N° 813
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 juin 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) par la
mission d'information
relative au financement du
« zéro
artificialisation nette
»,
Par Mme Sophie PRIMAS et M. Hervé MAUREY,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
COMMUNICATION DE LA MISSION D'INFORMATION
Réunie le mardi 30 juin 2026 sous la présidence de M. Michel Canévet, vice-président, la commission a entendu une communication présentant les conclusions de la mission d'information relative au financement du « zéro artificialisation nette ».
M. Michel Canévet, président. - Nous en terminons avec la communication de nos collègues Hervé Maurey et Sophie Primas sur les travaux de la mission d'information1(*) relative au financement du « zéro artificialisation nette » (ZAN).
M. Hervé Maurey, rapporteur. - Nous présentons une communication de clôture de la mission d'information qui nous a été confiée, avec mon collègue Jean-Baptiste Blanc, qui depuis lors a quitté notre commission, le 27 février 2024, sur les conséquences financières du ZAN et le coût de sa mise en oeuvre pour les collectivités locales.
Nous nous sommes rendus très vite compte qu'il était impossible d'évaluer le coût du ZAN et, par conséquent, le financement de sa mise en oeuvre.
Nous avons réalisé une dizaine d'auditions. En particulier, nous avons auditionné le ministre de la transition écologique de l'époque, M. Christophe Béchu, ainsi que des associations d'élus et les acteurs de l'aménagement du territoire - association nationale des établissements publics fonciers locaux (EPFL), réseau national des établissements publics fonciers (EPF) d'État, fédération des schémas de cohérence territoriale (Scot), Union nationale des aménageurs.
Nous avons également auditionné les administrations centrales, notamment la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), la direction générale des collectivités territoriales (DGCL) et la direction de la législation fiscale (DLF), ainsi qu'un certain nombre d'organismes spécialisés comme le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) ou le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).
Concernant le coût du ZAN, personne n'a été capable de réaliser un chiffrage. Nous avons interrogé M. Bruno Le Maire, alors ministre de l'économie et des finances, et il nous a répondu par écrit en août 2024 : « Le ZAN n'a pas, à ce stade, fait l'objet d'étude sur ses conséquences financières pour les collectivités. » Il s'agissait d'un aveu extraordinaire.
Sans étude d'impact fournie par le gouvernement d'alors, il était difficile de proposer des mesures concrètes pour financer le ZAN. Nous nous sommes alors tournés vers M. François Bayrou, le Premier ministre de l'époque, dans l'espoir que des corps d'inspection soient mis à notre disposition. Le gouvernement a choisi une autre solution, malgré ses engagements en la matière : il a choisi de confier la mission à l'inspection générale des finances (IGF) et à l'inspection générale de l'environnement et du développement durable (Igedd) qui se sont contentées de nous auditionner. Le rapport des deux inspections, rendu en juillet 2025, n'a été présenté au public qu'en mai 2026 ; ce décalage s'explique par le caractère insatisfaisant des conclusions.
À la lecture du document, il est indiqué que « le coût du ZAN, d'ici 2031, serait compris entre 0 et 3,4 milliards d'euros par an ». Vous conviendrez que cette estimation manque un peu de précision et de rigueur.
Mais il y a pire : le rapport indique que l'impact du ZAN sur les finances des collectivités territoriales serait marginal, au motif que la taxe foncière est un impôt de stock dont les bases sont revalorisées tous les ans. C'est méconnaître le fait que certains impôts locaux, comme la taxe d'aménagement, pâtiraient de la mise en oeuvre du ZAN et que de nombreux projets seraient ainsi bridés.
Les inspections n'ayant pas été capables, elles non plus, d'établir un diagnostic clair des besoins financiers des collectivités territoriales, nous nous trouvons dans une impasse.
Néanmoins, nous sommes parvenus à voter une avancée concrète dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2026. À la suite d'une réunion de la mission d'information au mois de novembre dernier, nous avons porté un amendement de fusion des taxes sur les logements vacants.
Jusqu'ici, deux taxes sur les logements vacants coexistaient, s'appliquant distinctement en fonction de la zone géographique. Dans les zones tendues, s'appliquait la taxe annuelle sur les logements vacants (TLV), affectée à l'État. Dans les zones non tendues, les communes pouvaient instituer la taxe d'habitation sur les logements vacants (THLV) à un taux équivalent à celui de la taxe d'habitation voté par la commune ; le produit de cette taxe revenait aux communes qui l'instituaient.
Cette double imposition, complexe et inefficace, a été remplacée, à notre initiative, par une taxe unique sur la vacance des locaux d'habitation (TVLH) qui unifiera, à partir du 1er janvier 2027, les deux taxes qui préexistaient. Son produit sera directement affecté au budget des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui l'institueront.
La fusion de ces deux taxes doit inciter à l'occupation des logements plutôt qu'à la construction de nouveaux locaux d'habitation ; en cela, elle participe à la mise en oeuvre du ZAN.
Mme Sophie Primas, rapporteur. - Lors de la réunion constitutive de notre mission, il avait été indiqué que le financement et la fiscalité constituaient « l'angle mort de la loi Climat et résilience ». Après deux ans et demi de travaux au Sénat, l'adoption d'un rapport à l'Assemblée nationale et la publication du rapport des deux inspections, le coût du ZAN demeure un impensé, et personne, dans le pays, ne semble capable d'en connaître le coût.
Dans ce contexte, il apparaît difficile de calibrer des réformes fiscales ou financières qui devraient être adoptées pour accompagner la mise en oeuvre du ZAN ; ce n'est pas faute, pourtant, de disposer de pistes de recommandations.
En matière fiscale, les auditions avaient souligné l'intérêt de divers ajustements à ce sujet, par exemple en fusionnant les deux taxes sur les cessions de terrains nus rendus constructibles, en intégrant un bonus-malus dans la taxe d'aménagement, voire en réformant la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom). Au-delà des hausses de fiscalité, les personnes auditionnées avaient souligné l'intérêt de moins taxer les terrains nus et les espaces naturels en général.
En matière financière, nous avons pris connaissance de pistes intéressantes pour doter les collectivités de leviers en gestion qui pourraient aussi favoriser la sobriété foncière. Nous avions pensé à la modulation des redevances d'occupation du domaine public et des taux de subvention des dotations de l'État, afin de les flécher vers les projets sobres en foncier, ou encore à la revalorisation de la dotation pour les aménités rurales, afin de soutenir les communes qui protègent leurs espaces naturels.
Enfin, nos travaux ont mis en lumière le besoin d'ingénierie dans nos territoires en matière de sobriété foncière.
L'absence de chiffrage, péché originel du ZAN, nous empêche de formuler la moindre formulation un peu robuste. Il n'est pas question que notre mission d'information sur le financement du ZAN se transforme en une machine à taxer encore davantage. Lors de notre réunion constitutive, l'accent avait été mis sur le besoin de conduire nos réflexions à iso-fiscalité, c'est-à-dire en compensant toute hausse d'impôt visant à fournir des ressources supplémentaires aux collectivités ou à décourager tel ou tel comportement, par une baisse d'impôt équivalente visant à alléger la pression à l'artificialisation et à inciter à la sobriété foncière. Or, sans chiffrage, le calibrage fin que nécessite une réflexion à iso-fiscalité est impossible.
La mission d'information aura tout de même forcé le Gouvernement à reconnaître l'impossibilité de chiffrer le coût du ZAN, et permis la mise en oeuvre d'une première réforme fiscale d'ampleur, qui donnera aux collectivités des moyens supplémentaires pour lutter contre la vacance.
Le Sénat poursuit ses travaux sur le ZAN en continuant à soutenir la réforme de la trajectoire de réduction de l'artificialisation que la proposition de loi visant à instaurer une trajectoire de réduction de l'artificialisation concertée avec les élus locaux (Trace) cherche à mettre en oeuvre. Seule une concertation institutionnalisée avec les élus permettra de trouver une voie de sortie. La sobriété foncière concerne directement nos territoires ; il est nécessaire de s'appuyer sur les élus locaux pour qu'elle s'applique concrètement et réponde aux enjeux de chacune de nos communes.
L'achèvement des travaux de la mission, concentrée sur le financement du ZAN, ne signifie pas la fin de l'intérêt du Sénat sur le sujet. Il nous revient d'oeuvrer à ce que la proposition de loi Trace poursuive son chemin, afin de faciliter la mise en oeuvre de la sobriété foncière.
* 1 Cette mission d'information est composée de : M. Hervé Maurey et Mme Sophie Primas, rapporteurs ; MM. Pierre Barros, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Michel Canévet, Emmanuel Capus, Raphaël Daubet, Bernard Delcros, Mme Frédérique Espagnac, MM. Jean-Raymond Hugonet, Jean-François Husson, Éric Jeansannetas, Mme Christine Lavarde, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Laurent Somon.