V. CONTRE L'INERTIE, CHANGER LES OUTILS DE LA GOUVERNANCE
A. PARFAIRE LA CONNAISSANCE STATISTIQUE
En préambule, votre rapporteure ne peut que souscrire à la demande, formulée dès 2016 par M. Victorin Lurel dans son rapport remis au Premier ministre, qui recommandait d'« assurer un égal traitement statistique des outre-mer par rapport à l'Hexagone afin de disposer des données nécessaires à l'appréciation de leur convergence réelle »323(*).
Pour tendre vers cet objectif, il pourrait être envisagé de modifier324(*) l'article 1er bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques pour assurer un suivi régulier, au sein du Conseil national de l'information statistique (CNIS), de l'objectif de qualité de la couverture statistique dans les territoires ultramarins.
Plus spécifiquement, au regard des carences évoquées supra (cf. Première partie, I/. A.), plusieurs orientations semblent devoir être retenues pour l'amélioration de l'appareil statistique ultramarin.
Tout d'abord, le recours au suréchantillonnage devrait être plus fréquent pour les enquêtes les plus stratégiques. Cette méthode, qui consiste à interroger un nombre plus important de personnes dans certains territoires afin de produire des résultats exploitables à leur échelle, représente certes un coût supplémentaire. Cet investissement apparaît néanmoins justifié, pour des raisons d'équité, pour les territoires ultramarins, eu égard à leurs caractéristiques géographiques et socio-économiques.
À titre d'exemple, l'enquête Statistiques sur les Ressources et Conditions de Vie (SRCV) a certes été généralisée en 2022 à La Réunion, la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane. Elle ne permet pourtant pas de produire des données spécifiques sur ces quatre territoires. En effet, les effectifs annuels des échantillons sont trop restreints. En 2018 pourtant, préalablement à la décision d'étendre le champ géographique de l'étude SRCV, ces quatre mêmes territoires ultramarins avaient bénéficié d'un sur-échantillonnage325(*). Cette expérience n'a pas été rééditée depuis, en dépit du caractère stratégique qu'emporte l'étude pour mesurer la pauvreté.
Les décisions de sur-échantillonnage sont généralement financées par la DGOM, au travers de la signature de conventions avec l'INSEE. Plutôt que de compter sur des conventions - nécessaires pour étudier une politique spécifique mais par nature ponctuelles - un financement pérenne pourrait être prévu au sein du programme 220 « Statistiques et études économiques », dont l'objet serait de financer les suréchantillonnages pour les études englobant les territoires ultramarins.
Ensuite, concernant plus spécifiquement les instituts statistiques des collectivités ultramarines relevant de l'article 74 de la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie, un besoin renforcé de pluriannualité s'est fait jour dans la conduite des programmes menés avec l'INSEE. Une vision quinquennale pourrait constituer, lors de la signature de conventions de coopération ponctuelles, un horizon en-deçà duquel la comparabilité des séries statistiques serait plus limitée.
Plus largement, comme évoqué supra, les données restent très limitées dans plusieurs COM. Un certain « flou statistique » entoure notamment les territoires de Saint- Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, auquel il conviendrait donc de remédier en priorité. Ce d'autant que ces carences semblent entrer directement en contradiction avec l'article 146 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 relative à l'égalité réelle outre-mer (« EROM ») qui prévoit que toute enquête statistique réalisée dans les collectivités de l'article 73 par l'État ou ses établissements publics est étendue à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités de l'article 74, sous réserve de leur accord.
Enfin, dans son avis de moyen terme n°3326(*), le CNIS recommandait aux services producteurs de statistiques d'agir pour que les DOM soient systématiquement présents dans les tableaux et les bases comparatives mis en ligne sur internet lorsqu'une statistique couvre à la fois l'Hexagone et les DOM. La CNIS relevait en effet que les données des DOM, « étaient parfois manquantes sur les tableaux ou bases accessibles depuis les sites de services statistiques, alors même que les informations existaient par ailleurs ». De ce point de vue, la tenue d'un tableau de bord des grands indicateurs socio-économiques327(*), pour chaque territoire ultramarin, permettrait de mesurer concrètement les avancées sur la voie de l'objectif d'égalité réelle posé par la loi du 28 février 2017.
Recommandation n° 53 : Pour garantir la qualité des statistiques outre-mer :
- Prévoir un suivi régulier par le Conseil national de l'information statistique (CNIS), de la qualité de la couverture statistique des territoires ultramarins par rapport à l'Hexagone, en modifiant l'article 1er bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière statistique ;
- Faire du sur-échantillonnage la règle plutôt que l'exception, en prévoyant un financement pérenne pour l'INSEE au sein du programme 220 « Statistiques et études économiques » ;
- Remédier au « flou statistique » pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui entre en contradiction avec les dispositions de l'article 146 de la loi dite « EROM » ;
- Tenir et mettre à jour un tableau de bord des grands indicateurs socio-économiques de chaque territoire ultramarin.
L'évaluation des politiques publiques doit également tenir compte de son « acceptabilité » auprès des populations concernées. Or, cet aspect reste insuffisamment pris en compte dans les territoires ultramarins. Les recherches qualitatives de la professeure Christiane Rafidinarivo mettent en évidence, dans plusieurs territoires, une insatisfaction et une défiance à l'égard de l'État et des pouvoirs publics. Ces travaux rejoignent les observations du Livre bleu des outre-mer de 2018, qui relevait le risque d'un sentiment de « citoyenneté à deux vitesses » lié à une insuffisante prise en compte des citoyens ultramarins dans l'espace public national. La confiance politique est ainsi un indicateur utile de la réception de l'action publique : elle renseigne à la fois sur le sentiment d'être entendu, sur la compréhension des dispositifs et sur la perception de leur efficacité.
Les travaux et enquêtes qualitatives de la Professeure Christiane Rafidinarivo mettent en évidence, dans plusieurs territoires ultramarins, des relations parfois marquées par l'insatisfaction, la déception ou la défiance à l'égard de l'État et des pouvoirs publics. Cela révèle la nécessité de disposer d'outils réguliers, comparables dans le temps et suffisamment fins pour saisir les différences entre territoires, groupes sociaux et bassins de vie.
Cette demande d'une meilleure prise en compte des perceptions locales entre en résonance avec le Livre bleu des outre-mer de 2018. Celui-ci relevait que la faible visibilité des outre-mer dans les médias, les programmes scolaires, les espaces culturels et les représentations nationales pouvait nourrir un sentiment d'éloignement et de « citoyenneté à deux vitesses ». Si cette observation portait spécifiquement sur la représentation des outre-mer dans l'espace public, elle rappelle que la confiance politique dépend aussi du sentiment d'être reconnu, écouté et effectivement pris en considération.
Votre rapporteure recommande donc l'élargissement, aux territoires ultramarins, du Baromètre de la confiance politique. Fondé sur une enquête quantitative régulière, complétée par un volet qualitatif, il permettrait de suivre dans le temps la confiance dans les institutions et les services publics, ainsi que la satisfaction des citoyens à l'égard des politiques dont ils bénéficient. Une expérimentation à La Réunion, en lien avec le CEVIPOF, l'Université de La Réunion et les chercheurs locaux, offrirait de ce point de vue un cadre méthodologique pertinent avant une éventuelle extension à d'autres territoires.
Recommandation n° 54 : Élargir aux territoires ultramarins le Baromètre de la confiance politique et de l'expérience de l'action publique dans les outre-mer, en s'appuyant sur un partenariat avec des centres de recherche locaux.
* 323 Recommandation n°9 du rapport de M. Victorin Lurel au Premier ministre, relatif à l'égalité réelle outre-mer (mars 2016).
* 324 À titre d'exemple, la rédaction ci-dessous pourrait être envisagée :
Article unique
Après la deuxième phrase du I de l'article 1er bis de la loi n°51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière statistique, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Il publie chaque année un rapport faisant, notamment, état de la qualité de la couverture statistique dans les territoires ultramarins au regard des données produites sur le reste du territoire hexagonal. »
* 325 Ce suréchantillonnage avait donné lieu à une publication avec des résultats spécifiques pour La Réunion, la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane, consultable à l'adresse suivante : https://www.insee.fr/fr/statistiques/6459395
* 326 CNIS, Avis du moyen terme 2024-2028 adoptés par l'Assemblée plénière du 23 janvier 2024, p. 34
* 327 Ce document pourrait regrouper, pour chaque territoire, une sélection d'indicateurs portant notamment sur les revenus, la pauvreté, l'emploi, l'accès aux soins, la réussite scolaire, le logement, les mobilités, les prix et l'accès aux services publics essentiels.