B. IMPOSER LES OUTRE-MER AU CoeUR DE L'ÉTAT ET DE LA PRODUCTION DE LA NORME
1. Placer les outre-mer au sommet de la hiérarchie gouvernementale
De manière lancinante, la question du poids des outre-mer dans les arbitrages et le travail interministériel est posée.
Elle s'exprime à deux niveaux : gouvernemental et administratif.
Au niveau politique, on l'a dit, la récente instabilité gouvernementale chronique interdit toute continuité minimale de l'action, et surtout le lancement de réformes ambitieuses. Sur le temps long, l'enjeu est celui du poids des outre-mer au sein du Gouvernement.
Le choix du titulaire du portefeuille des outre-mer pèse naturellement fortement. Selon son poids politique, les outre-mer seront plus ou moins pris en compte. À cet égard, la nomination de Manuel Valls, ancien Premier ministre, avec rang de ministre d'État en décembre 2024, a été citée comme le plus récent exemple d'un ministre chargé des outre-mer disposant d'un poids politique fort capable d'imposer des arbitrages plus favorables à la prise en compte des besoins des outre-mer.
Toutefois, pour apporter des réponses systémiques aux inégalités dont continuent de souffrir ces territoires, il convient de proposer des solutions pérennes qui ne dépendent pas du choix de personnes ou des configurations politiques du moment.
Souvent qualifié de « petit Matignon », le ministère des outre-mer doit occuper la place qui correspond le mieux à ce surnom, c'est-à-dire auprès du Premier ministre.
Le ministre des outre-mer serait directement rattaché au Premier ministre, en qualité de ministre délégué. Le Premier ministre serait donc directement comptable des résultats obtenus.
Au niveau administratif, une réorganisation de la DGOM serait également indispensable, en cohérence avec le choix d'un ministre délégué auprès du Premier ministre.
De manière schématique, la DGOM a deux grandes missions : veiller à la prise en compte des outre-mer dans le travail interministériel (administration de mission) et gérer quelques politiques publiques spécifiques en direction de ces territoires, comme le logement, le SMA ou la continuité territoriale (administration de gestion).
Afin d'affirmer ce rôle de chef de file du pilotage interministériel des outre-mer (qui demeurera majeur nonobstant l'élargissement du périmètre de la mission budgétaire « Outre-mer » (voir infra)), la DGOM pourrait évoluer vers un secrétariat général aux outre-mer (SGOM), sous l'autorité du Premier ministre et du ministre délégué.
Cette évolution affirmerait plus clairement la place centrale de la DGOM dans l'animation de toutes les questions touchant aux outre-mer, et donc de la quasi-totalité des politiques publiques.
Toutefois, à la différence du secrétariat général aux affaires européennes (SGAE), lui aussi placé auprès du Premier ministre pour coordonner la position française sur l'Union européenne, le SGOM devrait conserver la gestion de plusieurs politiques publiques propres aux outre-mer. Mieux, ce périmètre serait élargi en amorçant le rapatriement de crédits budgétaires aujourd'hui éparpillés dans les ministères, au sein de la DGOM (voir le 2) infra).
Cette évolution aurait aussi pour vertu de détacher le ministère des outre-mer d'une tutelle invisible du ministère de l'intérieur, dont il dépend largement depuis la revue générale des politiques publiques (RGPP), notamment pour certaines fonctions support. Par ailleurs, elle rapprocherait le SGOM du Secrétariat général du Gouvernement (SGG), rouage clef des procédures interministérielles.
Enfin, en actant administrativement le rattachement de la DGOM au Premier ministre sous la forme d'un SGOM, le choix d'un ministre délégué auprès du Premier ministre sera mieux ancré et institutionnalisé, indépendamment des aléas gouvernementaux.
Ce rattachement devra s'accompagner d'un renforcement des moyens du futur SGOM. Comme rappelé supra, la DGOM n'a jamais été dotée des moyens humains nécessaires à l'ensemble de ses missions, en dépit de recommandations anciennes et répétées par de nombreux rapports parlementaires et de la Cour des comptes.
Chaque année la DGOM reçoit notification de son plafond d'emploi qui a progressé de 6 emplois entre 2021 et 2026. Trois des six emplois crées l'ont été par transfert entre le cabinet ministériel et la DGOM (2 emplois en 2021 et un emploi en 2025). L'effectif est ainsi établi à 145 agents pour l'année 2026. Cette progression mineure est néanmoins un peu en trompe-l'oeil. En effet, celle-ci est avant tout liée à la création des deux missions mises en place après la crise en Nouvelle-Calédonie en mai 2024 (création de la MINC) et après le cyclone Chido à Mayotte en décembre 2024 (création de la MIRRM).
On rappellera aussi que dans un référé de 2021, la Cour des comptes avait formulé des observations très critiques sur la répartition des ETP entre la DGOM (137 ETP) et le bureau du cabinet du ministre des outre-mer (56 ETP). Ces observations sont très largement restées lettre morte.
Recommandation n° 55 : Placer le ministre chargé des outre-mer auprès du Premier ministre en qualité de ministre délégué et transformer la DGOM en Secrétariat général aux outre-mer (SGOM) renforcé, sous l'autorité du Premier ministre.
2. Muscler le périmètre budgétaire du MOM
Afin de renforcer le rôle du ministère des outre-mer, il pourrait être pertinent de lui confier la gestion d'une plus large partie des crédits des contrats de convergence et de transformation.
En effet, dans le cas du CCT 2019-2023, au moins 18 programmes budgétaires, provenant de missions différentes, sont recensés comme source de financements pour les CCT, en plus d'agences de l'État telles que l'Office français de la biodiversité (OFB), l'Agence de l'environnement et de maitrise de l'énergie (ADEME) ou encore l'Agence nationale du sport (ANS).
Or d'une part, les coûts de coordination sont élevés entre les administrations financeuses, en particulier quand elles sont déconcentrées.
De plus, une telle organisation complexifie également la gestion des CCT pour les collectivités locales, en particulier pour les EPCI. Il est en effet plus difficile de suivre l'attribution de financements quand un grand nombre d'interlocuteurs est impliqué.
Enfin, une telle organisation empêche la fongibilité des financements entre les différents projets. Or certains d'entre eux s'avèrent finalement trop peu matures ou peuvent être bloqués en raison de contraintes extérieures, comme des difficultés d'acheminement de matières premières, par exemple. Pour autant, il est très difficile de transférer les fonds disponibles des CCT vers d'autres projets, sans rédiger un avenant signé par les ministères concernés et les collectivités. Un tel système est peu robuste à l'ensemble des imprévus pouvant se produire lors de la conduite des projets.
Le ministère chargé des outre-mer permet toutefois à travers la mobilisation des crédits du programme 123 d'avoir une certaine souplesse dans les projets retenus et d'accompagner ceux qui sont jugés prioritaires localement même si aucun programme spécifique n'est identifié ou si les crédits du programme initialement concernés sont insuffisants pour prendre en charge ce projet. Les crédits du programme 123 jouent dans une certaine mesure un rôle de réserve fongible pour compléter les financements de certains projets. Les montants sont toutefois largement insuffisants par rapport aux besoins.
Ainsi, il serait pertinent de créer un programme, dont le responsable serait la DGOM, sur le modèle de l'action 10 du programme 162 « Interventions territoriales de l'État », qui finance des actions interministérielles en faveur de la Guadeloupe, comme le recommande également le rapport précité des sénateurs Fouassin et Patient. Un tel programme, placé au sein de la mission « Outre-mer », centraliserait une partie des financements dédiés aux CCT pour l'ensemble des territoires, ce qui permettrait une plus grande fongibilité des crédits et faciliterait la gestion administrative et financière des préfectures et des collectivités.
La nécessité d'une plus grande fongibilité entre les différents financements est également évoquée par la Cour des comptes328(*).
Pour la période 2024-2027, l'État a contractualisé au total 1,93 milliard d'euros au titre des CCT ou des contrats de développement signés avec la Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, dont 533 millions d'euros au titre du programme 123. Ainsi, il devrait programmer en moyenne 474 millions d'euros de dépenses chacune des 4 années de durée des contrats à ce titre, dont 133 millions d'euros au titre du programme 223 « Conditions de vie outre-mer », déjà piloté par la DGOM. Si les crédits des CCT et des CDEV étaient centralisés dans un PITE à la main de la DGOM, la mission outre-mer pourrait gagner jusqu'à 340,2 millions d'euros.
Par ailleurs, la mobilisation des fonds européens constitue un enjeu important, notamment pour les collectivités locales qui ont un budget d'investissement extrêmement contraint.
La question de l'alignement de la temporalité des CCT avec le calendrier des fonds européens peut se poser. L'actuel cadre financier pluriannuel (CFP) européen a été conclu pour la période 2021-2027. La nouvelle génération de contrats de convergence et de transformation, prévue pour la période 2024-2027, est donc compatible avec ce calendrier. Un important travail a d'ailleurs été fourni par les ministères et les collectivités afin d'aligner la durée des contrats de développement de Polynésie française et de Nouvelle-Calédonie avec celle des CCT de deuxième génération, compatible avec le CFP européen à venir.
Le prochain cadre financier pluriannuel portera sur la période 2028-2034. L'avantage d'aligner la temporalité des futurs contrats de convergence et de transformation est, d'une part, de simplifier les schémas de financement des collectivités qui ont recours aux fonds européens, et d'autre part, d'étendre la durée prévisionnelle des investissements, ce qui au vu de l'importance de certains projets d'infrastructures (réseaux d'eau etc.), peut se justifier.
Recommandation n° 56 : Créer un programme d'intervention territorialisé au sein de la mission « Outre-mer » sur lequel une majorité des financements ministériels des contrats de convergence et de transformation (CCT) sont transférés et aligner la temporalité des CCT sur celle du cadre financier pluriannuel européen.
3. Une politique de Grands projets outre-mer
Cette nouvelle ambition pour les outre-mer doit aussi s'incarner dans une politique de grands projets d'intérêt régional. L'enjeu est d'aller au-delà des objectifs de rattrapage ou de mise à niveau et de projeter les territoires sur des projets structurants de nature à dépasser les obstacles structurels à leur développement.
De récents exemples démontrent qu'en visant haut, on peut impulser des dynamiques fortes autour d'un projet. Le cyclotron de dernière génération en Martinique est exemplaire. Conduit à son terme, ce projet doit à la fois faire faire un bond de géant à la prise en charge des cancers en Martinique, stimuler l'attractivité médicale du territoire, développer la recherche et faire rayonner le territoire dans l'ensemble du bassin régional.
À La Réunion, la route du littoral, en dépit de critiques légitimes, est un chantier majeur qui doit redessiner la carte des mobilités sur l'île.
En Guyane, en son temps, l'installation du centre spatial fut un projet majeur qui a inscrit ce territoire positivement sur la carte du monde et dans l'imaginaire français.
À Mayotte, le projet de nouvel aéroport doit garantir pour les prochaines décennies l'accessibilité du territoire.
En Guadeloupe, le nouveau CHU sera comme le cyclotron en Martinique, un facteur d'attractivité décisif.
Ces grands projets, qui n'ont pas l'échelle des grands projets d'infrastructures ou industriels nationaux, sont en revanche majeurs à l'échelle de chacun des territoires ultramarins et de leurs bassins régionaux.
Au niveau national, des réflexions ont été engagées pour simplifier et fluidifier le cadre de conception et réalisation des grands projets. En janvier 2026, le rapport329(*) de la mission présidée par le préfet Michel Cadot, à la demande du Haut-commissariat à la stratégie et au plan, a formulé 39 recommandations, afin de mettre de l'ordre dans les régimes dérogatoires existants et surtout mieux planifier et organiser les étapes des projets. L'objectif est un gain de temps d'au moins trois à quatre ans après réformes.
Ce rapport rappelle la multiplication ces dernières années des solutions dites de simplification et des cadres législatifs dérogatoires : loi d'accélération et de simplification de l'action publique de 2020, loi d'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites existants, loi dite « industrie verte » en 2023, loi relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables de 2023...
Il faut y ajouter les textes plus ponctuels relatifs aux jeux olympiques et paralympiques de Paris en 2024330(*) ou la reconstruction de Notre-Dame de Paris331(*).
Dans les outre-mer, les seuils nationaux élevés rendent la plupart de ces dispositifs inapplicables. Généralement, c'est à l'occasion de catastrophes naturelles que des dispositifs spéciaux sont adoptés. La loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte contient notamment plusieurs mesures pour accélérer le projet de nouvel aéroport à Bouyouni.
À l'échelle de chaque territoire ultramarin, une déclinaison adaptée de ce cadre réformé pourrait être adoptée pour quelques grands projets majeurs pour les territoires. Un travail complémentaire de celui réalisé par le préfet Michel Cadot doit être engagé.
Sans se substituer aux territoires, seuls à même de déterminer avec l' État la liste de ces grands projets (au nombre de deux ou trois par territoire) on peut citer rapidement :
- en Guyane, l'extension du réseau routier vers les communes de l'intérieur, le développement d'un réseau ferré ou le projet de port en eau profonde ;
- à La Réunion, le projet de train « Réunion Express » ;
- sur plusieurs territoires, l'implantation d'unités de valorisation énergétiques des déchets, extension des ports, création de barrages hydroélectriques ou réservoirs ...
Recommandation n° 57 : Créer un statut de « grand projet ultramarin » avec un accompagnement renforcé et des procédures adaptées, et initier une politique nationale de grands projets dans les outre-mer.
* 328 Les contrats de convergence et de transformation, Cour des comptes, juillet 2025.
* 329 Rapport de janvier 2026 « Grands projets d'infrastructures : prioriser, simplifier, réussir ».
* 330 Loi n° 2018-202 du 26 mars 2018 relative à l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
* 331 Loi n° 2019-803 du 29 juillet 2019 pour la conservation et la restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris et instituant une souscription nationale à cet effet.