II. RENOUVELER EN PROFONDEUR LE COMMERCE DE PROXIMITÉ
A. FAIRE DE LA VITALITÉ DES COMMERCES DE CENTRE-VILLE UNE PRIORITÉ DES POLITIQUES LOCALES
1. Faire reculer la vacance commerciale et redynamiser des centres-villes est possible, car ils conservent des atouts considérables
La « décommercialisation » n'est pas un processus inéluctable et il est possible de faire reculer la vacance commerciale. Selon la Fédération des acteurs du commerce dans les territoires (Fact), 37,2 % des 355 villes prises en compte dans son étude de 2025 sont parvenues à faire baisser leur taux de vacance entre 2019 et 2024.
En cinq ans, la vacance est ainsi passée, entre autres exemples de villes de tailles variées, de 25,8 % à 12,4 % à Redon, de 25,5 % à 17,9 % à Mayenne, de 17 % à 8,1 % à Étampes, de 14,6 % à 8,8 % à Vichy, de 12 % à 7,5 % à Rambouillet, de 13,9 % à 8,4 % à Lorient, de 12,1 % à 7,7 % à Beauvais, de 12,2 % à 8,4 % à Besançon ou bien encore de 9,9 % à 6,5 % à Brest.
Ces exemples montrent bien qu'il n'y a pas de fatalité. La baisse de la vacance commerciale ne dépend pas uniquement de la démographie ou du niveau de revenu des habitants.
Certains territoires arrivent à enrayer localement le phénomène quand ils combinent une vraie stratégie foncière, un pilotage politique clair, un travail sur les loyers, une attention aux flux et une capacité à reconstruire une diversité commerciale : les collectivités territoriales disposent d'une myriade d'outils à mobiliser, pouvant concourir à la requalification, à la densification et au renforcement du tissu commercial de leur territoire.
2. Le recul de la vacance commercial et la bonne répartition des commerces sont un enjeu essentiel d'aménagement du territoire
Résorber la vacance commerciale et faire revenir des commerçants dans un centre-ville en difficulté ne se décrète pas mais résulte d'une action résolue et dans la durée des acteurs territoriaux (collectivités, commerçants, foncières, aménageurs), aux échelons communal et intercommunal : on ne combat pas la « décommercialisation » avec des principes généraux, mais avec des outils opérationnels et un pilotage de terrain.
Cette mobilisation collective doit avoir un responsable clairement identifié, la multiplicité des interlocuteurs étant source de complexité et de lenteur tant dans la planification que dans l'exécution d'après les fédérations de commerçant entendues par la mission.
Les rapporteurs considèrent que ce responsable unique doit être, selon les cas, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI), de sorte qu'existe une véritable vision d'ensemble de l'aménagement commercial d'un bassin de vie et que cesse la concurrence délétère entre espaces.
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Recommandation n° 9 : Faire du maire ou du président d'EPCI le véritable décideur en matière d'aménagement commercial pour mettre fin à l'éparpillement des responsabilités. |
L'analyse des stratégies déployées par les communes et intercommunalités qui sont parvenus à redynamiser la vie commerçante de leurs centres-villes montrent que sans volontarisme politique, sans vision structurante, le risque est grand de voir les cellules commerciales vides se multiplier au pied des immeubles ou de voir s'installer, au détriment des commerçants indépendants, une offre commerciale déséquilibrée, souvent inadaptée aux attentes des habitants.
Aussi est-il important que les collectivités fassent de la question du commerce, et en particulier du commerce de centre-ville, un sujet majeur de la mandature qui débute, en articulant une vision claire de sa place sur le territoire grâce à l'exploitation des outils réglementaires et de planification existants, afin de renforcer le volet commerce au sein des documents qui organisent l'urbanisation et l'aménagement d'un territoire, à l'échelle locale ou intercommunale
En s'appuyant sur des outils d'ingénierie territoriale, il s'agit en particulier de définir, notamment par des orientations aménagement et programmation (OAP) commerce et artisanat dans le cadre d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), les rues dont la vitalité commerçante est jugée comme essentielle au bon fonctionnement de la ville.
Cela implique notamment de prendre acte que le déclin des magasins dédiés à l'équipement de la personne qui constituaient de véritables « locomotives » est un phénomène durable et que le modèle commercial centré autour du « shopping », qui était celui des années 1990 et 2000, est désormais largement dépassé en raison des nouvelles attentes des consommateurs qui privilégient dorénavant les services, le bien-être et les loisirs.
Évolution de l'offre commerciale dans
355 villes françaises
entre 2014 et 2024
Source : Etude Fact - Sad Marketing - Codata
Selon l'urbaniste David Lestoux, interrogé par la mission, le périmètre commerçant de la plupart des centres-villes a de toute évidence vocation à se réduire en raison d'une zone de chalandise devenue plus limitée et doit par conséquent être concentré dans les rues qui bénéficient des flux les plus importants : mieux vaut un nombre plus réduit de rues commerçantes sans vacance commerciale qu'un nombre de rues plus important dévitalisées par des locaux vides. Celles-ci peuvent le cas échéant faire l'objet d'un périmètre de protection renforcée pour éviter la surreprésentation de certains types de commerces et maintenir leur diversité13(*).
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Recommandation n° 10 : Faire de l'aménagement commercial un sujet central de planification urbaine pour tenir compte de son importance dans la vitalité des centres-villes. |
La création ces dernières années dans de nombreuses villes de postes de managers de commerce - plus de 500 postes avaient été cofinancés sur l'ensemble du territoire par l'État et la Banque des Territoires dans le cadre du plan de relance de 2020-2021 - a été unanimement saluée par les intervenants entendus par la mission, qui considèrent que cette profession doit d'être renforcée afin d'être une ressource d'ingénierie locale au plus près des problématiques du terrain.
Interlocuteurs privilégiés des commerçants et de leurs représentants, les managers de commerce ont vocation à parfaitement connaître le tissu commercial de leur centre-ville, à proposer des animations commerciales, à anticiper les risques de vacance et à favoriser l'installation de nouveaux commerçants en veillant à la diversité de l'offre proposée. L'enjeu est en particulier d'accompagner les porteurs de projets, trop souvent laissés seuls face la complexité administrative (multiplicité des démarches, délais d'instruction, etc.). 92 % des collectivités se disent convaincues de l'intérêt de ce poste, et 70 % l'ont pérennisé.
La réouverture en février 2026 du guichet de co-financement de ces postes par la Banque des Territoires à hauteur de 20 000 € par an pendant 2 ans (mesure pour laquelle la Banque des Territoires mobilise une enveloppe en fonds propre de 20 M€), suscite un véritable engouement avec plus de 300 demandes d'information déposées et 150 demandes de co-financement validées en seulement 3 mois d'ouverture du guichet.
La Banque des Territoires, entendue par la mission, entend consolider cette profession et améliorer sa formation, afin de renforcer son efficacité et garantir la pérennité de son action à travers la création en 2024 d'un parcours de formation dédié aux managers de commerce, complété en 2025 d'une démarche de certification professionnelle « Développeur territorial - Commerce » inscrite au registre de France Compétences.
Le manager de commerce peut également avoir un rôle essentiel pour fédérer les énergies au service d'un véritable marketing territorial : une communication active et l'organisation d'événements sont des leviers essentiels pour changer l'image des centres-villes et attirer des flux.
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Recommandation n° 11 : Favoriser la présence des managers de commerce dans les centres-villes. |
L'action contre la vacance commerciale passe enfin par la constitution de foncières locales et par la mobilisation active de la préemption. Outre le problème de la cherté des loyers, beaucoup de locaux en centre-ville sont aujourd'hui inadaptés en raison de surfaces obsolètes ou d'un manque de modularité. Des travaux importants peuvent par conséquent être nécessaires pour les rendre de nouveau propres à une exploitation commerciale rentable.
Lors de son audition, la Banque des Territoires a fait valoir que 300 M€ d'investissements (dont 200 M€ engagés) et 12 M€ de crédits d'ingénierie en fonds propres avaient été mobilisés depuis 2020 pour accompagner la création et le déploiement de 100 foncières de redynamisation territoriale en partenariat avec les collectivités chargées d'acquérir, de transformer et d'accompagner la remise sur le marché de cellules commerciales et de locaux d'activité.
Ces foncières de redynamisation, constituées sous formes de sociétés d'économie mixte (SEM) ou de filiales de SEM, se révèlent particulièrement précieuses par leur capacité à porter des opérations de long terme (de 10 à 15 ans) pour sécuriser l'équilibre économique des tissus commerciaux les plus fragiles.
Les rapporteurs considèrent que le recours à cet outil performant doit continuer à être encouragé pour apporter des solutions efficaces aux élus locaux désireux de redynamiser leur tissu commercial.
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Recommandation n°12 : Lutter avec volontarisme contre la vacance commerciale et diversifier les commerces grâce aux foncières et à un usage actif de la préemption. |
3. La vitalité des centres-villes ne peut pas uniquement reposer sur les commerces
Simultanément, il importe de multiplier les raisons de venir en centre-ville. Il s'agit ainsi de veiller à la bonne implantation des services publics mais également d'encourager l'installation des médecins et services de santé, ou bien encore des professionnels du droit comme les notaires ou les avocats.
Il s'agit ce faisant de lutter contre le phénomène des « commerces de ronds-points », qui a vu des petits centres alternatifs se multiplier en périphérie des villes au détriment de centres-villes historiques dévitalisés, précisément parce qu'ils proposaient des services médicaux ou juridiques que l'on trouvait jusque-là traditionnellement en centre-ville.
Parce qu'un centre-ville vivant ne peut se concevoir uniquement avec des salariés présents en journée ou des visiteurs mais a besoin d'habitants permanents pour faire vivre ses commerces de proximité, il faut également mener une politique active en matière de logement, de façon à faciliter l'installation de toutes les classes d'âges : étudiants, jeunes actifs, familles comme personnes âgées.
4. Mettre en place une politique de mobilité pro-commerce pour favoriser l'accessibilité et la qualité de l'espace public
L'activité commerciale reposant sur les flux, c'est tout un ensemble de politiques visant à rendre un centre-ville le plus attractif possible qu'il s'agit de déployer pour donner envie aux habitants d'une aire urbaine de s'y rendre régulièrement, sachant que 7 Français sur 10 vivent en périphérie en raison de l'étalement urbain.
L'enjeu de l'accessibilité est en premier lieu fondamental.
Si réduire la place de la voiture, encourager les mobilités douces et étendre les rues piétonnes constituent un progrès à bien des égards, des solutions alternatives doivent être proposées par les réseaux de transport public.
Lorsque celles-ci ne sont pas possibles, il est essentiel d'installer à l'entrée du centre-ville des parkings et parkings-relais en nombre suffisant, idéalement gratuits ou à prix modérés, pour les habitants qui dépendent de la voiture pour s'y rendre.
L'attractivité des centres-villes repose ensuite sur la qualité de leur aménagement et sur la mise en valeur de leur patrimoine historique, auquel leurs habitants sont particulièrement sensibles.
Au cours des vingt dernières années, de nombreuses villes ont ainsi bénéficié d'une mise en valeur qui les a rendues beaucoup plus agréables et propices à la déambulation, qu'il s'agisse de Bordeaux, de Nantes ou de Pau, parmi de nombreux exemples. Celles qui ont pris du retard dans ce domaine doivent donc s'employer à le rattraper.
Le changement climatique appellera des réponses ambitieuses pour éviter que les habitants à la recherche de confort thermique ne privilégient des centres commerciaux climatisés. Les centres-villes devront devenir des espaces plus végétalisés et résilients, capables d'affronter des vagues de chaleur (ombrages et rafraîchissements) comme des épisodes pluvieux violents.
Enfin, les fédérations de commerçants ont beaucoup insisté sur deux prérequis qui peuvent paraître évidents mais ne sont malheureusement pas ou plus acquis dans un certain nombre de centres-villes : la sécurité et la propreté, indispensables pour faire venir des visiteurs.
S'agissant de la première de ces deux problématiques, les rapporteurs considèrent qu'il serait utile de renforcer les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD et CISPD) afin de mieux prendre en compte la sécurisation des rues commerçantes et la lutte contre les activités illégales en centre-ville.
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La question de l'indemnisation des
commerçants Il faut aussi mieux protéger les commerçants pendant les périodes de transformation urbaine. Quand des travaux durent longtemps, mal coordonnés ou mal expliqués, ils peuvent casser durablement une activité. Les collectivités doivent anticiper ces effets, mieux informer et respecter les calendriers. Mais surtout, il est indispensable de systématiser l'indemnisation des commerçants impactés. Aujourd'hui, le droit existe : en cas de perte de chiffre d'affaires significative, notamment au-delà de 30 %, un commerçant peut engager la responsabilité sans faute de la collectivité au titre du dommage permanent de travaux publics. Mais dans les faits, ce droit est très difficile à faire valoir, car de nombreuses communes ne mettent pas en place de commissions d'indemnisation et obligent les commerçants à saisir le juge administratif. Il faut donc rendre ces commissions obligatoires pour tous les travaux d'ampleur sur la voie publique, et les doter d'un budget dédié, par exemple indexé sur un pourcentage du montant global des travaux, autour de 10 %. Cela permettrait d'indemniser rapidement les pertes réelles, sans passer par des procédures longues et coûteuses. Certaines collectivités le font déjà et cela fonctionne. Généraliser ce dispositif serait un levier simple, concret et indispensable pour sécuriser l'activité des commerçants pendant les phases de transformation urbaine. |
Ces différentes problématiques font l'objet de la charte « Ville commerçante » de la direction générale des entreprises (DGE), qui propose aux collectivités un cadre structurant pour assurer la cohérence des politiques locales en faveur du commerce.
Adaptable aux spécificités de chaque territoire, elle couvre sept thématiques : gouvernance locale, accessibilité, durabilité, dynamisme et sécurité, visibilité, emploi et formation, et urbanisme.
La première signature est intervenue à Lons-le-Saunier le 3 avril 2026 et son déploiement se poursuit auprès d'une cinquantaine de collectivités déjà intéressées, mouvement qui doit naturellement être encouragé.
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Recommandation n° 13 : Mettre en place des mobilités et des aménagements urbains ainsi que des politiques de sécurité et de propreté favorables aux commerces de centres-villes. |
5. Un Action coeur de ville 3 qui doit faire des commerces de proximité une priorité
Les fédérations de commerçants entendues par la mission ont toutes considéré que les programmes Action coeur de ville (ACV) et Petites villes de demain (PVD) avaient eu un mérite réel : ils ont aidé de nombreuses collectivités à se doter d'une vision plus globale de leur centre-ville, ont structuré de l'ingénierie locale et ont permis de financer des projets.
Mais le commerce y reste encore trop souvent traité comme une composante parmi d'autres, alors qu'il est un levier économique central. Selon les interlocuteurs de la mission, il manque encore une intégration plus explicite de la question commerciale, des outils fonciers plus rapides, et une articulation plus forte avec la mobilité, l'habitat et la sécurité.
Aussi les rapporteurs plaident-ils pour que la question du commerce soit au coeur du programme Action Coeur de Ville 3 en cours de préparation.
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Recommandation n° 14 : Placer le sujet du commerce au coeur des programmes Action Coeur de Ville et Petites villes de demain. |
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Les fonds gérés par l'Agence nationale de cohésion des territoires Depuis 2021, l'ANCT gère trois dispositifs destinés à soutenir la création, la redynamisation ou la transformation de l'offre commerciale des territoires urbains, périurbains et ruraux, confrontés à des enjeux d'attractivité (résorption de la vacance, accès aux services de la vie courante, maintien des liens sociaux, amélioration du cadre de vie) et de transition environnementale (sobriété foncière, réduction des trajets émetteurs de CO2, amélioration de la performance énergétique des bâtiments...). 1) Le fonds de restructuration des locaux d'activité (FRLA) : lancé par le Gouvernement en 2021 pour contribuer à résorber la vacance et favoriser la reprise économique des territoires les plus fragiles, le fonds de restructuration des locaux d'activité finance des déficits d'opérations immobilières contribuant à la revitalisation du tissu commercial des centres de villes moyennes (ACV) ou petites (PVD) et des quartiers Politique de la ville. Doté de 60 M€ en 2021-2022 dans le cadre du plan France relance puis de 60,8 M€ de 2023 à 2026 sur les crédits du Fonds vert, ce fonds cherche plus spécifiquement à jouer sur une des causes spécifiques du manque de dynamisme commercial de ces territoires : l'inadéquation des locaux existants aux besoins d'aujourd'hui. Depuis 2021, le FRLA a contribué à 195 programmes de restructuration commerciale, a financé 420 opérations financées dans 260 communes et a permis la rénovation de 1 220 locaux soit plus de 235 000 m² rénovés. 2) Le fonds de soutien au commerce rural : en réponse au constat de perte d'attractivité commerciale de certains territoires principalement ruraux, le Gouvernement a créé en mars 2023 un dispositif national d'accompagnement à l'installation en milieu rural doté, à ce jour, de 19,5 M€. Ce fonds cible la création de commerces multiservices sédentaires ou ambulants dans des bourgs ruraux qui ne disposent plus d'une offre de première nécessité suffisante pour répondre aux besoins courants de la population. Il soutient les projets immobiliers des collectivités et de leurs opérateurs mais également les futurs exploitants pour faciliter leur installation, avec des aides à l'investissement pouvant aller jusqu'à 80 000 € par projet. Depuis mars 2023, 795 demandes de subvention concernant 466 communes au titre du commerce sédentaire et 581 au titre du commerce ambulant ont été validées. 3) Le fonds de transformation environnementale des zones commerciales périurbaines : la France compte plus de 1 500 grandes zones commerciales d'entrées de ville, avec des situations très diverses : si certaines sont très dynamiques, d'autres ont des surcapacités et présentent une forte vacance commerciale ou une offre commerciale dégradée. Dans les deux cas, un accompagnement est nécessaire car elles concentrent de nombreuses externalités négatives impactant leur territoire d'implantation (artificialisation excessive et perméabilisation des sols, faible accessibilité via les transports en commun et les mobilités douces, ruptures dans les continuités écologiques et aquatiques, faible qualité esthétique, paysagère et environnementale). Lancé en septembre 2023, le fonds soutient les collectivités ou leurs opérateurs dans la conception et la mise en oeuvre de projets de transformation de ces zones. Les fonds peuvent aussi cofinancer les déficits des opérations les plus matures, à vocation commerciale ou artisanale. 79 zones commerciales bénéficient d'un accompagnement financier au titre de l'ingénierie ou des déficits pour les opérations les plus matures. Source : Agence nationale de la cohésion des territoires |
* 13 Le règlement du PLU (ou du PLUi) peut identifier un périmètre de protection commerciale renforcée. Dans ce périmètre ou sur une portion d'un linéaire marchand, il est possible de préciser les sous-destinations autorisées parmi les sept sous-destinations suivantes : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, hôtels, autres hébergements touristiques et cinéma. La destination des activités déjà implantées n'est pas visée par la nouvelle réglementation. En revanche le changement de destination doit être compatible avec la réglementation.