2021) |
Guyane (données 2021) |
La Réunion (données 2021) |
Martinique |
Mayotte |
Outremer en 2021 |
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Nombre d'entreprises ESS |
1083 |
553 |
2167 |
1088 |
290 |
4891 |
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Part de l'ESS dans les entreprises privées |
8 % |
9 % |
8 % |
9 % |
14 % |
9 % |
|
Effectifs salariés ESS |
11668 |
5466 |
29281 |
13636 |
2836 |
60051 |
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Part de l'emploi ESS dans l'économie |
10 % |
8 % |
11 % |
10 % |
NC |
10 % |
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Part de l'emploi ESS dans l'emploi privé |
14 % |
15 % |
16 % |
16 % |
16 % |
16 % |
|
Masse salariale brute annuelle |
322 000 000 € |
152 000 000 € |
752 000 000 € |
360 000 000 € |
NC |
1 586 000 000 € |
Source : Commission d'enquête, à partir des données communiquées par ESS France
L'apport de l'ESS est double : elle crée des emplois non délocalisables, souvent dans des secteurs de proximité, tout en apportant des réponses concrètes à des problématiques sociales particulièrement prégnantes dans les territoires ultramarins (pauvreté, isolement, vieillissement, décrochage des jeunes ou éloignement durable de l'emploi).
L'utilité de l'ESS est particulièrement visible dans les territoires confrontés à des crises répétées. À Mayotte, après le cyclone Chido, elle a activement participé à la distribution de l'aide, au recensement des besoins et, plus généralement, au maintien du lien social. Pour autant, cette mobilisation a eu lieu alors que nombre des structures de l'ESS étaient déjà fragilisées, 82 % d'entre elles faisant état de difficultés de trésorerie, avec un impact du cyclone estimé à 6,7 millions d'euros pour le secteur, sachant que 61 % des conventions conclues en 2024 n'avaient pas été soldées avant le cyclone322(*). Ces chiffres illustrent une difficulté récurrente : l'ESS est souvent en première ligne dans les crises, mais soutenue trop faiblement ou trop tardivement.
Les freins au développement de l'ESS tiennent aussi aux retards de paiement, à la baisse des subventions de fonctionnement, aux complexités dans l'accès aux fonds européens et à l'extinction imminente des contrats aidés. Ce d'autant que les petites structures de l'ESS disposent rarement de l'ingénierie nécessaire pour répondre à des appels à projets, et monter des dossiers de subvention. Les données relatives aux aides publiques versées à l'ESS outre-mer restent au demeurant insuffisamment consolidées, ce qui rend plus difficile le pilotage des politiques publiques.
L'insertion par l'activité économique (IAE) constitue un outil particulièrement adapté aux réalités ultramarines. Les structures d'IAE offrent à des personnes éloignées de l'emploi un parcours combinant activité professionnelle, accompagnement social et formation. Selon les données transmises à la commission d'enquête, l'IAE représente 4 726 équivalents temps plein outre-mer. À Mayotte, elle bénéficie à hauteur de 47 % à des jeunes de moins de vingt-six ans, et constitue donc un facteur d'insertion pour les jeunes.
La commande publique peut donner à cet outil une portée beaucoup plus importante. Les clauses sociales d'insertion permettent en effet à l'acheteur public d'imposer qu'une part de l'exécution d'un marché soit consacrée à l'emploi ou à la formation de personnes éloignées du marché du travail. Elles peuvent prendre la forme d'heures d'insertion, d'embauches directes, de recours à des structures d'insertion ou de sous-traitance auprès d'acteurs de l'ESS. Le cadre juridique existe déjà et les cahiers des clauses administratives générales publiés en 2021 prévoient des stipulations-types. L'enjeu n'est donc pas de créer un outil nouveau, mais de le mobiliser plus systématiquement, en l'adaptant aux capacités des acheteurs et au tissu économique local.
L'expérience de Mayotte, où les clauses sociales ont permis de générer plus d'un million d'heures d'insertion, montre toutefois que cet outil peut produire des effets bénéfiques lorsqu'il est porté politiquement et accompagné techniquement (s'agissant de l'analyse préalable des marchés, du choix des lots concernés, de la fixation d'un volume adapté d'heures d'insertion).
L'ESS ne peut évidemment pas, à elle seule, corriger les déséquilibres économiques des outre-mer. Les emplois créés sont parfois moins rémunérés ou plus souvent à temps partiel que dans d'autres secteurs. Elle n'en reste pas moins un outil précieux, dont le développement doit s'inscrire dans une stratégie plus large.
Recommandation n° 52 : Développer l'économie sociale et solidaire (ESS) :
- en réexaminant les critères d'éligibilité aux exonérations LODEOM et aux aides publiques afin de mieux prendre en compte les associations, coopératives, mutuelles et structures d'insertion qui créent des emplois d'utilité sociale, y compris les associations contribuant à la protection des enfants et des femmes victimes de violences ;
- élargir le recours aux clauses sociales d'insertion dans la commande publique ultramarine, en fixant des objectifs d'heures d'insertion adaptés aux marchés concernés, en mobilisant les facilitateurs locaux et en favorisant le recours aux structures d'insertion par l'activité économique (IAE).
* 318 Évaluation des mesures d'exonération de cotisations sociales spécifiques aux outre-mer, IGF n° 2024-M-033-02, IGAS n° 2024-065R, novembre 2024 ; rendu public en mai 2025.
* 319 L'estimation s'élève à 1 525,3 M€ en 2023, recouvrant le dispositif LODEOM applicable dans les DROM (hors Mayotte) et à Saint-Martin (1 491,3 M€), ainsi qu'à Saint-Barthélemy (26,5 M€), ainsi que 7,46 M€ pour le dispositif LOPOM à Saint-Pierre-et-Miquelon.
* 320 Les soutiens publics à l'économie sociale et solidaire, Cour des comptes, rapport public thématique issu d'une initiative citoyenne, septembre 2025.
* 321 Selon la Cour des comptes (cf. page 49 du rapport précité), « La liste des structures référencée en outre-mer par ESS France est incomplète. Elle permet une première estimation à 200 M€ des aides consenties par l'État en 2024 et à 9 M€ par les collectivités territoriales en 2023 mais ces chiffres n'ont pas pu être fiabilisés ».
* 322 Selon les données de la chambre régionale de l'économie sociale et solidaire (CRESS).