B. MOBILISER LA FISCALITÉ ET RÉÉQUILIBRER LA RELATION AVEC LES PROPRIÉTAIRES AU PROFIT DES COMMERÇANTS LOCATAIRES
1. Mobiliser les incitations fiscales en faveur des commerces
Plusieurs dispositifs fiscaux ont été introduits ces dernières années en lois de finances pour aider les commerces physiques, mais ceux-ci, à la main des élus du bloc communal qui souvent ignorent leur existence, sont pour l'heure très peu utilisés pour lutter contre la « décommercialisation ».
a) La possibilité d'instaurer un abattement pouvant aller jusqu'à 15 % de la base d'imposition de la TFPB pour les commerçants qui ne sont pas intégrés à un ensemble commercial
L'article 1388 quinquies C du code général des impôts (CGI)10(*) prévoit que les magasins et boutiques, au sens de l'article 1498 du CGI, dont la surface principale est inférieure à 400 mètres carrés et qui ne sont pas intégrés à un ensemble commercial, peuvent bénéficier d'un abattement de 1 % à 15 % sur la base d'imposition de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), sur délibération des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre.
Cet abattement s'applique, sans limitation de durée, aux magasins et boutiques qui ne sont pas intégrés dans un ensemble de concentrations organisées et concertées d'établissements commerciaux tels que les centres ou zones commerciales en centre-ville ou en périphérie urbaine, les aéroports, les gares, les galeries marchandes. Il ne fait l'objet d'aucun zonage et peut donc être adopté par des communes ou des EPCI à fiscalité propre partout sur le territoire, dès lors qu'ils jugent cette mesure utile pour soutenir leurs commerçants.
Si la direction de la législation fiscale (DLF) de la direction générale des finances publiques (DGFiP) n'a pas été en mesure de communiquer à la mission le nombre de communes ou d'EPCI à fiscalité propre ayant mis en place cet abattement, celui-ci est vraisemblablement très faible et l'existence de ce dispositif inconnu de l'immense majorité des élus locaux concernés, alors qu'il pourrait pourtant constituer un outil bienvenu pour aider l'activité des commerces.
b) La mise en place d'exonérations totales ou partielles de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones de revitalisation des centres-villes (ZRCV) est possible
Les zones de revitalisation des centres-villes (ZRCV), créées par la loi de finances pour 202011(*), constituent le versant fiscal des opérations de revitalisation de territoire (ORT) instaurées par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan)12(*). Il s'agissait de renforcer l'attractivité fiscale des centres-villes des villes petites et moyennes les plus défavorisées en parallèle des programmes de revitalisation pilotés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) : Action coeur de Ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD).
Sont classés en ZRCV les secteurs d'intervention situés dans des communes qui ont conjointement :
- conclu une convention d'ORT ;
- un revenu fiscal médian par unité de consommation inférieur à la médiane nationale.
Au 1er janvier 2026, 1 732 communes étaient ainsi classées en ZRCV.
Dans ces zones, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent instaurer en faveur des micros, petites et moyennes entreprises (moins de 250 salariés et chiffre d'affaires inférieur à 50 M€ ou total de bilan inférieur à 43 M€) exerçant des activités commerciales ou artisanales :
- une exonération partielle ou totale de cotisation foncière des entreprises (CFE) (code général des impôts (CGI), art. 1464 F) ;
- une exonération partielle ou totale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) (CGI, art. 1382 H).
Ces exonérations facultatives et non compensées par le budget de l'État s'appliquent aux impositions établies au titre des années 2021 à 2026.
Selon les informations transmises à la mission par la direction de la législation fiscale (DLF) de la direction générale des finances publiques, le dispositif des ZRCV est très faiblement mobilisé par le bloc communal : selon des données de 2024, 5 communes et 1 EPCI seulement ont délibéré en faveur de l'exonération de TFPB et aucune commune et 5 ECPI en faveur de celle de CFE.
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Les autres dispositifs fiscaux incitatifs
mobilisables Les commerces et les activités artisanales des territoires ruraux ou urbains défavorisés, ainsi qu'en reconversion économique peuvent bénéficier des dispositifs fiscaux d'aides à l'installation s'appliquant dans plusieurs types de zones : les zones France ruralités revitalisation (FRR) ; les zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ; les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ; les bassins d'emploi à redynamiser (BER) ; les bassins urbains à dynamiser (BUD) ; les zones de développement prioritaire (ZDP). Dans ces zones, les créations et parfois les reprises de commerces ou d'activités artisanales ouvrent droit à des exonérations temporaires (de deux à dix ans) d'impôt sur les bénéfices et, sur délibération ou sauf délibération des communes et des EPCI, d'impôts locaux (CFE et TFPB). Source : direction de la législation
fiscale (DLF) |
Les très maigres bilans de l'abattement pouvant aller jusqu'à 15 % de la base d'imposition de la TFPB pour les commerçants qui ne sont pas intégrés à un ensemble commercial et des exonérations totales ou partielles de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones de revitalisation des centres-villes (ZRCV) sont peut-être dus à une mauvaise conception de ces dispositifs ou à une réticence des élus locaux à diminuer les ressources locales.
Il est toutefois probable qu'ils soient avant tout dû au fait que ces dispositifs sont très peu connus et n'ont guère bénéficié de publicité ces dernières années. Les rapporteurs considèrent pourtant qu'ils peuvent contribuer utilement, parmi bien d'autres outils à mobiliser, à la redynamisation commerciale des centres-villes et centres-bourgs.
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Recommandation n° 4 : Mieux faire connaître et encourager les communes et intercommunalités à mettre en place des incitations fiscales pour soutenir les commerces, en particulier dans les zones d'opérations de revitalisation de territoire (ORT). |
2. La taxe sur les friches commerciales (TFC) n'est aujourd'hui pas assez utilisée, notamment en raison d'un mécanisme peu opérant
Créée afin de lutter contre le développement des friches commerciales et pour encourager la remise sur le marché des locaux durablement vacants, la taxe sur les friches commerciales (TFC) prévue à l'article 1530 du code général des impôts (CGI) peut, depuis 2008, être instituée sur délibération par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ayant une compétence d'aménagement des zones d'activités commerciales.
La TFC est due pour les biens évalués en application de l'article 1498 du CGI (locaux professionnels), à l'exception de ceux visés à l'article 1500 du même code (établissements industriels évalués selon la méthode comptable), qui répondent aux deux critères suivants :
- ne plus être affectés à une activité entrant dans le champ de la cotisation foncière des entreprises (CFE) depuis au moins deux ans au 1er janvier de l'année d'imposition ;
- être restés inoccupés au cours de la même période.
Toutefois, la taxe n'est pas due lorsque l'absence d'exploitation des biens est indépendante de la volonté du contribuable.
Son assiette est constituée par le revenu net servant de base à la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Son taux est fixé à 10 % la première année d'imposition, 15 % la deuxième et 20 % à compter de la troisième année. Ces taux peuvent être majorés, dans la limite du double, sur délibération du conseil municipal ou du conseil de l'EPCI.
Au-delà de sa fonction incitative, la TFC s'avère être un outil très utile pour renouer le dialogue avec les propriétaires de cellules vacantes. Elle facilite la recherche de solutions partagées, en mettant en lumière les freins à la recommercialisation : loyers excessifs, vétusté des locaux, méconnaissance des porteurs de projets, etc.
L'exemple de la ville de Poissy en atteste : grâce à un travail de terrain auprès des propriétaires, la commune est parvenue à remettre des cellules commerciales sur le marché. En 2016, 15 locaux étaient concernés par la taxe ; en 2025, ils n'étaient plus que 3.
Face à la progression de la vacance commerciale, de plus en plus de collectivités se saisissent de cet outil. En 2023, des villes comme Huningue (Haut-Rhin), Rambouillet ou Castillon-la-Bataille ont mis en place la TFC. En 2024, la taxe a été adoptée par la communauté de communes des Coteaux Bellevue, ainsi que par Saint-Omer, Louviers, Fontenay-aux-Roses, Bastia, Villars, Albertville, Bayonne ou encore Lannion.
Certaines collectivités vont plus loin : Grenoble et Niort ont par exemple doublé les taux applicables en 2023 et 2024, afin de renforcer l'effet dissuasif de la vacance prolongée.
Malgré tout, le recours à cette taxe demeure décevant puisqu'au titre de l'année 2026, ce sont 578 communes et 76 EPCI seulement qui ont instauré la TFC selon la DGFiP. En outre, seuls 368 communes et 58 EPCI ont transmis un fichier avec les locaux potentiellement à taxer.
Plusieurs raisons peuvent expliquer ce faible recours :
- la méconnaissance de l'existence de cet outil par les acteurs concernés ;
- l'obligation jusqu'en 2025 d'une application uniforme sur le territoire ;
- le fait que la liste des redevables doive être établie chaque année par les organes délibérants des communes et EPCI pour être transmise à l'administration fiscale constitue une difficulté majeure. L'identification des redevables est en effet à la charge des collectivités et non pas des services des impôts, ce qui peut potentiellement dissuader des collectivités de mettre en place cette taxe. La gestion de ces listes est souvent compliquée : retraitement manuel des fichiers transmis par la DGFIP, relevés de terrain, vérification de l'éligibilité, avec un taux d'erreurs élevé.
Pour remédier à la question de l'obligation d'une application uniforme sur le territoire, la loi de finances pour 2026 a permis aux communes, et le cas échéant aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre ayant une compétence d'aménagement des zones d'activités commerciales, d'instaurer une application ciblée de la TFC dans des zones infra-communales, fondée sur des critères objectifs et concentrée sur les secteurs présentant un réel enjeu de redynamisation en activités professionnelles.
Ainsi la TFC peut-elle désormais être appliquée sur le seul périmètre d'une opération de revitalisation de territoire (ORT) qui comprend des actions ou opérations favorisant, en particulier en centre-ville, la création, l'extension, la transformation ou la reconversion de surfaces commerciales ou artisanales.
Cette évolution bienvenue - qui offre au bloc communal une marge de manoeuvre accrue pour mobiliser la TFC de manière stratégique, en cohérence avec ses politiques d'aménagement du territoire et de soutien au commerce de proximité - répondait à une attente largement partagée par les élus locaux, qui souhaitaient disposer d'un instrument fiscal à la fois incitatif et dissuasif, leur permettant de protéger les rues marchandes des centres-villes sans fiscaliser les zones d'activités économiques en déclin afin d'attirer de nouveaux investisseurs.
Pour aller plus loin, les rapporteurs considèrent qu'il faut non seulement beaucoup mieux faire connaître la TFC auprès des élus locaux mais également :
- réduire à un an le délai de vacance, car le délai de deux ans d'inoccupation préalable au 1er janvier de l'année d'imposition est bien trop long pour répondre aux enjeux de vacance rapide et peut laisser s'installer un effet de contagion conduisant à l'effondrement du linéaire commercial d'une rue commerçante décrit supra ;
- faire établir la liste de ses redevables par l'administration fiscale, leur identification s'avérant une tâche très difficile pour les collectivités locales.
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Recommandation n° 5 : Assurer la promotion de la taxe sur les friches commerciales (TFC) auprès des élus locaux, réduire de deux ans à un an le délai de vacance pour l'assujettissement d'un local commercial à cette taxe et faire établir la liste de ses redevables par l'administration fiscale. |
3. Rééquilibrer les baux commerciaux en faveur des commerçants locataires
Au cours de leur mission, les rapporteurs ont pu constater que la majorité des fédérations de commerçants, si elles insistaient très fortement sur le niveau trop élevé des loyers commerciaux et sur un taux d'effort devenu souvent insupportable, ne se montraient pour autant pas favorable à l'encadrement des loyers, en particulier parce qu'une telle mesure serait extrêmement difficile à mettre en oeuvre dans la mesure où chaque local a sa valeur propre, qui dépend de multiples critères : emplacement, environnement, configuration, aménagement, flux, etc.
Pour autant, la demande d'une plus forte régulation destinée à parvenir à un rééquilibrage des relations entre propriétaires bailleurs et commerçants locataires doit être entendue.
Celle-ci peut d'abord passer par une meilleure connaissance et transparence du marché locatif commercial au niveau local. Les évolutions du commerce intervenues ces dernières années ont été très rapides et il est compréhensible que des propriétaires de bonne foi n'aient pas nécessairement pris la mesure de l'ampleur des mutations en cours et de leurs impacts sur les chiffres d'affaires de leurs locataires.
Aussi la mise en place d'observatoires des baux et loyers commerciaux à l'échelle des bassins économiques, sur le modèle des observatoires locaux des loyers (OLL) qui améliorent depuis 2013 la connaissance des loyers pour le logement, seraient-elle une source d'information très précieuse pour aider l'ensemble des parties prenantes à déterminer des loyers correspondant précisément à l'état du marché.
De telles structures pourraient être animées par les chambres de commerce et d'industrie (CCI) qui ont défendu leur mise en place lors de leur audition par la mission.
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Recommandation n° 6 : Mettre en place des observatoires des baux et loyers commerciaux à l'échelle des bassins économiques animés par les Chambres de commerce et d'industrie (CCI). |
Outre cette transparence accrue, les rapporteurs estiment que les dispositifs présidant à la révision et au renouvellement des loyers sont aujourd'hui à la fois trop rigides et trop peu favorables aux commerçants, en particulier lorsque ceux-ci sont confrontés à une stagnation ou à une diminution de leur chiffre d'affaires. En outre, le loyer fixé à l'origine peut ne plus du tout correspondre à la valeur des loyers dans les nouveaux baux signés (valeur de marché), en raison de l'indexation des loyers ou parce que le potentiel commercial du local a diminué.
À l'heure actuelle, les dispositions de l'article L145-38 du code de commerce ne permettent à un commerçant locataire de demander la fixation d'une révision de son loyer pour que celui-ci soit fixé à la valeur de marché :
- qu'au bout de 3 ans ;
- que sous réserve d'une modification matérielle des facteurs locaux de commercialité ayant entraîné une variation de plus de 10 % de la valeur locative.
Les rapporteurs constatent que la démonstration d'une variation de plus de 10 % de la valeur locative est en pratique très difficile à établir pour les locataires et que cette règle nuit à l'adaptation des loyers aux évolutions du marché.
De même, la notion de « modification matérielle » des facteurs locaux de commercialité apparaît trop restrictive, puisqu'elle ne permet par exemple pas de prendre en compte une évolution significative de la fréquentation.
Aussi les rapporteurs sont-ils favorables à la suppression de ces deux critères pour aller vers une solution plus simple : la démonstration que la valeur locative a évolué doit permettre à elle seule d'engager une révision du loyer.
S'agissant du renouvellement du bail, les rapporteurs souhaitent supprimer la possibilité, pour des baux commerciaux d'une durée supérieure à 9 ans, de déroger à la règle du plafonnement des loyers lors d'un renouvellement de bail, trop de bailleurs imposant actuellement des baux supérieurs à 9 ans pour contourner cette règle du plafonnement. Il en résulte régulièrement des hausses de loyers excessives à l'occasion du renouvellement du bail, difficilement supportables et qui aboutissent parfois à une éviction indue du locataire qui ne peut supporter son nouveau loyer.
Le déplafonnement du loyer, visé à l'article L.145-34 du code de commerce, serait ainsi limité aux cas de modification notable des éléments constitutifs de la valeur locative, qui justifient un rattrapage du niveau du loyer par rapport à l'évolution de la commercialité du local loué.
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Recommandation n° 7 : Faciliter la révision des loyers commerciaux en cours de bail pour l'adapter aux réalités de l'activité économique des commerçants et limiter les hausses excessives de loyer lors du renouvellement du bail. |
4. Faciliter les transmissions et reprises de commerces
Afin d'éviter qu'un commerce viable ferme faute de repreneur et ne provoque l'apparition d'une vacance commerciale, il est indispensable d'agir en amont pour qu'une transmission entre le cédant et un repreneur puisse être facilitée grâce à une planification et un accompagnement adéquats.
De fait, si les deux tiers des dirigeants préparent la transmission de leur entreprise avant la cessation de leur activité, plus d'un tiers ne la prépare pas, même quand il a décidé d'y mettre fin dans l'année.
Il est donc important de prévoir, au niveau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des fédérations professionnelles sectorielles, en lien le cas échéant avec le manager de commerce (voir infra) des dispositifs pour aider les commerçants à préparer cette transmission dans tous ses aspects : valorisation de l'entreprise, savoir-faire des équipes, clientèle, questions fiscales et sociales, etc.
Du côté du repreneur, la mise en place de systèmes de mentorat, là encore animés par les chambres de commerce et d'industrie (CCI) et les fédérations professionnelles sectorielles, seraient particulièrement pertinents, les défis financiers de la reprise d'un fonds de commerce pouvant de leur côté être atténués par la création de mécanismes tels que des prêts bonifiés ou des prêts à taux zéro (PTZ).
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Recommandation n° 8 : Réduire les difficultés de transmission et de reprise des commerces grâce à des prêts bonifiés pour les repreneurs et des dispositifs d'accompagnement pour les cédants. |
* 10 Créé par l'article 102 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.
* 11 Article 111 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 12 Loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan) du 23 novembre 2018.